潜规则在中国媒介制度变迁中的作用

第三节　潜规则在中国媒介制度变迁中的作用

一、潜规则在媒介制度变迁中的消极作用

媒介制度变迁中的潜规则普遍存在于媒介行业和媒介管理部门的行为中,它既包括媒介管理中的潜规则,也包括“媒介行为”中的潜规则,这两种潜规则存着一致性,但也存在着冲突。

从潜规则的类型与作用及效果来看,有好的潜规则与坏的潜规则之分。所谓好的潜规则,即能够实现帕累托改善的潜规则,这种潜规则具有效率,能够实现社会总体福利的增加。坏的潜规则恰恰相反,它不能带来帕累托改善,反而损害社会总体福利,是一种反效率的潜在制度安排。

我们可以从以下几方面来分析媒介潜规则的消极作用:

第一,媒介潜规则的存在影响了媒介的效率,严重威胁了媒介的公信力,影响了媒介功能的正常发挥。

从制度分析的角度看,正式规则的缺失或不透明增加了媒介运行中的“交易成本”和“损耗”,抬高了媒介运行的成本。

以媒介审查为例^[36]。由于审查标准缺乏明确的规定,这就为潜规则的存在提供了空间。由于正式制度上的模糊,媒介从业者很难清楚什么是可以做的,什么是不可做的,审者人员也拥有“自由裁量”的空间,“设租”与“寻租”现象因此出现。媒介运作中的许多成本就耗费在“租”当中去了。如影视作品的审查,由于规则的不透明和缺乏可操作性,“审查”为潜规则的滋生提供了土壤。给审片费和拿审片费这种“交易”于是成为一种潜规则。据媒体报道,多年以来广电系统审片小组审查节目的时候,每人都要收受多达数万元的“审片费”,让业内人士深受其害。“这是影视业巨大的腐败,是更大的潜规则!”导演叶京揭露:他自编自导自演的电视剧《贻笑大方》就曾遇到过这种情况:“每一次审片得给这些审片员在五星级饭店租下房间,某些审片员甚至还要带上家属,如同前去度假。”他表示,《贻笑大方》审了三四次,花了高达十几万元的审片费,最终也没有通过。^[37]广电总局相关人士向记者表示,审片费的存在肯定是“违规”行为。但因为正式的审查制度缺乏透明性和可操作性,这种“违规”的潜规则得以出现。显然,这样潜规则也存在于电影行业和新闻行业。这对于建立媒介的公信力,规范媒介之间的公平竞争都将造成巨大的损害。由于潜规则的存在,增加了媒介运行的成本,而这种“成本”最终会转移到消费者头上来。显然,它损害的是公共利益。

而媒介行业中盛行的潜规则,如前面提到的招聘制度中的任人唯亲,关系稿、人情稿,打招呼和说情等“行为规则”对媒介的公信力及媒介功能的正常发挥更是一种损害。实际上,媒介行业的潜规则远远超出了这些,在媒介从业人员的寻租背后,我们都可以看到这种潜规则的存在。例如有偿新闻,记者拿红包等,几乎是一种行业内默认的潜规则,尽管任何一个正式的媒介制度条文中我们都看不到对这种行为的合法化表述。而近年来查处的一些“新闻腐败”案例更让我们看到媒介潜规则对新闻专业主义精神的消解。如中央电视台原文艺部主任赵安受贿案,南丹矿难中的收买记者案,《中华工商时报》原浙江记者站站长的孟怀虎敲诈勒索案等等,几乎都是中国媒介运作中正式规则失效,而潜规则盛行的冰山一角。从制度根源上分析,正如论者所言,“赵安等媒介从业人员的寻租腐败是我国现行媒介制度的产物。”^[38]“一元体制,二元运作”是这种潜规则的制度根源所在。一元体制就是指媒介为国家所有制,二元运行就是既要国家拨款,更要利用国家赋予的权利,去获取广告利润。这种体制下的媒介既要完成现行政治结构所要求完成的意识形态宣传任务,又要通过广告等市场经营收入支撑媒介的再生产。^[39]在这个过程中,由于正式规则的缺失或失效,潜规则大量滋生。在现有制度安排下,媒介行业缺乏真正的充分的市场竞争,媒体从属于政府机构,使媒介客观上具有和政府机构类似的“垄断权力”,凭借这种政府赋予的“垄断权力”,媒介及其从业人员可以进行“寻租”,比起西方媒介来,这种寻租的机会更多,而风险更小。《人民日报》曾报道一个叫刘永红的人假冒人民日报社记者、编辑、副总编辑等,在北京、湖北等地骗得钱款379万元。^[40]让我们看到了媒介行业的潜规则的触目惊心,以及对媒介公信力的强大杀伤力。

第二,潜规则的负面作用在于它使得正式制度的“权威性”与“公信力”受到损害。

如媒介领域形形色色的资本运作的潜规则的存在就使《广播电视管理条例》中的相关规定成为一纸空文,客观上损害了这一管理制度的权威性与公信力。媒介行业潜规则的存在,也使国家在媒介的宏观管理上难度增加,投入增加,管理成本居高不下。在媒介管理上,中国的管理成本之高可能位居世界前列,从媒介管理机构和人员的庞大可以看出这点。这一点也可以从相关管理机构发布文件数量看出来。从法律、行政法规、行政规章、地方性行政法规到执政党的方针政策等,管理文件层出不穷。据统计,仅1987至2000年,全国人大、国务院、新闻出版署以及其他部门涉及新闻工作和报纸出版及报社管理等相关法规共计101个^[41]。在报业管理的规范性文件中,现行有关的法律规范性文件也达30来个。加上广播、电视、网络等规章制度,以及临时性的通知,具体数目难以统计。

