完善新形势下土地政策综合改革方案

我国农村剩余劳动力大量存在，只要条件允许，这些农村剩余劳动力随时可能转化为农民工角色。农村剩余劳动力越多，农民工的基数就越多，农民工到城镇就业的竞争压力就越大。为了从源头上减少农民工数量，必须完善有利于农民工就地就业的土地政策综合改革方案。

党的十一届三中全会以来，我国以人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，实行了以“包产到户、包干到户”为标志的家庭联产承包责任制的经营体制。30年来，我国农村土地政策发生了历史性变迁，主要围绕家庭联产承包责任制来展开。1978年至1983年是人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立的过渡时期，1982年《宪法》规定: “农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有”，1983年的中央一号文件，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”“克服了管理过分集中和平均主义的弊病”。1984年至1991年，中央发出3个一号文件，家庭联产承包责任制得到稳定，并进行了土地流转的探索和实践。1988年《宪法》规定: 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一规定为土地转包从理论上走进实践奠定了法律依据。1992年至1999年家庭联产承包责任制得到深化。1993年将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，国家规定“在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变”，对合同的严肃性、土地承包期、经营权流转等方面做出规定，进一步稳定和完善土地承包政策。1998年“土地承包经营期限为30年”的土地政策写入了《土地管理法》，同时指出“少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营”。2000年，中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统公结合的双层经营体制。2002年，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定了农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。2004年，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》出台。2005年，《农村土地承包经营权流转管理办法》正式出台。

从我国土地政策来看，改革开放后的前20年主要是维持土地家庭联产承包责任制的政策不变，后10年是在稳定农村家庭联产承包责任制的基础上，允许土地承包经营权流转。农村家庭承包制提高了农业劳动生产率，使30%以上的农民成为剩余劳动力(D·兹韦格，1986)。近年来，农民依靠土地的产出收入越来越低，工农产品的“剪刀差”越来越大，大量农民不愿在农村所承包的土地上生产就业，大量农民背井离乡去外打工，使得目前农村土地大约有10%的耕地完全荒芜，有15%的土地通过低效率的被动流转，土地产出低下，土地流转不畅是农村耕地抛荒现象存在的重要原因之一。而农民工在城市寻找就业机会越来越困难，城市就业压力越来越大。面对这些问题，有必要完善农村土地政策进行综合改革方案，从城乡统筹的角度，研究如何进行土地流转的政策制度完善和相应的配套改革。

为了拓展土地对就业的吸纳能力，完善土地政策综合改革方案的核心内容应该包括:

(1)农户对土地承包经营责任制实现得好、土地产出效益较高、有固定农村劳动力长期在土地上耕耘者，继续坚持土地承包经营责任制的模式，维持土地承包经营权长期不变，使大部分农民立足自己承包经营的土地就业。

(2)农村土地承包经营权流转除了遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则外，还应强调遵循政府主导的原则和高效的原则。政府主导原则是指，对近5年来，农民所承包的土地正在荒芜或低效率地被动流转而导致土地产出低，政府必须主动介入，在核算好农户利益并给予适当补偿的基础上政府指导土地合理流转，甚至将土地收归集体所有，采取其他经营方式提高土地产出率。高效率主要体现在两个方面: 一是土地本身在维持着较高的产出，二是土地上有必需的劳动力就业并有划算的收入。建立合理的土地流转机制，对有土地流转意愿的农民工，应该允许他们按照市场价格转让其所拥有的土地，从而获得农民工在城镇生活所必需的基本保证金和经营资本，增强农民工对就业成本的支付能力。

(3)推广“四荒”拍卖模式。集体经济组织将荒山、荒地、荒滩、荒水的经营权，一次性作价拍卖。拍卖年限、价格及其他相关事宜协商解决，签订合同。保证让大多数农户参与竞争，尽可能让有经营能力的农户投入开发。“四荒”拍卖的意义是: 一是使用权连片拍卖，确定了承包者长期直接的经济效益，提高了集约化经营程度。二是实现了劳动力、土地资源和资金的有效配合，有利于农业剩余劳动力的就业。

(4)推行“股田制”。所谓“股田制”是对土地股份合作制的简称。农民在自愿互利原则下，以土地使用权折价入股，使农民对土地的占有形式从实物形态变为货币形态，推动土地流转，形成规模经营。具体做法是: 在口粮田按人头均分的前提下，将全村经济田按村里人口，人均一股，每股为人均占有的土地亩数(称为“股田”)，按股分红(经济田承包费总额为经济田股金的红利的总额)。实行“股田制”的村，除发放土地承包经营权证外，还发放股权证，这样便以股权的形式满足了农民按人头均分经济田的要求。股东大会民主选举理事会，制定“股田制”章程。“股田制”实行后，土地承包费作为每股红利，按股分红，每股多则二三百元，土地经营者给予了放弃承包的农民以合理的补偿。“股田制”的实施促进了土地规模经营，为农民工在当地就业提供了机会。