政府双重管理的转换

王浦劬教授在《防治非典时期的政府双重管理问题分析》一文中指出，“根据政府管理环境是否发生危机性以及危机程度和烈度如何，在危机环境的意义上构建了政府管理环境可能状态的谱系，分别为:常态环境、低度的危机和冲突环境、中度的危机和冲突环境、高度的危机和冲突环境、极度危机环境。”在常态环境和极度危机环境下，政府实行的都是单一体制管理;而在这两极之间的诸种环境下，社会和公共事务的管理往往呈现常态和非常态并存并且交叉影响的状态，这就要求政府同时承担常态的公共事务和非常态的公共事务的管理，从而要求政府进行两套体制的同时运行，形成了政府的双重管理。

虽然可以通过政府面临的危机环境的程度和烈度来确定政府的管理状态，但是面对同一个危机事件，对某个区域来说是极度危机环境，而对于更大的一些区域来说，它们面临的只是一系列程度不同的危机环境。因此政府在危机环境下是实施单一制管理还是双重管理要根据受危机事件影响的区域本身来确定。如2010年8月7日22时许，甘南藏族自治州舟曲县突降强降雨，县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泻，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，泥石流阻断白龙江、形成堰塞湖。截至21日，舟曲“8·8”特大泥石流灾害中遇难1434人，失踪331人，累计门诊人数2062人。舟曲县内三分之二区域已被水淹没，县城部分街道一片汪洋，街道浸泡在洪水中。舟曲正常的社会生活遭到破坏，面对极度危机环境，舟曲政府必须实行单一的危机管理。而对于甘南藏族自治州政府、甘肃省政府和中央政府来说，面临的分别是高度、中度和低度的危机环境，对这三级政府来说，要实行常态管理和危机管理的双重管理。

在危机事件发生时，无论是进行极度危机环境下的单一制管理还是不同程度危机环境下的双重管理，都要正确处理好不同管理之间的转换问题。从“常态—危机—常态”的转换，更是要求一个持续不断的动态过程。这就要求建立相关的体制、机制以保障动态转换过程的顺利进行，实施更有效的危机管理。过程如图7-5所示。

图7-5 政府管理状态转换过程

1.从常态管理到极度危机环境下的单一制管理的转换

在从常态管理到极度危机环境下的单一制管理的转换1中，以舟曲泥石流灾害为例。舟曲县城三分之二被埋，原有的组织机构人员和各种政务信息受损严重，一切管理体制、机制需要全部转换。从体制方面来讲，舟曲县原来的政府相关部门、幸存的政府机构人员需在这一阶段全力应对泥石流灾害的处理，必须在短时间内重新构建起危机应对的组织结构，同时还需要从邻县、市、省临时抽调部分人员帮助处置危机。此时对所有工作人员的危机应对能力提出了很高的要求，受过专业危机应对培训，有专业知识的人员将会发挥更大的作用。机制方面，在常态管理中如果制定了完备的应急预案，建立了监测预警机制、预防预控机制和灾难备份系统，明确规定了极度危机状态下快速重新构建危机应对组织结构，各部门职能、人员职责、灾难备份系统启动、各部门互动协调等机制，就可以实现从常态管理到极度危机管理的快速转换。所谓灾难备份，是指利用技术、管理手段以及相关资源，确保已有的关键数据和关键业务在灾难发生后在确定的时间内可以恢复和继续运营的过程。灾难备份于20世纪70年代从美国中西部地区兴起，1983年美国金融管理局首次要求银行制定灾难恢复计划。到2000年全美有30多家公司提供灾难备份中心服务。灾难备份，“注重的是事前，保障的是事后”。

2.从常态管理到危机环境下的双重管理的转换

在从常态管理到危机环境下的双重管理的转换2中，甘南藏族自治州政府、甘肃省政府和中央政府就面临着政府的双重管理状态，部分职能部门和人员要将工作重心转移到应对危机上。如何在不影响政府常态管理的同时又有效地应对危机，人员从哪些部门抽调? 被抽调人员原来的工作职责是什么? 原有的职责现在由谁去完成? 组织的结构体系如何变化? 哪些机制需要转换? 这些问题都是必须解决的。