以电视为例,笔者统计了2006年11月至2007年1月三个月的时间内,广电总局就下发了近20个文件规范电视媒介的运行:

■整治电视节目：

06年11月09日：派人赴各地搜寻低俗电视节目证据

06年08月25日：拟整治涉及婚外恋等争议话题电视剧

06年08月13日：要求每日17时至20时禁播境外动画片

06年07月19日：要求暂停播出丰胸减肥等电视购物节目

06年04月01日：强调广播影视节目不得擅自使用方言

05年06月02日：要求电视台黄金时段播放国产动画片

05年04月30日：严控短信竞猜 禁止在青少节目派发现金

05年04月08日：严禁黄金时段播出涉案题材电视剧

04年09月26日：发出紧急通知 新闻节目严禁短信竞猜

04年07月06日：规范电视剧审查及演职人员字幕制作

03年09月25日：黄金时段电视剧不得插播广告

■其他整治措施：

07年01月16日：公布2007年获准接收境外电视频道名单

07年01月04日：将严查非广电标准手机电视试验网

06年12月27日：严查非法网络电视台

06年08月15日：酝酿视频新管理条例 围剿网上恶搞短片

06年03月15日：规定未满18岁不得参加电视选秀

05年09月14日：下发主持人自律公约 严禁用港台腔方言

07年02月26日：选秀类活动播出时间不得超两个半月

07年01月20日：要求2月起卫视黄金时段须播主旋律影视

广电总局下文如此密集,恰恰说明了正式规则的失效或难以实施,潜规则的无处不在,在这种情况下,监管部门要真正监管到位,显然需要投入巨大的人力物力资源。尽管频繁下文,但这种“文件”究竟能否有效施行,取决于这种制度本身的效率。

制度无效率,不能自我实施,是中国当代媒介制度安排中存在的普遍问题。因而出现正式的纸面上的制度是一回事,而实际运行的“非正式的制度”是另外一回事。制度安排形同虚设,而为了使这样一种制度安排能够实施,需要通过另外一个“制度”来保证这项“制度”的实施,如果这种保证也无效,则又出台一个“文件”来强化这种“保证”。这种制度安排的成本之高可见一斑。如新闻出版总署2005年颁布施行的《报社记者站管理办法》,尽管依据这一办法可以规范记者站的工作,但实际上制度失效,记者站遵循是另外一套“规则”,主要表现为:记者站从事广告、发行等经营活动；擅自聘用工作人员从事采访活动；以“曝光”相要挟,向采访对象摊派报纸、强拉广告或者索取财物；不按规定参加记者站年度审核等等。在这种情况下,国家新闻出版总署只好再发通知,要求进一步规范报社记者站管理。2007年4月的一份通知再次要求:“报社记者站不得从事与新闻业务无关的其他活动。记者站及其工作人员不得以新闻报道或者记者名义谋取不正当利益,不得有以新闻报道为名要求采访对象订报纸、做广告,或者以“曝光”相要挟向采访对象索取财物等行为。”^[42]而这样的叠加在“正式制度”之上的“制度”如果还不能完全实施,则只有制定另外一个“制度”来促使这一制度施行,结果是文件发了一大堆,问题仍然没有解决。

潜规则的存在,也使媒介的正式管理制度被架空,正式制度的公信力降低,为“人治模式”留出了巨大的空间,进一步滋生了“媒介腐败”,伤害了媒介行业的有序、健康发展。

第三,潜规则的存在对媒介的制度创新构成了约束。

当潜规则成为媒介行业和媒介管理部门的“普遍共识”时,这种潜规则的存在对于媒介行业的正常运作将构成损害,媒介从“人治”向“法治”的转型将变得更加艰难。现行媒介管理中采用的“通气会”、“务虚会”、“碰头会”等非正式制度,比起制度化的措施,这种以“打招呼”的形式实现的媒介管理显然具有明显的“人治”色彩,在多数情况下,这种方式是口头、不成文的,具有相当程度的抽象和不确定性,抬高了媒介运作的交易成本。如2003年11月3日,《新闻调查》播出《派出所里的坠楼事件》,就在节目制作和播出的过程中,被曝光的湖南益阳方面的公关队伍就找到央视各级领导进行公关,尽管节目最终得以播出,但在播出后的第四天,《新闻调查》节目组就收到有关部门的通知,周六、周日的节目取消重播。^[43]这使节目原来的播出计划打乱,只能拿其他节目填充时段。潜规则的存在使电视台的节目播出缺乏确定性与预见性。

不止是调查性报道,即便是一档娱乐电视节目,如湖南卫视的《超级女声》,也同样受到潜规则的影响。黄晓阳在《魏文彬和他的电视湘军》中写道:“《超女》最火爆那段时间,节目组的负责人,常常在半夜时分接到魏文彬的电话,睡梦中被叫起来召开紧急会议的情况就有好几次。为什么要开紧急会议？原因很简单,要灭火。这类事情多了,与《超女》相关的一些人,只要听到‘《超女》又出事了’六个字,就心头一凉,浑身都紧张,这句话几乎成了噩梦的信号。”^[44]为了确保后面的比赛顺利播出,节目组开始“拔刺”:相关负责人花了五个多小时动员超女何洁把彩色头发染回黑色。^[45]显然,作为一档通过投票来选秀,并且挑战中央电视台垄断地位的地方电视节目,其中的利益纠葛可想而知,稍有不慎,就可能触犯充斥其中的潜规则,也就可能被“叫停”。诸如此类的潜规则,让媒体在运作中往往无所适从,媒介制度创新的动力、速度无疑会受到影响。有些缺乏博弈能力的媒体甚至因噎废食,为了避免制度创新中的潜在风险,宁可原地不动或裹足不前。因此我们看到,在媒介自律方面,级别越低的媒体自我审查越严格,“宁左勿右”,制度层面缺乏创新。而民营媒介企业的“自律”更是自觉和彻底。梁建增在《调查〈新闻调查〉》一书中曾引用浙江广厦集团老总楼忠福对中宣部一位领导的原话,可以让我们清楚地看到这一点。楼忠福说:“我比你们更注重导向,你们犯错误了,不过是受个批评或处分。我出了事,把我封了,我是要跳楼的。”^[46]今天我们在电视屏幕上看到的“古装剧”、“戏说剧”、“革命主旋律剧”及其他种类的娱乐节目中,很大程度上有民营资本参与在其中。显然,民营资本有足够的智慧和动力在充满潜规则的制度环境中“趋利避害”。

