江苏省金湖县国土资源局 应启亚
农村宅基地是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。我国农村宅基地分布广、占用面积大，取得和管理情况复杂。农村宅基地的产生是我国城乡二元结构的产物，是国家为保护农民的利益和基本的生活居住权利而实施的一种特殊制度安排，是农村土地管理中的一个热点、难点、焦点问题。十八大、十八届三中四中全会明确要求对现行农村宅基地的管理进行改革，笔者对金湖县农村宅基地管理和使用进行了调查和研究，对宅基地管理和改革进行了思考并提出了对策建议。
一、总体情况
1．基本概况
金湖县辖区土地总面积1377．73平方千米，其中农用地72749．65公顷，建设用地15227．95公顷，未利用地49795．67公顷。全县耕地总面积49467．01公顷，农村宅基地总面积7419．79公顷。全县户籍总人口35．89万人，其中城镇人口为8．17万人，农村人口27．72万人，农村总户数8．91万户。全县人均耕地2．07亩，农村户均宅基地面积833平方米，农村宅基地空置率约在15%左右。
2．金湖县历史上宅基地分配及调整方法
《土地管理法》实施以来，金湖县高度重视宅基地管理工作，根据上级有关宅基地管理的规定，先后多次修订了宅基地管理的相关规定，历次宅基地管理的规定分别是：
县政府于1990年6月发布了《金湖县宅基地管理暂行规定》（金政发[1990]124号），规定申请宅基地的条件是：
（1）实施统一规划或因国家建设征用土地等原因，需要重新安排宅基地。
（2）原宅基地面积低于规定标准。
（3）两个以上儿子同住一起，其中有的已达到法定婚龄，居住拥挤（县城居民人均居住面积低于6平方米）确实需要分居的。
（4）回乡落户定居，无宅基地的离退休国家干部、职工、军人和台胞、华侨、侨眷等需要安排宅基地的。
（5）经县人民政府批准，由外地引进的专业技术人员已在金湖落户，原籍宅基地已依法处理的。
宅基地用地标准（包括居住用房和附属用房建筑用地、庭院、家前屋后少量绿化地），根据乡镇人均耕地不同，以户为单位，确定其最高标准：
（1）城镇定量户口居民，每户宅基地为二分（133平方米）。
（2）菜农和城镇规划区内的“姑娘户”、拆迁户，在农村就地农转非的定量户，每户宅基地为二分五厘（167平方米）。
（3）定销户口居民，在农村的每户为三分（200平方米），在城镇规划区内的每户为二分五厘（167平方米）；人均耕地在一亩以上、二亩以下的乡镇，每户宅基地为三分（200平方米）。
（4）人均耕地在二亩以上的乡镇，每户宅基地为四分（267平方米）。
2001年《江苏省土地管理条例》施行后，金湖县国土管理局于2001年4月印发了《关于调整农民宅基地面积标准等问题的通知》（金国土[2001]12号），对宅基地标准进行了调整。规定县城规划区外农民宅基地面积每户不超过200平方米，县城规划区内农民宅基地面积每户不超过135平方米。
县政府于2007年3月发布了《关于停止审批规划区范围内个人住宅建设的通告》（金政发[2007]31号），规定停止审批县城规划区内新建、扩建、改建、翻建的个人住宅的宅基地审批。明确申请危房翻建和改建房屋的住户，属城市居民中低收入家庭且住房确属困难的，由政府按拆迁政策补贴、拆除现有房屋，并提供拆迁安置房。城中村村民符合分户条件或愿意退出宅基地的，可进入规划的农民公寓。
县政府于2008年8月印发了《关于镇村农民建房问题的规定》（金政发[2008]112号），规定全县新建、扩建、改建、翻建的农民住宅，必须到镇址所在地集镇、被撤并乡镇原址或县里确定的四个示范点等农民集中居住点建设，不得在上述范围以外地方建房。
3．近五年来新申请宅基地情况
由于金湖县执行计划生育政策较早较严，20世纪80年代后出生的绝大多数都是独生子女，因分户新申请宅基地的情况极少。加之近年来农村青年人观念改变，结婚的年轻人倾向于在城镇购房，因结婚新申请宅基地的情况也较少。金湖县新申请宅基地主要是拆迁安置和为改善居住条件，到中心村建房两种类型。
