农村集体土地资源的开发利用在政策层面上受到一定程度的限制

集体建设用地是郊区农村开发潜力较高的资源。现行的法律法规对农村土地有三重约束：一是农村土地的集体所有制约束。农村土地所有权归农村集体所有，农民只有土地使用权。二是城乡二元土地制度约束。农村土地实行集体所有，城市土地实行国家所有。三是严格的农村土地管理约束。对农村土地实行严格的所有制管制和用途管制，并实行最严格的耕地保护和节约用地制度。

在郊区城镇化、工业化的发展中，上述约束对农村土地资产化限制作用非常明显，直接影响到农民财产性收入的合理增长。表现为以下几个方面：

1.集体土地不能合法参与城镇化，难以分享城镇化成果。农村集体不能合法地在自己土地上建设城镇，必须由政府征为国有才能参与建设。在被动城市化中，农民只能获得一次性征地补偿，既难以发挥城镇化建设的主体作用，也不能直接通过土地参与获得可持续的财产性收入，实现充分收益。目前，从市级到区县，在城镇化过程中倾向于采取留地安置方式，即留给村集体和农民一定比例产业用地政策，是一个重要改进，但还需要正式的法律法规支持。

2.农民难以获得公平合理的征地补偿。农村土地属于集体所有，代表其产权的合法主体是村民委员会和农村集体经济组织。由于征地牵扯到政府与农民巨大的利益分配问题，往往在补偿过程中对农民的合法权益问题考虑不够充分。

3.农民缺乏退出农村土地的市场机制。由于对农村土地流转市场的严格限制，农民在向城镇、非农产业转移后，涉及宅基地、耕地、林地等土地退出难以获得补偿。如《农村土地承包法》规定，承包方全家迁入小城镇的，保留土地承包权；全家迁入设区的市，转为非农业户口的，要将承包地交回。

4.农民缺乏改善土地用途话语权。土地用途管制显示出从上至下，一管到底的强势特征。典型的是严守耕地红线的要求下，郊区无论区位、发展水平，都要有相应面积农用地。从土地资源优化配置的角度来看显然不合理，比如朝阳黑庄户乡集中了该区绝大部分农用地，但其非农用地比农用地能够产生更高效益，对农民财产性收入增长能做出更大贡献；而农用地指标集中在农业区县更有用武之地，利于规模经营。提高全市土地资源优化配置水平对农民财产性收入有重要影响，既需要更高层次的统筹，也应结合基层的实际做到因地制宜。