我们看到,在长期的重复博弈中,媒介宏观管理中的潜规则也已内化为媒介组织内部的“成文规则”,支配着媒介运行的逻辑。从原《新周报》为自己确立的“行为规则”中可以看出这一点。《新周报》社长冯小平在2004年9月7日《新周报》采编人员培训大会说:“新周报人一定要有明确的新闻追求,同时也一定要有恰当的政治分寸”,如何把握政治分寸呢？“首先,法律明文规定不准做的决不要做。其次,宣传主管部门明令禁止的决不要顶风硬做。这是铁的纪律,来不得半点含糊。最后,对敏感话题的自我把握:民族宗教问题、主权外交问题、民主人权问题、历史敏感问题等等一定要慎重。主管部门领导的顾忌、好恶、命门要当心”。他还举例说:“比如广州日报从不说深圳好,别的报纸可以说,但广州日报说不得,因为广州市的一些领导特别忌讳说深圳好。虽然这些东西摆不到桌面上来,属于‘潜规则’,但‘潜规则’也要了解,要遵守,否则出什么事是很难说的。重大题材一般都属敏感话题,事件爆发时上级主管部门常常还没有通知或‘说法’下来,怎么报道就需要报社自己作慎重的政治把握。”^[47]可见,媒介管理中的潜规则实际上是被媒体奉为“正式规则”加以实施或规避的,这些潜规则已被内化为媒介组织中的“正式规则”,成为支配媒介运作的“逻辑规则”。但大量的“无法明言”,需要媒体自己“慎重把握”的内容,媒体还是不知道如何行动才合乎规则。这对于媒介的制度创新显然具有明显的约束作用。

新制度经济学认为,制度的功能是要建立“秩序”,以及降低交换中的不确定性。这种不确定性按照williamson的说法,可以分为“环境不确定性”和“行为不确定性”,但是潜规则的存在,显然不但没有降低环境及行为的不确定性,反而增加了这种不确定性。媒介从业人员在潜规则盛行的制度环境下工作,只能采用“见机行事”的行为方式,机会主义与实用主义而不是专业主义成为媒介从业人员的行为逻辑,这种行为逻辑对中国的新闻事业有弊无益。

二、潜规则在媒介制度变迁中的积极作用

潜规则作为一种非正式的制度安排,并非只有消极作用。实际上,在中国媒介制度变迁的过程中,许多潜规则起着积极作用,尤其在对媒介的管制极其严厉的情形下,动用一种变通手段便成为媒介应对管制的一种策略。在许多时候,一项有效率的制度安排产生之前,往往是以潜规则的形态存在的,当这种做法合法化后,它就由潜规则变成了“显规则”。

1895年8月17日,维新派第一份报纸《万国公报》创刊,木活字印刷,形式与“京报”相似,随“京报”免费赠阅。而之所以沿用外国传教士的上海广学会《万国公报》的名称,除了表示有意模仿《万国公报》的办报模式外,还因为这样沿用在当时的制度环境下可以“免遭查封”。康有为想,广学会办了那么多年《万国公报》没有遭到反对,反而在上层官员中流行,他生怕用其他报名会遭到当局者的禁止。^[48]康有为在这里其实是利用了中国社会中长期存在的“百姓怕官,官怕洋人”的潜规则。

请外商出面,而实际由国人办报的“洋旗报”就是中国媒介制度变迁中的一种潜规则流行下的产物。早期国人办报在清政府的媒介管制下没有什么言论空间,为了规避种种禁令,早期中国报人采取了很多策略,其中“挂羊头,卖狗肉”的“洋旗报”便是这种潜规则运行下的产物。《汇报》是中国人在内地创办的第一份报纸,问世于1874年的上海,由容闳发起,集资合股,股东有招商局总办唐廷枢和上海知县叶固之等,但该报在刊行不久就因报道忤及官方,被迫改组。于是他们采取一种变通的手段,特请英国商人葛理挂名发行兼主笔,更多的时候是转载《循环日报》的言论,以此曲折表明其观点和态度。又如《广报》,1886年创刊于广州,主办邝其照,模仿《申报》的栏目、体例,甚至版式,内容分为论说、新闻、商情广告和“京报”、“辕门抄”六大块,但后因刊发参奏某大员的奏折,惹恼官方,被下令查封,于是移到沙面租界更名《中西日报》,并邀外国人挂名,这以后,言论较先前大有增加,也比较大胆,增设《西报译登》专栏,对传播和介绍西洋典章知识起了积极作用。这种“挂洋旗办华报”的制度形式不但打破了清政府的新闻封锁,在抗日战争时期也打破了日本人对新闻的封锁。如《文汇报》创刊于1938年1月25 日,当时上海已为日军占领,但上海苏州河以南的公共租界、法租界还未被日军占领,受法英等国控制的地区就成了“孤岛”,严宝礼在这里创办了《文汇报》,为了避免日军的检查,他以高薪雇佣了英国人克明,以“英商”的名义出版发行了这张报纸。在日占上海控制了《申报》和《新闻报》后,《文汇报》仍坚持新闻独立的斗争；而迁往租界,与外报“合办”等形式也相继出现,这使得日本人的新闻检查制度失去了作用。

