中外广告监管体制比较

第四节　中外广告监管体制比较

自1979年广告业恢复发展以来，我国的广告业一直保持着高速发展的态势。作为市场经济的一个重要组成部分，广告的作用也越来越重要，各方面的管理工作也逐步走上正轨，但是与国外同行业相比，我们的广告业发展显得历史短、差距大，在实践中也暴露出种种的弊端，一个突出的现象就是此起彼伏的“问题广告”的出现。这样，对广告的监管工作就被提上了日程。

广告监管工作是对广告主、广告经营者和广告发布全过程的监督管理，其目的是为了保护广告活动各种利益群体的合法权益，保障广告业的健康发展。在实际的操作中，广告监管又有广义和狭义之分:狭义的广告监管是指“国家广告管理部门依据法律法规和国家授予的职权代表国家对广告活动全过程进行监督、监察、控制和指导的工作”^[2]。在我国主要是指工商行政管理部门的监管;广义的广告监管则是指广告活动所涉及的每一个利益群体，包括政府管理部门、广告行业组织、消费群体等依靠法律法规和各项单行条例等对广告活动的监督管理，本节讨论的主要是后者。

就形式上而言，我国已经建立起了较为完整的广告监管体制，主要包括政府行政机关的监管、广告行业自律、消费者权益保护和广告监管法律体系四个方面。参照发达国家的广告监管体制，其情形也大致如是。然而在监管体制大致相同的情况下，为什么在许多广告业发达的国家，广告监管工作取得了极大的成功，而在我国广告监管却广受诟病呢?我们通过比较中外广告监管中一些主要因素的差异，试图寻找其中的答案。

一、监管主体的差异

纵观中外各国的广告监管工作，可以发现其实施监督管理的主体主要包括三个方面，即政府职能部门、广告行业组织和消费者群体。

1．政府职能部门的监督管理

我国实施广告监管职能的最高机构是国家工商行政管理总局，连同其统辖下的各级工商行政管理部门，已形成一个覆盖全国的广告监管体系。这种集权式的管理方式保证了监管工作的有力实施，然而这种集权式的管理方式也有其局限性。主要表现为广告监管人员的工作缺乏科学性和主动性。通过行政途径而担负广告监管工作的许多人员，很难具备系统的广告专业知识由于缺乏广告监管权力制衡的机制，容易导致各种腐败现象的产生，这在一定程度上可以解释为什么在我国会有层出不穷的“问题广告”。

国外传媒业较为发达的国家中，国家行政部门对广告监管工作大多实行多个部门监管的方式。如在美国，政府涉及广告监管工作的机构总计有数十个，主要包括联邦贸易委员会(FTC)、联邦通讯委员会(FCC)、食品与药品管理局(FDA)、邮政管理局等。FTC享有制止不正当竞争、保护消费者的广泛权利，也是美国最具权威的综合广告监管部门;FCC则有权利管理广播电视的数量及播出时间。需要指出的是，FCC所属有一支庞大的审查队伍，负责对广播电视广告做全面的审查。这样的事前监管工作明显优于我国。在新加坡，政府的广告监管职能围绕着新加坡标准局主持的行业自律展开，没有统一的管理部门，政府的广告监管工作是按部门分散进行的，管理的方式有直接管理和间接管理;在澳大利亚，政府对广告的监管部门主要包括贸易实践委员会、广播电视局和各级地方政府。可以看出，国外许多国家将广告监管的行政职能细分化，由不同的政府部门进行监管，以此来保证各项监管工作的落实到位。

2．广告行业组织的监督管理

实施广告监管工作的另一个重要力量源泉来自广告行业组织，其对广告的监管工作主要是通过建立各级行业组织、制定自律条例来实现的。许多发达国家成功的广告监管工作均离不开行业组织的出色工作，这体现在其行业组织建立时间早、数目多等方面。美国自1911年即出现了类似的行业组织，全国性的广告行业组织包括改善商业活动协议会、美国广告联盟、美国广告协会、美国广告主协会，以及由这四个机构分派代表组成的全国广告审查委员会。日本的广告监管可以说是在法律指导下的自律管理，包括社会法人、全日本广告联盟、日本广告主协会等在内的50多个行业组织，这是广告监管工作一支有力的生力军。他们彼此之间互相监督，互相检查。然而我国直到1983年才成立了第一个全国性的广告行业组织——中国广告协会，其组织体系也一直处于健全过程中。国外的广告协会在提供广告专业咨询、法律援助上发挥了极大的作用，而在我国行业组织、服务组织却未能尽到应尽的责任。

