我国文化产业政策的发展历史

第一节　我国文化产业政策的发展历史

我国官方文件正式提出“文化产业政策”概念是在2000年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，但我国文化产业政策的实践要比这一时间早得多。我们不能说，只有出现了“文化产业政策”概念才有文化产业政策实践。实际上，我国政府从改革开放以来就开始了文化产业政策的实践历程。

一、我国文化产业政策的发展阶段

我国政府文化产业政策的实践走过了从不自觉到自觉、从被动到主动、从个别到系统的发展过程，其演变发展可以分为3个阶段。

第一阶段（1978—1992年），我国文化产业处在兴起阶段，政府出台了为数不多的主要是针对发展迅速的文化外围行业的政策，政策基调以管制为主。从文化发展角度来说，改革开放初期，文化事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中，没有任何松动的迹象。文化生产主要还是事业范畴，还没有赋予“产业”地位，广义的文化产业实际上也没有出现，只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势，这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化生产的主要部门还没有产业化，也就没有所谓的“文化产业政策”。但针对个别行业发展中存在的问题而提出的政策要求还是陆续出台。首先值得一提的是体制内文化事业单位的“以文补文”活动。20世纪80年代初，体制内一些文化事业单位迫于生存，展开了生产自救，利用其掌握的文化资源举办主业以外的各种生产、经营活动，以获取收益，缓解经费不足的矛盾，提高职工福利待遇。这些活动一开始并不被官方允许。被批评为“不务正业”“一切向钱看”。后来在1984年的天津会议上，文化部、财政部才正式承认“以文补文”活动的合法性，从政策上给予了支持^[3]。这是国家对体制内文化经营活动在政策上的初步松动。80年代中期后，我国广告公司以及各种文化娱乐场所如雨后春笋般地出现。为了管理这些文化娱乐场所，国家出台了若干政策。如，1985年中央办公厅国务院办公厅批转了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，1987年文化部、公安部、国家工商行政管理局发布《关于改进舞会管理的通知》，同年10月国务院发布了《广告管理条例》。1988年3月新闻出版署、国家工商行政管理局颁布了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，报社多种经营合法化。1988年文化部、国家工商行政管理局发布了《关于加强文化市场管理工作通知》，正式提出文化市场的概念，标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认。同年国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》，艺术表演团体体制改革不断深化。1989年国务院批准在文化部设置文化市场管理局。1991年国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》，提出“文化经济”概念。另外，从20世纪80年代中后期开始，国家开始分期、分批减少对媒介的事业经费的投入，实行“独立核算、自负盈亏、照章纳税、财政不予补贴”的政策，逐步结束了这些单位吃“皇粮”的历史，也极大地推动了广播电视报纸等传统意识形态部门中非核心业务（主要是广告业务和发行业务）的市场化、产业化进程。

第二阶段（1993—2002年）是中国文化产业的全面成长阶段，国家开始有意识地运用“产业政策”推动文化产业的发展，政策基调以规范为主。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画了建立社会主义市场经济体制的蓝图和基本框架。在这一宏观背景下，我国文化体制改革的步伐明显加快，开始从“直接管理”向“间接管理”、从“办文化”向“管文化”、从“小文化”向“大文化”转变。^[4]这一时期，在文化体制改革的有力刺激下，社会力量和外资参与中国文化经济发展的新格局也已开始形成。从产业政策角度上说，一是出台了一系列指导文化体制改革的政策措施。电影发行权、制片权进一步放开，发行放映开始实行“院线制”，引进片的发行垄断陆续被打破。1993年6月，中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业，中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。1998年，我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款，明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支，至此，广播电视事业完全被推向市场。组建文化产业集团是这一阶段文化体制改革的突破口。到2002年初，共组建了包括中国广电集团和中国出版集团在内的文化产业集团70多家。为此，国家出台了一系列政策支持文化产业集团的发展。二是出台了比较系统的发展文化事业的经济政策。1996年国务院出台了《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，2000年国务院又颁布了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，比较系统地提出了鼓励我国文化事业（包括部分文化产业内容）发展的财政、税收和金融政策，极大地调动了各方面发展文化产业的积极性。三是高度重视法治建设，大力推进依法管理。据统计，这一时期由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发了200多部法律法规、政策性文件或部门规章，涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域，如《广告法》（1994）、《著作权法》（2001）、《广播电视管理条例》（1997）、《印刷管理条例》（2001）《电影管理条例》（2002）、《出版管理条例》（2002）、《音像制品管理条例》（2002）等^[5]。行业条例的陆续出台，成为规范各个行业有序发展的重要工具。这一阶段还有一个标志性的事件，2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。“文化产业政策”概念的提出，标志着我国政府开始有意识地运用产业政策推动文化产业发展，具有重要的意义。2001年我国加入WTO，同样对我国的文化产业政策产生了重要影响。