这种“明修栈道,暗度陈仓”式的办报方式无疑是一种潜规则,但正是这样一种潜规则使得清政府及其后的专制政府对媒介的严厉管制失去了效力,保存了言论自由的火种,使得一种无效率的媒介制度安排受到挑战。

与“洋旗报”恰恰相反。1978年以来,外国传媒集团千方百计想进入中国,为了规避相关媒介管理制度,他们想方设法地想寻找“中字号”合作伙伴,妄图以“挂中旗,办洋报”的方式蒙混过关。许多行为方式与晚清时期外国媒介想进入中国时极其相似,各种潜规则也被他们所利用和发挥。新闻集团(News Corp)的主席鲁伯特·默多克(Rupert Murdoch)通过游说了中央和地方政府,致力于和政府搞好关系,企图“绕过体制规定”,似乎也取得了一定的“成功”。有论者认为,默多克所建立的凤凰卫视,在新闻报道方面迅速快捷,并制作了丰富的娱乐节目,因而比中央电视台更能吸引观众。但其新闻和编辑政策极力弱化批评性,这使默多克得以与中国大陆保持良好的合作关系,近来在广东省获得了利润丰厚的有线电视市场。^[49]

在当代的媒介制度变迁中,由于1978年以前完全复制苏联模式造成的媒介管理制度的僵化,许多新的制度变迁就是先以潜规则的形式存在的,之后只要这种“于法无据”的潜规则被证明是行之有效的,并且是没有危害的,它就能够被合法化,成为正式的成文规则。

例如“媒体可以刊登广告”这一制度形式就经历了从潜规则到“显规则”的演化。1979年1月28日,上海的《解放日报》在其第二版和第三版下端刊登了两条通栏广告,为中国媒介刊登商业广告这一“新的制度形式”开了先河。当时刊登广告的直接动机只是为了弥补春节期间没有照例缩版带来的损失,并没有正式的制度依据,也没有请求上级,属于一种偶发的应急行为和“越轨行为”。该广告刊登后,引起社会各界强烈反响,但当时该报直接主管单位上海市委宣传部却不置可否。《解放日报》率先刊登广告的这种“边缘突破”行为最终得到了肯定,被赋予了合法性,因而从潜规则变成了正式的合法的媒介制度。以《解放日报》刊登广告为标志,中国的媒介很快掀起了恢复广告经营的热潮,成为媒介市场化的重要制度创新之一。1979年3月15日,《文汇报》刊登了我国报界第一条外商广告瑞士雷达表的广告。5月14日,中宣部发文肯定了媒介恢复广告的做法。从此,报纸经营广告这一制度安排从潜规则变成合法制度。同样,在1978年财政部批准《人民日报》等八家新闻单位施行企业化管理的报告之前,这样的制度创新实际上已经以潜规则的形式存在了。

在报纸的发行领域,“自办发行”这一制度形式的出现也经过了从潜规则到合法化的过程。自中国共产党建立党报开始,“邮发合一”就是一种合法的制度安排^[50]。1949年新中国成立后,根据“全国报纸经理会议”和“第一次全国人民邮政会议”决议,中央决定我国报刊发行实行“邮发合一”体制,报纸于1950年起陆续交邮局发行,杂志发行工作于1953年从新华书店和中国图书发行公司全部转移给邮政部门。自此,“邮发合一”成为唯一的合法的报纸发行制度。1985年,河南的《洛阳日报》率先宣布脱离邮局,打破旧规则,第一个大胆走自办发行的道路。这种制度安排显然比“邮发合一”更具效率,很快就成为合法的且值得推广的制度安排。

1999年,《成都商报》通过其控股的成都博瑞投资有限责任公司, 用5000多万元收购上市公司四川电器原大股东的大部分股份,完成了借壳上市,开创了一项报业资本经营的新制度。这在当时显然也没有正式制度的支持,只能是一种潜规则。《成都商报》的资本经营举措出台后,中宣部没有明确支持或反对,对促进媒介的资本运作提供了空间。但最终这种资本化的制度形式也获得了正式制度的认可。

可以说,正是这些潜规则对正式制度的“突破”推动了中国的媒介制度变迁,它使得一个个有效率的制度安排代替了那种没有效率的制度安排,实现媒介改革中的帕累托改善。

再以舆论监督为例。有人概括了中国媒体舆论监督中存在的一些潜规则:一是上级新闻单位监督下一级单位相对容易些,如中央级新闻单位从事“舆论监督”工作相对容易；二是领导开明的地方,舆论监督相对容易,反之则很困难；三是打“死老虎”(已被查处的人)比较容易,反之则相对困难；四是打“苍蝇”(级别低的小贪官)相对容易一点,打“老虎”(级别高的大贪官)难一些。^[51]为了能开展好舆论监督,“联合作战”就成为一种不成文的行为规则。所谓联合作战即针对某一批评性报道,媒体不约而同地同时介入,之所以如此,是因为这样做“触雷的可能性相对比较小,风险也小”,此外,如果一个比较敏感的新闻由几家媒体互为消息来源,都报道了,那么,即使冒犯了什么人或机构,被追究的程度也会相应减轻。^[52]