首先，横向上，在经常面临危机处理的部门中内设一个专门的部门，组织上纳入常设机构框架，保证必要的人力、物力、财力资源支撑条件。重点任务是排查各种突发事件的诱发、扩散、衍生等因素，预测发生概率和损失程度，按照最大限度规避风险的原则，采取力所能及的预防性措施，缓解消除各种不确定性因素。方法上要符合通常的管理机制，与其他管理工作相辅相成形成有机整体，这样可以与日常工作实现资源共享、信息互通，充分做好危机发生前的常态危机管理工作。目前我国各级政府已经设立了应急管理办公室，承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。在常态下，应急管理办公室与内设在各部门的专门危机应对机构是业务上的指导与被指导关系，内设的各部门定期将搜集整理的信息汇总到应急管理办公室。

其次，在纵向上，各级政府按照中央政府的设置，每一层级的政府都在相关的部门内设应对危机处理的专门机构，人员编制可根据各地的实际情况做相应的规定。在常态下，既接受本部门的领导，同时接受上级内设专门部门的领导。其与本级的应急管理办公室是业务指导与被指导的关系，如图7-6所示。

图7-6 纵向应急管理机构设置

再次，在机制方面，常态下部门内设的应对危机的专门机构负责监测预警机制、预防预控机制。公共危机预警机制的建立不但可以减少危机发生的可能性，同时还为政府处理公共危机事件打下良好的基础，及时捕捉公共危机征兆，尽早发现问题，对于及时的规避、转移风险，或者迅速采取措施，使公共危机的风险降到最低。通过转换2，政府由单一的常态管理转换为常态管理与危机管理并存的双重管理。

最后，在体制方面，部门内设的专门机构快速转化为指挥机构的重要组成部分，为指挥决策系统的运转提供必要条件。应急处置工作以危机管理为主要特征，重点任务是针对具体突发公共事件的各种已知和未知因素，按照最大限度减小损失的原则，制定切实可行的措施计划并组织实施。在危机事件发生时，政府的主要领导人组成应急指挥部，由应急办公室负责联动协调，此时各部门内设的危机应对机构与应急指挥部是领导与被领导的关系，接受应急指挥部的随时调动。指挥部是临时成立的，指挥部成员根据危机事件波及的范围来确定。常态下负责监测预警和预防预控机制运行的专门机构，在危机状态下迅速通过整合转换为指挥部提供各种信息的平台，依据事前的准备和事中的变化及时更新危机信息。同时接受应急指挥中心的领导，专门负责应急处置机制的运行，与各有关组织建立伙伴关系，统一、合理、有效地使用政府各部门资源，协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，集成各种资源构建完成处置任务的核心力量。在危机处置过程中，还要建立公共危机信息沟通机制和通信畅通，只有通信畅通了才能了解情况，才能做出判断，才能调集物资，才能指挥抢救。在此基础上，做到在最短时间内做出有效的决策[1]。

3.从危机状态下的管理到常态管理的转换

在危机事件得到控制，消极影响基本消除后，要进行危机事件后的重建，需要经过图7-5中描述的“转换3”和“转换4”两个环节，从危机向常态管理转换。此时无论是需要完全重建的机构，还是由应急状态下负责应急处置的专门机构，都要快速转换为常态下部门内设的机构。此时主要是常态恢复机制的运行，进行灾后的重建，实行恢复管理，恢复组织正常运转，提高管理水平。一般分为两个要点:一是积极完成危机的善后处理工作。在总结前期危机处理成效的基础上，解决、控制一些可能导致危机再次复发的各种社会问题。例如，我国四川省汶川地震之后，危机管理者尽快提供民众生活的日常和急需物品、保障公众的正常生活，帮助其进行生产自救，并及时对危机后的受难公众精神心理、社会结构和功能等“危机后遗症”进行诊断，实现重建社会秩序，恢复基础设施，帮助公众建立信心的目标。二是争取在危机管理中吸取教训、获得收益。每一次危机，对组织来说都是一次新的考验，它可以从中受益，发现原有危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修改[2]。