第三个阶段（2002—）随着中国加入世界贸易组织和国际文化竞争的日益加剧，文化产业的战略地位得以真正确立，国家集中出台了加快文化体制改革和鼓励各种经济成分共同发展文化产业的政策，政策基调以鼓励为主。2002年我党召开的十六大第一次将文化发展分成文化事业和文化产业两个方面，强调要积极发展文化事业和文化产业，明确了整个文化体制改革的方向和目标。2003年，党的十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又将文化体制改革的目标进一步深化和明确，文化产业的战略地位得到了进一步确认，国家开始将文化产业列入国民经济的重要产业，纳入国民经济发展的总体规划。2003年6月在北京召开了全国文化体制改革试点工作会议，按照党的十六大关于深化文化体制改革的要求，专门研究部署文化体制改革试点工作。为制定文化体制改革总体方案、推动文化体制改革做准备。这一阶段文化产业政策实践内容一是出台了一系列规范新兴文化产业的发展政策，如《互联网出版管理暂行规定》（2002）。二是重点出台了旨在鼓励私有制资本参与文化产业发展的产业准入政策。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后，国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（2005），使得非公有制资本进入文化产业既有理论依据，也有了现实依据和法律依据。与此同时，文化部、广电总局、新闻出版总署制定了具体实施办法，明确了国家鼓励、允许、限制和禁止投资的产业目录。三是出台了文化产品和服务进出口的政策。政策文本主要包括《关于加强文化产品进口管理的办法》（2005）和《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》（2005）。四是出台了支持文化单位改制的有关经济政策，即《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》（2005）和《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》（2005），为文化单位改制提供了有力的政策支持。

二、我国文化产业政策的主要内容

从我国政府颁布的一系列政策文本看，我国文化产业政策内容非常丰富，涉及面广。具体来说，主要有以下几个方面：

（一）鼓励多种经济成分共同发展文化产业的政策

允不允许非国有经济成分进入文化领域发展文化产业，是我国文化产业政策中一个不可回避的问题。长期以来，文化一直被看成是意识形态的重要工具和由政府包揽的社会公益事业。为了维护意识形态安全，国家掌握了所有舆论工具和传播媒介，严禁私人资本进入文化领域、从事文化经营活动。随着改革开放的不断深入，这种格局开始打破。实践证明，非公有经济成分进入文化领域发展文化产业，不仅没有想象的那么可怕，相反，对我国文化体制改革和文化产业自身发展具有积极的促进作用。从21世纪初开始，我国政府对非公有资本进入文化产业的政策作了重大调整，调整内容集中体现在2005年国务院出台的《关于非公有资本进入文化产业的有关规定》（2005）等文件里。《规定》在鼓励和支持非公有资本进入文化产业的原则之下，明确规定了非公有资本进入文化产业的“鼓励”“允许”“限制”和“禁止”四种情况，对非公有资本可以进入文化产业的领域和禁止进入的领域作了详尽的规定。同时国务院颁布了《关于文化领域引进外资的若干意见》（2005），对外资可以进入文化的领域和禁止进入的领域也作了详尽的规定。目前，除了一些与意识形态安全密切相关的核心业务外，其余的领域都已陆续对外开放。一个以公有制为主体、多种所有制共同发展文化产业的格局初步形成。

（二）优化文化产业组织、形成产业集群的政策

文化产业健康发展的一个重要条件就是形成一个合理的产业组织。我国文化产业处在发展初期，产业组织存在着“小、散、乱、弱”的问题，产业集中度低，规模不经济，组织松散，不利于文化产业的发展壮大和国际竞争力的提高。针对这些问题，政府制定了一系列政策，以优化文化产业组织。政策内容主要包括：严格行业准入壁垒，控制企业数量；提高文化产业规模化、集约化、专业化水平，培育和建设一批文化产业基地；推行大企业、大集团战略，重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团；支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组；鼓励同一地区的媒体下属经营性公司之间互相参股；支持中小型文化单位向“专、精、特、新”方向发展，形成富有活力的优势产业群。

（三）促进各地区文化产业协调发展的政策

改革开放以来，我国的文化事业和文化产业获得了快速发展。但由于我国各地区经济文化发展不平衡，使得地区差别不断拉大，不利于文化资源在空间上的优化配置。为了实现各地区文化产业的协调发展，我国政府制定了一系列旨在加快落后地区文化发展，实现全国协调发展的文化区域政策。除了在文化经济政策中制定了专门扶持少数民族和落后地区文化事业的优惠政策外，文化部还专门出台了《关于实施西部大开发战略，加强西部文化建设的意见》（2000）。在保持发达地区文化产业快速发展的同时，国家加大扶持中西部地区、尤其是落后地区和少数民族地区文化发展的力度，促进文化资源配置向农村和中西部地区倾斜。政策内容包括：“对中西部欠发达地区和少数民族地区文化事业增加投入”的政策；“在边境建设费和民族地区发展经费中应有一定比例用于文化事业建设”的政策；“增加万里边疆文化长廊建设补助经费”政策；对民族地区文化建设“四优先”的政策，即对少数民族地区文化设施建设、文艺人才培养、对外文化交流、文物保护优先安排的特殊优惠政策，积极推动民族地区文化事业发展：对西部优秀的少数民族艺术给予必要的扶持政策；发达地区帮助西部地区培养文化艺术人才政策等。