（1）县城所在地黎城镇于2007年即停止审批宅基地，农民拆迁后在顺河、大兴、九里、任庄、徐梁等安置小区，至目前共审批农民安置房用地1850宗，面积3．05万平方米。
（2）银集镇为省级中心镇，共规划建设中心村4个，主要用于安置金宝南线、南水北调、治淮工程、开发新区等重点工程建设农民拆迁安置，共安置320户。
（3）闵桥镇近五年新申请宅基地182户，其中结婚分户9户，原宅基地不符合规划搬迁建房58户，拆迁安置115户。
金湖县农户新申请宅基地，已经实现跨村组安排。如本村组有符合规划的宅基地，在征得本村组大多数农民同意后可以安排；因原宅基地不符合规划的，需要搬迁建房的，到规划中心村建房；拆迁农户安置建房，统一安排到规划的中心村建房。
4．镇村布局规划情况
根据县政府（2007）31号和(2008)112号文件规定，全县农民住宅必须到镇址所在地的10个集镇、被撤并的11个乡镇原址或确定的4个示范点等农民集中居住点建设，之后又增加了2个居住点。截至目前全县共有38个农民集中居住点。
5．宅基地登记发证情况
全县宅基地共登记发证7．56万宗，面积1511万平方米；新建安置小区发证1850宗，面积3．05万平方米。
6．宅基地违建及处理情况
近五年来，全县共查处宅基地违法用地19宗，面积5700平方米。
二、宅基地管理制度改革思路和主要做法
1．改革思路
2012年2月，金湖县被省委省政府批准为全省农村改革试验区，试验主题为“土地征使用制度改革，完善被征地农民社会保障体系”。2012年8月，省委农村工作领导小组批准了试验方案，农村宅基地有偿退出为试验内容之一。金湖县的试验方案中明确：稳妥建立农民宅基地有偿退出机制，按照农民自愿原则，积极引导农民进城或者进驻农民集中居住点。探索农民自愿退出宅基地有偿补助办法，农民宅基地被征使用，按照土地征收补偿标准给予补偿，也可享受置换城镇商品房有关政策。
2．主要做法
2012年以来，为落实试验方案，在学习借鉴其他地区改革经验的基础上，结合本县实际，研究拟定了《关于鼓励农村宅基地有偿退出的工作意见》，《意见》明确了农村宅基地有偿退出有关政策，对政策的适用范围、退出原则、退出类型、整治利用、补偿安置等内容作了规定。《意见》规定，在本县行政区域内拥有合法产权的农村房屋及宅基地，权利人自愿退出的为《意见》适用的范围。有偿退出遵循统筹规划、依法自愿、合理补偿、用途管制的原则。有偿退出分为县城规划区内和规划区外两种类型。退出的宅基地按照县城规划区为界，分别采取保留和复垦还耕的利用措施。县城规划区内宅基地退出执行集体土地房屋征收补偿标准，采取公寓楼或货币安置。规划区外参照集体土地房屋征收补偿标准，采取宅基地、县城公寓楼或货币安置。
2013年以来，金湖县根据《意见》精神，结合“万顷良田建设工程”实施和市级经济开发新区建设，试行了农村宅基地有偿退出。金湖县“万顷良田建设工程”总面积2．08万亩，分为3个片区，分别位于金北、陈桥、戴楼3个镇，共需搬迁1220户、人口4560人，宅基地总面积1652亩。金北镇工程片区搬迁于2010年4月实施，应搬迁481户，至目前已完成搬迁拆除449户。陈桥戴楼镇工程片区搬迁已实施，应搬迁739户，已完成搬迁拆除735户。农民搬迁补偿标准执行淮安市物价局、国土资源局、拆迁管理办公室《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号），各项补偿价格由具备资质的评估机构评估确定，在工程区公示无异议后由搬迁农民确认生效。
搬迁农民可在县城公寓楼、集镇宅基地和货币三种安置方式中自由选择，三个工程片区已搬迁农民全部选择了县城公寓楼安置，县城安置房标准为30平方米/人，以低于成本300元/平方米的优惠价向农民出售。县城安置区位于城东新区，符合土地利用总体规划和城市规划，安置区占地总面积192亩，规划建设安置房66栋2087套，总建筑面积23．46万平方米，建筑密度35%，容积率1．8，绿化率35%，有66平方米、90平方米、120平方米三种套型。