实际上,在行业内,多做“异地监督”少作“本地监督”是众多媒体心知肚明的潜规则,这种潜规则的产生同样有其制度根源。在媒介按照行政区划布局并从属于当地政府和党委的制度设置下,媒介要监督自己的上级显然是不可行的。但媒介改革后“自负盈亏”的经济地位与追求市场利益的动机迫使其进行“制度创新”。“跨地区的媒介监督”就是这种探索下出现的潜规则。笔者认为,之所以会出现媒介“回避本地区监督”却热衷于“跨地区监督”这样一个独特的媒介现象,是因为媒介进行“当地舆论监督”面临巨大的风险,一旦触及同级地方政府的利益而招致处罚,媒介的领导人将得不偿失；但异地监督却可以一定程度上规避这种风险,一方面在条块分割的体制下地方上的媒介只受当地政府的直接领导与管制,被“监督”的地方政府难以对他地媒介实施“惩罚”,即便通过地方政府之间的交涉或中央政府的协调,这种“间接惩罚”也较轻,相比于媒介从中得到的收益而言,成本较低。另一方面,由于中国行政区划的分割设置及中央政府对地方政府行政首长的“GDP考核”(GDP增长依赖于外来投资,要引来投资必须要打造良好的“招商引资环境”),地方政府之间实际上存在着竞争,在竞争驱动下,当地媒介对异地政府进行的“舆论监督”,即便异地政府提出抗议,由于事涉竞争对手,即便要“处罚媒体”也不致过于严厉。在这种情况下,中国媒体“舍本地监督”而“行异地监督”实在是一种“明智”的选择,符合媒介的“利益最大化”和“风险最小化”的行为逻辑。

关于“黑龙江沙兰洪灾”的平面媒体的报道典型地反映了转型期媒介跨地区监督的独特景观。一方面,黑龙江本地媒体诸如《黑龙江日报》、《生活报》等受地方政府牢牢掌控；另一方面,吉林的《新文化报》、上海的《新闻晨报》等黑龙江省外媒体却积极介入,表现出可贵的非官方报导视角,发挥了“跨地区监督”的舆论作用^[53]。这种本地媒体不批评本地政府却热衷于“异地监督”的潜规则也可以在《南方周末》等“主流大报”那儿观察到(监督广东少,监督外地多)。电视、广播的表现与报纸类似。显然,“联合作战”、“异地监督”等媒介潜规则尽管是媒介出于“趋利避害”的自利动机,但其作用显然是“积极的”,它不但有利于打破地方政府对正常舆论监督的压制,也有利于媒体正常功能的发挥,总体上能够增进社会利益,是一种帕累托改善。

利用诺斯所讲的“制度装置”或“象征资源”进行“话语转换”也是中国媒介制度变迁中媒介规避风险的“潜在行为规则”。诺斯所谓的“制度装置”指行动团体所利用的文件和手段,当这些装置被应用于新的安排结构时,行动团体就利用他们来获取外在于现有安排结构的收入。^[54]“制度装置”相当于一个“文件框”,制度变迁的主体可以从中找出于己有利的根据作为博弈的武器,当然,它可以作为一个“工具框”,行动者可以从中找出“合法的斗争工具”以推动制度变迁。潘忠党和陆晔借法国社会学家塞尔托(Michel de Certeau)的概念认为,中国记者在日常新闻实践中有选择地使用不同的话语资源和技巧,以规避、吸纳和抵制官方的权力控制,以不同的“对策”来对付上面的“政策”。记者用官方辞令来正当化自己想做的事,例如(1)用党八股来论证媒介上马的项目；(2)赋予过时的宣传路线(群众路线)以新意,并融入市场和专业主义的逻辑中获利(如市场调查),以及(3)顺着政治气氛讲话。他们除了消极地阳奉阴违,也积极地从党国义理中寻找市场根据。潘忠党把这种行为称之为“临场发挥”、“非常规”实践及对“象征资源”的利用与转换。在他看来,在中国的媒介制度环境中,新闻从业人员只有熟悉改革型象征资源,才能为自己开拓更大的活动空间,同时又保护自己。^[55]

在潘忠党看来,在中国的现实场景下,新闻从业者有两种范式:“党的新闻事业范式”与“专业新闻范式”。在不少场合,新闻从业者熟练进行这两种范式的转换。一位党的机关报负责人在回答为什么党报需要走向市场时说:“如果我们不走上市场,我们就没有动力推动我们提高报纸的质量,我们的发行就上不去,我们的广告收入就上不去。发行上不去,你怎么说它是一份有影响的党的机关报呢？”^[56]很明显,遵从“党的新闻事业”行事是一种“正式规则”,而“利用党的新闻事业话语”去追求“市场利润”则无疑是一种潜规则。之所以做这种转换,是为了降低制度创新中的风险。实际上,如发行领域,采编领域的许多制度创新一样,许多今天看起来是还是潜规则的制度形式,有可能就成为明天媒介制度中的正式规则,只要这样一种制度安排是正效率的,是能够实现帕累托改善的。

显然,潜规则的积极作用在于它一定程度上颠覆了无效率的正式制度安排,创造出一种拿不上台面但却有效率的“制度安排”。在中国媒介制度变迁的过程中,许多有效率的制度安排被创造出来,中间都经过了一个潜规则的阶段,最后才成为取代以前那种无效率正式制度的正式制度。1977年安徽凤阳小岗村的农民私自分田,并用一纸协定在中国不准私自承包土地的“正式制度”之外创造了一种非正式制度(即“潜在规则”),显然,这种潜规则比那种正式的制度安排更加有效率,终究成为合法的制度安排。潜规则在制度变迁的积极作用即在于创造另一种有效率的制度,使得无效率的正式制度受到挑战,并最终取而代之。制度变迁的过程往往就是由正式制度衍生潜规则,再由潜规则取代正式制度的过程。

三、潜规则作为博弈策略

通过以上分析,我们看到,潜规则渗透在媒介制度变迁的方方面面。从行为主体来说,在媒介管理者那里有一套潜规则,在媒介从业人员那里也有一套潜规则。“上有政策,下有对策”于是成为中国媒介制度变迁过程中不容回避的现象。分析这种潜规则之间的较量、博弈,对于我们理解媒介制度变迁的演化机制大有帮助。