（四）规范文化市场秩序的政策

市场竞争秩序对一个产业或行业的健康发展具有重要意义，规范市场秩序是产业政策的重要内容。为了规范市场竞争秩序，防止产业发展过程中的过度竞争、不正当竞争和垄断，我国政府制定了《反不正当竞争法》《商标法》等法律。为了引导文化产业内部各个行业的健康发展，规范文化市场竞争秩序，政府还先后颁布了具有行政法规性质的行业管理条例，如《出版管理条例》《广播电视管理条例》《电影管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《娱乐场所管理条例》《互联网出版管理暂行规定》等。同时依照法律，打击走私、盗版行为，保护知识产权，建立企业诚信体系。鉴于我国文化市场管理中多头管理、多头执法问题，政府在文化体制改革的试点中尝试统一执法，以提高执法效率。

（五）鼓励文化产业发展的经济政策

为了加快我国文化事业和文化产业的发展，我国政府和各地政府制定了一系列的优惠经济政策，主要内容包括：

1.税收优惠政策。如对党、国家机关和人民团体的机关报和机关刊物，大中小学的学生课本和专为少年儿童出版发行的报纸和刊物，科技图书和科技期刊等出版物的增值税实行先征后退的办法；全国县（含县级市）及县以下新华书店和农村供销社销售出版物的增值税实行先征后退的办法。

2.开征文化事业建设费。为引导和调控文化事业发展，国务院决定从1997年1月1日起在全国范围内开征文化事业建设费，各种营业性娱乐场所，按营业收入的3%缴纳文化事业建设费；广播电台、电视台和报纸、刊物等广告媒介单位以及户外广告经营单位，按经营收入的金额缴纳。

3.实施发展电影事业的五项经济政策：一是继续从县及县以上城市电影院电影票房收入中提取一定份额（5%），形成国家电影事业发展专项资金，用于电影行业宏观调控；二是从电视广告纯收入中提取3%，形成影视互济资金，用于支持电影精品摄制；从进口影片收入中提取部分资金形成中外影片互济；三是对重大意义影片特殊情况个案报批；四是免征电影拷贝销售收入增值税；五是对电影发行单位的发行收入不征营业税。

4.是建立健全专项资金制度。进一步完善“宣传文化发展专项资金”“优秀剧（节）目创作演出专项资金”“国家电影事业发展专项资金”“国家电影精品专项资金”和“出版发展专项资金”等专项资金制度。

5.鼓励对文化事业的捐赠。为鼓励社会力量资助文化事业，多渠道筹集资金，纳税人通过文化行政管理部门或批准成立的非营利性的公益性组织文化事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，经主管税务机关审核后，在计算应纳税所得额时予以扣除。

6.支持文化单位改制的税收政策。2005年，财政部海关总署、国家税务总局先后出台了《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》，出台了《经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税》对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税”等措施，从而为我国文化体制改革和文化产业发展提供了更加优惠的政策。

（六）促进文化产业发展的对外开放政策

实行文化领域的对外开放是我国对外开放政策的一个重要组成部分，主要内容有4个方面：

1.文化贸易政策。在改革开放之初，我国政府采取了鼓励文化产品进口政策，进口了大量社会科学和自然科学、管理方面的图书、音像资料、电视电影等文化产品，比较好地满足了人们对国外文化产品的需求，促进了我国的现代化建设。随着我国文化贸易逆差的不断扩大，我国政府对文化产品的进口政策进行了一定的调整，提出了“控制总量、合理布局、优化结构”的总的原则。在文化产品的出口方面，我国政府制定了一系列优惠政策如采取出口退税、补贴等，大力发展文化对外贸易，鼓励文化产品和服务出口。政策文本主要包括《关于加强文化产品进口管理的办法》（2005）和《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》（2005），文化部《国家商业演出展览、文化产品出口指导目录管理办法》（2004），文化部、商务部、海关总署的《关于促进国产音像制品出口的通知》（2004）等。

2.适度保护政策。针对我国某些行业实力较弱的现实，在符合WTO精神原则的基础上，采取了一定程度保护性的政策。如电影的进口限额、黄金时段禁播国外动画片等。

3.利用外商投资发展我国文化产业政策。国务院颁布《关于文化领域引进外资的若干意见》（2005），鼓励外资投资发展文化产业，但对于直接关系我国意识形态安全的核心业务，牢牢掌握在国家手里。

4.出台了一系列鼓励文化企业“走出去”政策，在金融、投资、外汇、人才、管理、税收等方面给予政策支持。

（七）提升文化产业技术水平政策

文化产业是科技含量高的产业，尤其是广播影视、报刊出版、广告展览也是科技含量大、高投入、重装备、高消耗的产业，科技开发的成功与否具有决定性的意义。我国文化产业的技术水平低，产品的科技含量低，研发投入少。为了改变这种状况，我国政府一方面加大了科技投入力度。另一方面，制定了一系列优惠政策，鼓励企业增加对高新技术的研发投入，利用高新技术改造传统产业，加速技术设备的更新换代，提升传统产业的技术水平，提高信息化水平，实施“数字战略”。对从事数字广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，统一享受相应的税收优惠政策。