安置房安排分三期建设，一期安置房于2010年开工建设，建设安置房19幢576套，建筑面积5．9万平方米。2011年底交付使用，用于安置金北镇搬迁农民，目前已有449户搬迁入住。二期安置房于2012年开工建设，建设安置房16幢492套，建筑面积4．9万平方米，目前已全部建成，正在配套电力线路。三期安置房已开工建设，建设安置房31幢1019套，建筑面积12．62万平方米，计划在2015年年底交付使用。
县政府筹集资金用于农民搬迁安置，土地整理申请专项资金安排。
农民搬迁拆除后，由县政府统一对原有宅基地进行复垦，同时按照高标准基本农田建设标准对工程区进行土地整理，宅基地复垦新增耕地由原使用权人继续使用，土地整理新增耕地村集体提留15%以后按照人口平均分配。工程区建成连片高标准农田后，在自愿的前提下，引导农民对土地进行成片流转，引进现代高效农业，提高耕地产出效益。
2013年在淮安金湖经济开发新区开展试点，成功退出农村宅基地476户，其中货币安置179户，产权调换297户，产权调换中已安置213户（其中银集镇荷塘湾小区51户，涂沟农民公寓162户），待安置84户（其中银集镇荷塘湾33户，涂沟农民公寓51户），安置补偿费用2949．7万元。银集镇荷塘湾小区规划建设350套农民公寓，目前已建200套，入住150套，其中用于宅基地退出试点安置51套，开发新区区域内农户安置40套，安置其他农户59套。
三、现行宅基地管理面临的主要问题
在我国农村，宅基地是土地的重要组成部分，是农民安身立命之地，是国家赋予农民的一种社会福利。所以，农村宅基地管理是土地管理的最重要内容，实现新农村建设的重中之重。但伴随着城市化和工业化的进程加快，农村宅基地普遍存在长期闲置、荒废和粗放利用的现象。完善农村宅基地制度以及规范宅基地的管理，充分调动广大农民的积极性，是实现节约利用土地的关键。存在的主要问题有：
1．一户多宅的问题
《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。但在实际操作中，对一户一宅管理难以到位。造成一户多宅现象的主要原因有以下几个方面：一是建新不拆旧。由于规划的中心村都在集镇，对于因原有宅基地不符合规划搬迁到中心村建房的农户，由于新申请宅基地距原宅基地较远，耕种承包地不便，农民新房建成后旧房不拆除，将新房用于日常居住，旧房保留用于农业生产。二是分户标准不明确。现行的户籍制度对农民分户的标准不明晰，存在父母与已婚子女分户的情况，形成父母已有宅基地，子女又单独申请宅基地的情况。加之宅基地管理中，对申请人无明确要求，是否必须以户籍户主为申请人，还是家庭成员中符合条件的任何一人都可以作为申请人。对申请人的年龄、性别、是否已婚、是否在本集体经济组织承担相应的义务都没有明确的要求，在具体审批过程中难以准确把握。
2．规划空间及用地计划不足的问题
在土地利用总体规划修编中，由于规划空间紧张，宅基地新增建设用地指标安排不足，部分村镇建设规划与土地利用规划不衔接，村镇建设规划难以落实，农民建房用地空间有限。年度农用地转用计划重点保障工商业和基础设施用地，安排用于宅基地较少。新增宅基地属于刚性需求，往往形成农民建房不符合规划和没有农转用计划的问题。办理农用地转用需征缴的相关规费较多，按规定需缴纳20元/平方米的新增建设用地有偿使用费，2．4元/平方米的农业重点开发建设资金，涉及耕地的还需缴纳13元/平方米的耕地开垦费。转用1亩土地，需缴纳1．5万～2．3万元的规费。平均每户宅基地要承担上万元的规费，农民不愿承担，而地方财政无力承担该项费用，由此造成地方政府对办理农村宅基地农转用的积极性不高，部分符合规划的中心村安排农转用计划后，由于审批规费无法落实也造成用地不合法。
3．宅基地低效利用、闲置的问题
近年来，随着城镇化、工业化进程的加快，越来越多的农民外出打工，农村常住人口出现减少，举家迁出也逐年递增，农村宅基地利用率持续下降。部分宅基地长期无人居住形成了空关户，造成宅基地闲置现象。据初步统计，金湖县宅基地闲置率在15%以上，而且有逐年递增的趋势。由于受政策、资金限制，大部分闲置宅基地得不到有效盘活利用。
4．农民宅基地流转存在法律束缚