由于中国媒介正处于转型过程之中,一方面计划经济时代的管理思维、管理模式依然存在,另一方面,媒介改革使媒介成为独立的经济实体,追求经济利益与保障政治利益、社会利益之间存在着不可调和的矛盾。加上条块分割的媒介布局,中央政府与地方政府,条与块之间的目标函数会有不同,制度矛盾性、不确定性增加,在这种情况下,媒介只能采取一种机会主义与实用主义的策略进行应对,潜规则的出现也就不足为奇了。

如果从博弈论的角度来看,潜规则其实是一种博弈策略。媒介制度是博弈的产物,博弈方的力量对比决定了均衡格局,有什么样的博弈均衡,就有什么样的制度安排。一般而言,博弈对局中的强势方决定制度安排。

显然,在媒介管制的潜规则和媒体“抗拒”的潜规则这两种潜规则的冲突与博弈中,我们看到,媒介管制的潜规则具有更大的支配权。以1999年5月18日《中国青年报》刊出《阳光下的交易节省巨款利国利民 首倡者颜光美竟遭免职何罪之有》的批评报道为例。这则报道对于当时的中山医科大学校长黄洁夫对“阳光招标”的医生颜光美的打压进行了曝光。但当编辑李大同得知黄洁夫还是中共中央候补委员时,他大吃一惊,因为行业的潜规则是:“舆论监督只是对‘七品’、‘八品’官员的,‘六品’就不行了。而候补中央委员,大概有‘三品’”,因此,即便善于采用“变通”与“游击”手段的李大同也犯难了,“一个局级干部中央级报纸批评一下,风险还是可以承受的。但如果他是候补中央委员,事情就复杂了。一个省的局级干部至少有上千人,可候补中央委员至多只有三四人,就党内地位而言,一个局级的候补中委比副省级干部还要高”。^[57]果然,报道刊出不久,《中国青年报》总编辑就接到团中央书记处一位书记的电话。李大同在《冰点故事》中写道:“这位总编辑说,一听批了个候补中央委员,他的头‘轰的一下就大了’”。^[58]最后报社采取了向有关领导部门主动通报的策略,才应付过关。又如,电影《苹果》被广电总局禁演并实施处罚后,制片方北京劳雷影视文化有限责任公司的法定代表人方励称广电总局的处罚《通报》做出行政处罚后却并没有送达任何法律文书。2008年3月12日,方励委托律师向北京市一中院递交了行政起诉状,状告国家广电总局,要求撤销对影片《苹果》的处罚,并恢复放映。但法律规定必须答复立案与否的15天期限过去了,法院仍未作出是否立案的书面通知。^[59]可见原告与被告之间的权力关系与博弈力量是非常不对称的。

从这些例子我们可以看到,尽管媒介从业人员也有一套潜规则来应对来自各方面的约束,但这种潜规则比起媒介管理中的一些潜规则来,显然处于劣势。可见,中国媒介制度变迁中的制度供给权,基本还是垄断在管理部门手中。从80年代《新闻法》的夭折等可以看出这一点。媒介制度是博弈均衡的产物,什么样的制度安排会出现,什么样的制度安排不可能出现,取决于媒介制度变迁中行动主体间的博弈。因而,在现行的媒介制度约束下,我们不宜高估媒介从业人员的“抗拒”、“逃离”、“游击战”或“反收编”等行为在媒介制度变迁中的作用。^[60]2006年5月10日,受新闻出版总署委托,中国记协国内部首次对全国都市报出版质量进行监督检查。检查结果发现:“抄袭拼凑、新闻与广告混淆的现象比较普遍”,但“在舆论导向方面,36家受检报纸基本没有出现政治导向错误问题,只有极个别的几家报纸在格调方面存在一些问题。”^[61]都市报的体检结果生动地表明了媒介的行为逻辑。实际上,除了在经营和分配领域,新闻从业人员的制度创新空间很小。“趋利避害”的实用主义与机会主义策略是许多媒介及其从业人员的“生存法则”。在这种情况下,如果其他要素条件(“四维模型”中的其他变量)不发生变化,中国的媒介制度变迁难以通过媒介从业人员本身的行动而发生根本改观。

【注释】

[1]吴思:《潜规则:中国历史中的真实游戏》,云南人民出版社2002年版。

[2]从哈耶克所讲的二元规则来看,潜规则实质上是一种通过合作演化出来的内在规则,它显然是自发的产物。哈耶克认为,规则的演化有两种方式:一种是当事人在遵守内在规则的前提下自主行动,通过当事人之间的互动和当事人与规则之间的互动形成一种自发的“合作的扩展秩序”；另一种方式是组织为了自身利益,通过政治行为实施外部规则,形成一种围绕外生制度的外生秩序。显规则是“设计”的结果,而潜规则显然是“演化”的结果。Hayek, F. A.1967,Studies in Philosophy,Politics and Economics, London:Routledge＆ Kegan Paul. p 67.

[3]储建国:《中国政治制度的三层分析》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第6期。

[4]储建国:《中国政治制度的三层分析》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第6期。

[5] 〔日〕青木昌彦:《比较制度分析》,上海远东出版社2006年版,第28页。

[6]潘忠党:《新闻改革与新闻体制的改造——我国新闻改革实践的传播社会学之探讨》》,《新闻与传播研究》1997年第3期。

[7]Tolbert, Pamela S. and Zucker, Lynne G.(1994),”Institutional Analyses of Organizations: Legitimate but not Institutionalized”, ISSR Working Paper Vol. 6, No. 5, p10.

[8]Schutz, Alfred(1967), The Phenomenology of the Social World. Evanston, IL: Northwestern.

[9]青木昌彦:《什么是制度？我们如何理解制度》,孙宽平主编:《转轨、规制与制度选择》,社会科学文献出版社2000年版,第65页。

[10]Roswell S.Britton,The Chinese Periodical Press 1800-1912,p.22.