3．消费者的监督管理

在消费者对广告的监管方面，国外的消费者诉讼意识强烈。在美国，一旦消费者发现违规广告，就会到联邦通讯委员会告发，并要求后者出面调查;在新加坡，主要的监管部门广告标准局对于消费者的投诉十分认真，凡遇到消费者对不正当广告的处理都会采取行动，组成调查小组进行处理;在加拿大，消费者可到广告标准委员会投诉不正当广告行为。而在我国，消费者长期受计划经济思维的影响，对广告监管工作的参与意识不强，有关部门也没有赋予消费者独立的起诉权，从而导致这一监管力量处于失语的状态。因此，当前我们迫切要做的就是加强广告监管法律的宣传和普及教育，培养消费者的自我保护能力，以此来保证消费者监管广告权利的充分实施。

二、监管依据上的差别

目前，实施广告监管工作的主要依据包括国家的各项法律法规和广告行业组织所制定的行业自律条例。

1．广告监管法律体系

与发达国家的广告监管依据相比，我国的广告监管法律体系存在着制定时间晚、体系不健全的缺陷。我国在1994年颁布《广告法》，随后的一系列的法律规章，如《广告管理条例》及其《实施细则》等构成了我国广告监管的法律依据。而美国在1911年即产生了广告监管法案，其广告立法也比较完善，除了全国性的广告立法外，还有州立法;英国1907年出现规范广告行为的法规，其广告监管堪称欧洲的成功典范，大约有40多部法律法规涉及广告监管;日本早在1934年就制定了《非正当竞争防治法》，标志着日本以法律监管广告的开始，随后在40年代又制定了《日本广告律令》，并不断完善;其他如法国、德国等也较早出现了广告监管的相关法律。

国外广告监管法律体系突出的特点就是法律条文规定的极其细致化，使得广告监管中的众多问题都有法可依。

2．广告自律条例

广告自律条例也是进行广告监管工作的重要依据然。与法律法规相似，我国广告行业自律条例也出现得较晚。尽管广告自律条例不具有强制性，但违背自律条例的行为将受到社会舆论的谴责，因而行业自律条例对广告监管工作也起到了极大的作用。如新加坡行业自律组织广告标准局，负责制定《新加坡广告活动规范》，并将其作为全国广告监管工作的主要参考标准;日本众多的行业自律组织均有各自的自律条文，如日本广告联盟的《广告道德纲要》、日本广告协会的《正确的广告》、日本证券协会的《广告规则》、日本新闻协会的《报纸广告道德纲要》等，对广告监督提供了完整的参考依据。英国有一部由全国20多个广告协会联合起草的《广告实践委员会法典》，堪称广告监管的“百科全书”。

三、广告行政监管重点上的差异

广告监管的范围是广告活动的全过程，包括对广告活动参与者的资格认证，也包括对广告设计、制作、发布的审查和监督，还包括对广告活动涉及的各种社会关系的维系和调整。

之所以将广告行政管理重点单列出来详细说明，是由于行政监管依据特定的法律法规，具有一定的强制性，在许多国家都是最为重要、也最有效的监管手段之一。因此，对广告行政监管重点的倾斜，将在很大程度上决定一个国家广告监管的水平。

由于我国对广告监管的行政管理职能仅限于工商行政管理部门，客观地讲，其人员编制是比较紧张的，具体到广告监管的执行中，人员就更少，而广告监管的内容如此繁杂，这在实践中必然会导致一部分监管工作的缺失。我国目前工商行政管理部门即是把监管工作的重点放在广告发布后，而把发布前的广告内容审查交由广告主和广告经营单位，这种做法类似于广告业发达的新加坡，而后者实施这一策略的前提是成功的行业自律。在我国许多广告市场活动的主体对广告法规了解不多，法律意识淡薄，这种行政力量对广告发布实现监督的缺位，导致了近年来一系列问题广告的出现。