《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《担保法》第三十七条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004] 28号）中明确规定，在符合规划的前提下，农民集体所有建设用地使用权可以依法流转，但限制集体建设用地流转的用途，不得流转作商业性房地产开发。随后，国土资源部根据该决定精神出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）再次强调要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这一具体规定，强调对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地使用权向城镇居民流转。2007年通过的《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”该规定虽然没有直接禁止农村宅基地使用权流转，而是提出暂时依赖于我国《土地管理法》和相关法规。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。上述相关法律法规使城乡不平等，居民与农民不平等现象更加突出。一方面，城镇住宅用地可以流转，特别是作为福利性质的房改房也可以流转，而另一方面，同样是作为福利性质的农村住宅用地流转却受到严格禁止。这种城乡二元分割体制，存在着不平等。
四、对宅基地管理的有关建议
1．完善宅基地管理法规政策
《土地管理法》和《江苏省土地管理条例》对宅基地管理作了一些规定，但比较原则宏观，基层实际工作中可操作性不强。建议加强宅基地管理的法规建设，完善政策体系，统一明确宅基地申请、审批、管理、退出等机制，便于在实际工作中操作执行。建议出台规范农民宅基地流转办法。针对目前农村，特别是城郊结合部农村集体建设用地流转日益增多的现象，应尽快出台配套“堵疏结合”的政策性文件，引导和规范农村集体土地非农建设用地流转行为，不能一味查堵，应结合实际情况采取有效的疏导措施，促进农村宅基地使用权有序流转。在“城乡一体化”日益紧密的今天，一方面，市场经济的主体应该具有同等的法律地位；另一方面，农村宅基地本身就是农民的一项财产，其使用权属于农民的物权，农民对于自己的住宅这一重要财产应该有自由转让的权利。显然，“严禁城镇居民在农村购置宅基地”的规定已经滞后于社会的发展，更违反了市场经济规律。为了真正体现土地的市场价值，农村宅基地上市转让应当实行购买对象放开、购买区域放开、购买价格放开的“三放开”政策。
2．设立专项指标用于宅基地
按照不低于当地新增建设用地规模的10%优先调整安排宅基地所需的规划空间。实行用地指标专项管理，宅基地用地指标实行“省管总量、计划单列、专项管理”，省单列下达到市、县，由当地国土资源部门专项管理，该部分指标当年未使用的可结转下一年度继续使用，不得挪作他用。
3．改革农村宅基地审批制度
取消用地报批，转为年度报备。按照“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”模式，优化审批流程。农民建房涉及农用地转用审批权下放，按照年度上报省级备案。对历史遗留未经批准但符合“一户一宅”和规定使用面积的宅基地，符合相关规划可补办用地审批手续。
4．免除宅基地审批相关规费
要减轻农民负担，真正让农民合法建房需求得到保障，对宅基地实行完全意义上的划拨供地，各级都不再收取相应的规费。农民建房涉及耕地占补平衡及所需资金，由县乡政府统筹落实。
5．加大对宅基地有偿退出的政策支持
退出的宅基地复垦后新增耕地要转化为新增建设用地指标，还必须通过城乡建设用地增减挂钩政策，而要列入增减挂钩还受到规划、计划等因素的制约。由于退出的宅基地不能直接转化成建设用地指标以获取经济收益，地方政府缺乏财力推动宅基地有偿退出。建议加大对宅基地有偿退出的政策支持，允许退出的宅基地复垦后置换成规划空间和用地计划，通过土地出让筹集资金，从而有效推动宅基地有偿退出。
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