[11]The Chinese Repository vol.II.pp.186-187

[12]范文澜:《中国近代史》(上编第一分册),新华书店出版社1949年版,第10～11页。

[13]陶菊隐:《记者生活30年——亲历民国重大事件》,中华书局2005年版,第36～37页。

[14]廖圣清、张国良、李晓静:《论中国传媒与社会民主化进程》,《现代传播》2005年第1期。

[15]张允若先生认为:“事实为政治服务”是“文化大革命”中党的新闻报道和各项宣传工作的基本思想。按照这种思想,政治需要是第一位的,报道的任何新闻事实都要适应政治需要、服从政治需要。凡是不符合某种政治需要的,再重大的新闻事实也不得报道；凡是符合某种政治需要的,没有新闻价值的事实也要大报特报。不仅如此,为了某种政治需要,对于已有的新闻事实可以任意剪裁、扭曲；如果客观世界没有这种新闻事实,也可以策划、编造。见张允若:《“事实为政治服务”的不良先例》,中华传媒网,学术网http://academic.mediachina.net/article.php？id= 49682006-05-11.

[16]孙立平:《迈向市场转型实践过程的分析》,《中国社会科学》2002年第5期。

[17]《公安部通缉携冲锋枪潜逃杀人嫌犯》,《长江商报》2007年12月4日,新浪网http:// www.sina.com.cn 2007年12月04日06:13

[18]新浪网友IP:125.123.146.*(浙江)2007-12-04 19:13:44

[19]新浪网友IP:221.219.103.*(北京)2007-12-04 19:13:41

[20]陆晔:《权力与新闻生产过程》,原载《二十一世纪》2003年6月号,例子引自其《田野日记》。

[21]如《人民日报》海外版的《体育与健康周刊》,经济日报报业集团主办的《证券日报》有报中报《创业板周刊》；《体坛周报》的报中报《扣篮杂志》；《北京晚报》的《楼宇周刊》等不一而足。这些所谓的“子报”,并没有独立的刊号,却具备报纸的特征。

[22]景朝阳:《中国新闻传媒准入制度初探》,《中国社会科学院研究生院学报》2005年第3期。

[23]引自刘宏:《中国传媒的市场对策》,北京广播学院出版社2001年版,第156～157页。

[24]在非媒介内容或说非意识形态领域更容易出现潜规则,原因在于:一是媒介竞争使然。政府对媒介财政补贴的切断,使媒介成为一个利益主体,基于市场利润的追求使媒介有“违背显规则”而“实施潜规则”的动力；二是“违规成本”低。由于经营领域的资本合作这样的潜规则不会危及意识形态领域,政府容忍度相对较高,处罚较轻,媒介的违规成本因此较低；三是非意识形态领域的潜规则运作识别成本高。由于信息的不对称,政府对于这样的潜规则难以监管,不像媒介产品的意识形态内容鉴别起来容易。这也是潜规则为什么多在媒介资本运作领域盛行的原因。

[25][日]青木昌彦:《比较制度分析》,同黎安译,上海远东出版社2001年版,第28页。

[26]蒋昕捷:《大学生迎来父亲就业时代家人地位越高工作越好》,《中国青年报》2008年2月18日。

[27][日]青木昌彦:《什么是制度？我们如何理解制度》,孙宽平主编:《转轨、规制与制度选择》,社会科学文献出版社2000年版,第57页。

[28]吴思:《读史心得》,见《潜规则:中国历史中的真实游戏》,云南人民出版社2002年版。

[29]方汉奇:《中国新闻事业通史》(第1卷),中国人民大学出版社2000年版,第731页。

[30]陆晔:《权力与新闻生产过程》,原载《二十一世纪》2003年6月号,例子引自其《田野日记》。

[31]倪铭:《公关“焦点访谈”》,《中国青年报》1998年11月5日。

[32]在人事制度上,媒介是一个事业单位,参照政府组织架构,媒介有行政级别,高层的传媒从业人员被纳入国家干部体系(公务员序列),按公务员标准进行定级和考核,他们的各种政治经济待遇,如工资、医疗、住房、外出差旅费的报销等级都与干部级别挂钩。媒体中等级最高的是《人民日报》、《求是》杂志(前身是《红旗》杂志)、中央电视台与新华社,这些媒体的主要负责人是正部级,由中共中央挑选,中共中央组织部与中宣部联合审查,最后由中组部任命。其他传媒的负责人根据其级别不同,由各级政府的人事部门与党委的组织部委派。处级以下干部由本单位考察任命并报人事部门备案,人事部门根据报审材料批准任命。处级及此级别以上的传媒负责人则必须由党的组织部门考察合格后,再报送人事部门任命。传媒负责人的这种产生与考核机制,使得制度的激励功能发生改变:对媒介领导而言,政治升迁激励大于市场激励。他们只需部分对媒介市场和媒介公信力负责,而主要对上级领导亦即党的领导人负责。这是中国媒介潜规则丛生的内在原因。

[33][美]E.罗杰斯:《创新的扩散》,辛欣译,中央编译出版社2002年版,第291～292页。

[34]吴飞:《社会传播网络分析——传播学研究的新进路》,《中国人民大学学报》2007年第4期。

[35][美]林南:《社会资本——关于社会结构与行动的理论》,张磊译,上海人民出版社2006年版,第22页。

[36]我国对大众媒介实行审查制度。《报纸出版管理规定》(2005)第四十七条规定:“报纸出版管理实施报纸出版事后审读制度、报纸出版质量评估制度、报纸出版年度核验制度和报纸出版从业人员资格管理制度。”第四十八条规定:“新闻出版总署负责全国报纸审读工作。地方各级新闻出版行政部门负责对本行政区域内出版的报纸进行审读。下级新闻出版行政部门要定期向上一级新闻出版行政部门提交审读报告。主管单位须对其主管的报纸进行审读,定期向所在地新闻出版行政部门报送审读报告。报纸出版单位应建立报纸阅评制度,定期写出阅评报告。新闻出版行政部门根据管理工作需要,可以随时调阅、检查报纸出版单位的阅评报告。”《广播电视管理条例》(1997)第三十三条规定:“广播电台、电视台对其播放的广播电视节目内容,应当依照本条例第三十二条的规定进行播前审查,重播重审。”《电影条例》(2002)第二十四条规定:“国家实行电影审查制度。未经国务院广播电影电视行政部门的电影审查机构(以下简称电影审查机构)审查通过的电影片,不得发行、放映、进口、出口。”