在欧美许多国家，由于监管工作由不同的行政部门分别负责，同时也具备大量的专业监管人员，因此负责监管广告工作的行政部门，大多对广告实施全程的管理，且监管工作极为细致。这样，从整体上说，许多国家的行政监管工作就落实到了广告活动的每一个环节上，这就为监管工作的有效执行提供了保障。

四、惩罚力度上的差别

广告监管中实施的惩罚是加强广告监管威信的一个重要手段。然而在我国目前广告监管所实施的惩罚，却存在着两种不合理的现象:一是惩罚力度小;二是惩罚的范围窄。

一个突出的例子就是在2005年的宝洁SK－Ⅱ虚假广告案中，肇事的广告主宝洁公司仅向工商行政管理部门交纳了20万元的罚金，这个金额却是《反不正当竞争法》对虚假广告宣传的最高处罚限额，在《广告法》和《刑法》对虚假宣传的处罚力度上也存在类似的现象。

不仅如此，这桩轰动业界的虚假广告案所惩罚的对象仅限于广告主，而不包括广告内容的制作者、代言人和发布媒体。这与其说是一种惩处，倒不如说是一种纵容行为，对虚假广告的制作者起不到应有的威慑作用。

在许多广告业发达的国家中，广告监管中实施的惩罚的力度非常大，且惩罚的范围也比较广。在美国，如果广告商或生产商刊播虚假广告的事实成立，罚款额可达千万美元;联邦通讯委员会有权对违规严重的任何电视台吊销执照;被联邦贸易委员会起诉的广告发布者，法院有权冻结其所有资产。在新加坡，发布虚假广告的广告经营者将面临特许代理权的丧失。在美英等许多国家，法律对明星代言广告有着严格的规定，如有虚假宣传等行为将承担相应的法律责任，甚至是刑事责任。这些相关的惩罚规定，为我国广告监管惩处力度的度量提供了有益的参考。

广告监管工作的成效，将在很大程度上关系到社会经济秩序和经济建设的步伐。吸取国外优秀的监管经验，完善我国的广告监管体制，政府、广告业界、学术界都有着不可推卸的责任。

本章小结

我们要按照“民主法治、公平正义、诚信友好、充满活力、安定有序、人与社会和谐相处”的要求，加快完善新形势下广告管理体制，促进和谐社会建设。

要建立社会监督机制，利用社会舆论加大对广告违法行为的单位和个人的监督，尤其要加大对媒体的监督和增强媒体的社会责任感，使其自觉守法，严格把关，从根本上杜绝违法虚假广告的肆行。

我国目前的广告监管工作是在《广告法》的基础上的监管，它首先具有明确的目的性，是为了保护广告活动各种利益群体的合法权益，查处违法广告，杜绝虚假广告，保障广告业的健康发展。其次，具有严格的规范性，使广告行业做到有章可循、有法可依和违法必究。其三，还具有多层次性的特点。在《广告法》中，对广告主体的监管是其核心部分。它是对广告主、广告经营者和广告发布全过程的监督管理。

我们应该研究出一个“量化”的对广告公司的考核指标体系。虽然这个考核指标体系还不尽完善，但我们毕竟跨出了广告业规范的第一步，它必将为净化广告大环境，为广告业未来的发展作出贡献。

我国已经建立起了较为完整的广告监管体制，主要包括政府行政机关的监管、广告行业自律、消费者权益保护和广告监管法律体系四个方面。参照发达国家的广告监管体制，其情形也大致如是。然而在监管体制大致相同的情况下，中西不同的监管体制的差异在于监管主体的差异、监管依据上的差别、广告行政监管重点上的差异和惩罚力度上的差别。

关键词

广告管理政府监管行业自律广告监管《广告法》评估体系中外广告监管体制

思考题

1．我国广告业管理存在哪些问题?

2．如何完善新形势下广告管理体制，促进和谐社会建设?

3．广告监管形态一般可以分为自律、他律、消费者运动三种，你是如何理解的?

4．《广告法》认定的广告三大主体的责权利的含义是什么?

5．如何营造和谐的广告业发展环境?

6．一家值得信赖的广告公司应从哪些方面进行评价?

7．建立广告业评估体系的原则与标准是什么?

8．比较中外广告监管中一些主要因素的差异。

【注释】

[1]张俊:做中国广告业的“领头羊”，《现代广告》2005年第7期，第101页。

[2]杨同庆:《广告监督管理》，第1版，北京工业大学出版社，2003年，第202页。