[37]《叶京曝审片黑幕广电总局称审片收费是违规》,《晶报》2007年6月13日。

[38]胡正荣:《媒介寻租、产业整合与媒介资本化过程——对我国媒介制度变迁的分析》,《媒介的现实与超越——胡正荣自选集》,北京广播学院出版社2004年版,第201页。

[39]胡正荣:《媒介寻租、产业整合与媒介资本化过程——对我国媒介制度变迁的分析》,《媒介的现实与超越——胡正荣自选集》,北京广播学院出版社2004年版,第201页。

[40] 《骗子冒充人民日报副总编敛财379万被判无期徒刑》,《人民日报》2007年5月9日。

[41]黎必刚:《关于我国新闻法治建设的思考》,《湖南大众传媒职业技术学院学报》2003年第10期。

[42]《新闻出版总署严禁报社记者站以曝光要挟索财》,中国新闻网,2007-04-03。

[43]张洁、吴征编著:《调查〈新闻调查〉》,文化艺术出版社2006年版,第298页。

[44]黄晓阳:《魏文彬和他的电视湘军》,新华出版社2006年版,第249～250页。

[45]同上。

[46]张洁、吴征:《调查〈新闻调查〉·后记》,文化艺术出版社2006年版,第320页。

[47]冯小平:《〈新周报〉人的新闻追求与办报的政治分寸》,此文系冯小平于2004年9月7日在《新周报》采编人员培训大会上的演讲,引自中华传媒网,http://bbs.mediachina.net/ index_bbs_show.php？b_id= 1＆ s_id= 2174532004-12-09 10:22

[48]王林:《西学与变法——〈万国公报〉研究》,齐鲁书社2004年版。

[49]参见麦康勉(Barrett McCormick):《中国媒体商业化与公共领域变迁》,原载《二十一世纪》2003年6月号。

[50]1932年,中央苏区建立了“中华苏维埃邮政总局”。当时在中央苏区出版的《红色中华》及其他报刊,均交邮政人员传递,由此开始了邮局发行报刊的雏形体制。1942年2月,山东解放区将战邮总局、党委交通科同报刊社的发行部门合并,成立了邮、交、发三位一体的战时邮政机构,邮政除收寄邮件外还收订和发送报刊,实行“邮发合一”体制。随后,晋察冀等解放区也实行了邮发合一体制。1949年12月,在北京召开了全国报纸经理会议和全国邮政会议上,两会都提出了继承山东等老解放区的经验,实行“邮发合一”的建议。1950年,经政务院(现国务院)批准,确定了我国的报纸交邮局发行的“邮发合一”方针。1950年2月13日,人民日报社率先与邮政总局签订协议,自当年3月1日起《人民日报》交邮局发行。1953年1月,中央又决定将新华书店和中国图书发行公司发行的定期出版的杂志全部交邮局发行。

[51]转自陆晔:《权力与新闻生产过程》,《二十一世纪》2003年6月号,出自《田野日记》,日报,2000年5-6月。

[52]转自陆晔:《权力与新闻生产过程》,《二十一世纪》2003年6月号,出自《田野日记》,日报,2000年5-6月。

[53]程金福:《艰难的“跨地区监督”——黑龙江沙兰洪灾媒体报道之案例分析》,《二十一世纪》网络版,2006年4月号,总第49期。

[54]L·E·戴维斯、D.C.诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》,《财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集》,上海人民出版社2004年版。

[55]潘忠党对这种行为的“解放”与“颠覆”作用持乐观态度,但在李金铨看来,这种潜规则的创新意义不大。李金铨认为,它们多半会被主流结构吸收、削弱、以至击败,夸大受众的主体性而忽视结构的控制恐怕只见树不见林；那些小胜利流于短暂、自恋和逃避,并不能改变、抵抗或颠覆深层的支配。参见李金铨:《中国媒介的全球性和民族性:话语、市场、科技以及意识形态》,《二十一世纪》网络版2003年1月号总第10期。

[56]潘忠党、陈韬文:《从媒体范例评价看中国大陆新闻改革中的范式转变》,《新闻学研究》第78期,第1～34页。

[57]李大同:《冰点故事》,广西师范大学出版社2006年版,第295页。

[58]同上,第297页。

[59]《苹果制片方状告广电总局要求撤销处罚恢复放映》,《南方都市报》2008年3月29日。

[60]陆晔、潘忠党在《成名想象——社会转型过程中新闻从业者的专业主义话语建构》一文中认为,这一类的行为具有“解放”意义。作者预测:“宣传体制面临根本危机,表现之一是新闻从业者已经不再内化其原则……有志的新闻从业者可以越来越敢于并且可能在市场上实践自己的专业理念。中国进入WTO只会将天平更加向市场的方向倾斜,使原有的宣传模式更加难以维系。体制内外的这种呼应,反映了新闻专业主义的模式与市场力量的结盟,具有深层变革的意义。”显然这是做了一种乐观的估计。

[61]晋雅芬:《都市报“体检”:36家“十必登”无一合格》,《中国新闻出版报》2007年4月25日。