海宁要素市场化配置改革

傅白水

2013年9月11日，浙江省政府批复《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》，在海宁市开展试点，率先在全国启动了资源要素市场化配置改革。

海宁此次改革主要目的在于，划分政府和市场的界限，让政府管该管的事，放权给基层政府和市场，提高要素配置效能，加强生态环境保护和落后产能淘汰，从而推动经济转型升级。这对浙江乃至全国而言，具有很强的示范意义。

一、逼出来的改革

当前，资源与能源的刚性约束不断出现新变化，浙江企业面临的土地、原材料、用工、融资、环保等多重成本上升的压力逐步加大。浙江资源缺乏，尤其是可用土地资源缺乏是浙江发展差距被拉大的主要客观因素。浙江要再创辉煌，无疑首先要克服资源要素的瓶颈，促使资源配置市场化，提高要素资源的利用效率，倒逼产业加速转型升级。

近年来，土地、能源、资金、人才等资源要素的制约日益加剧，各地加快发展与要素制约之间的矛盾越来越突出。面对这种矛盾和压力，2012年，海宁就已经“试水”改革，通过价格杠杆、亩产评价、税收调节、银行信贷等十大倒逼机制来解决经济发展过程中面临的土地、能源紧缺，环境污染等问题。这次“试水”虽然取得了一定成效，比如实施一年以后海宁全市项目的平均投资强度达到了约250万元/亩，亩均税收约13万元，但总体效用还不够理想。浙江省政府同意在海宁开展要素市场化配置综合配套改革试点，将海宁改革提升到省级层面，无疑会大大提高改革的效率和威力。

改革可以充分发挥市场这只无形的手在要素配置中的重要作用，不仅可以使要素资源配置的效率得到很大提升，同时也将在加强生态环境保护、加快淘汰落后产能、推动经济转型升级中产生积极而深远的影响。海宁市委书记林毅表示，这次改革试点，海宁市把试点范围重点放在土地、能源、资金、科技创新等四大领域。在土地上，突出盘活存量用地、提高土地使用效益和强化农民权益保障；在能源和环境容量上，突出节能减排、差别化水电价、排污总量控制；在资金上，突出资本与企业、项目的有效对接；在科技创新上，突出以企业为主体，以人才为根本。此外，海宁市还将就一些新的领域如发展屋顶农业的体制机制、民间资本发起设立民营银行的体制改革、小额贷款公司转制为村镇银行的体制改革和以市场机制推进碳排放交易制度改革等进行探索研究。

二、建立“亩产效益”标尺

海宁要素改革试点的核心，是建立“亩产效益”标尺。政府放权，省级部门、嘉兴市将给海宁下放和改革配套的一系列行政审批权限，确保改革有效推进；要素配置的市场化，改变以往计划分配、行政分配、平均分配的方式，形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和水电气价格形成机制，鼓励好的企业发展得更好，引导落后的企业转型升级。

根据方案要求，海宁着力在土地、能源、金融、科技创新等要素配置方面大胆探索，先行先试，逐步破除要素配置中的体制性障碍，更好地发挥市场在要素配置中的决定性作用，提高要素配置效能和节约集约利用水平。为配合要素改革试点，海宁同时启动全省审批制度改革试点。

这样，一场以提高要素配置效能和节约集约利用水平为目标的综合配套改革正式启动。根据方案要求，到2017年，海宁市要在土地、能源、资金、人才、环境容量等要素配置中的体制性障碍上取得实质性突破，基本形成集约、高效的要素市场化配置机制，发展质量和效益明显提升，成为浙江省要素市场化配置先行区、节约集约利用示范区。

为了推进四大领域的改革，为改革提供强有力的保障，此次改革试点，还涉及四个方面配套支持的改革，包括支持设立企业投资项目高效审批制度，支持建立贸易（企业）主体设立快速审批制度，支持开展开发区（园区）前置审批方式创新，支持开展综合行政执法改革。

为配套改革，浙江省首个资源要素配置主平台挂牌。在公共资源交易中心的基础上，搭建1+X的要素市场体系，即组建一个市综合要素交易中心，主要涉及土地、排污权、能源等资源稀缺类要素市场，由政府制定交易规则，实现集中统一管理，目前已正式运行。同时采用市场化方式运作推进产权交易市场、人力资源市场、技术市场等专业市场建设。

企业投资审批环节烦琐，一直是困扰企业的一个难题。在新一轮行政审批制度改革中，海宁先行先试，大胆实践，在浙江省率先启动实施企业投资项目零审批改革试点，促进投资项目早落地、早投产、早收益。2013年12月开始，海宁就着手启动企业投资项目零审批改革试点工作，并出台了零审批负面清单、零审批承诺书等16项配套制度，确保整个零审批改革试点工作的顺利推进。在审批事项方面，海宁首批取消调整112项行政许可事项和64项非行政许可事项，将成为浙江省审批事项最少的县市。海宁还梳理出需要上级下放的权限280项，其中省级下放179项。此外，海宁下放到各镇（街道、平台）127项行政许可、非许可事项。在审批流程方面，整合分散在不同部门相同或相似的职责，对商事登记实行“以准入前审批为辅，准入后监管为主”的管理体制，降低社会组织准入门槛。

要素市场化配置综合配套改革是政府依据市场化配置原则重新制定的游戏规则，最大程度坚持要素资源配置市场化，最大限度地激发每一个企业主体的活力，结果必定是优胜劣汰，企业只有适应这一游戏规则才能生存发展下来。

三、改革是如何操作的

海宁要素改革的核心是“亩产效益”评价体系，再以差别化价格为杠杆，推动企业转型升级。海宁要素改革试点的核心，是政府放权，省级部门、嘉兴市将给海宁下放和改革配套的一系列行政审批权限，确保改革有效推进。此次改革，正是通过制定政策机制，让生产要素走市场化道路，使资源得到有效利用，即“建立一把尺子”。为此，海宁在全省率先建立的亩产效益综合评价体系启动实施。内容规定，海宁对全市3亩以上用地的1659家工业企业进行测评打分，按照纺织、皮革、机械电子制造和其他等四大行业进行分类排序，排定前80%的1214家为A类重点扶持和鼓励提升类，排定中间15%的312家为B类整治提升类，排定末5%的83家为C类落后淘汰类企业（共计1609家，其余50家因为分公司等情况未予以单独分类）。

据统计，海宁第一批涉及“亩产效益”评价的企业共1659家，拥有土地面积3亩（约2000平方米）及以上；第二批涉及拥有土地3亩以下和租赁工业企业。评价指标上，规模以上企业为亩产税收占50%，亩均销售收入占12%，亩均工业增加值占10%，单位能耗工业增加值占10%，排放每吨COD工业增加值占10%，全员劳动生产率占8%；规模以下企业则是亩均税收占90%，单位电耗税收占10%。

根据这些指标，计算出各企业综合得分，再结合海宁市产业特色，按纺织、皮革、机械电子制造和其他四大行业对企业进行排序，分为A类（发展提升类）、B类（整治提升类）、C类（落后淘汰类），并在用地、用电、用能、用水、排污、信贷等资源要素配置上实施差别化政策。

以A类企业（即行业排名前80%规模以上企业和前70%规模以下企业及高新技术企业与兴海工程企业，印染、化工、制革前道等重污染高耗能企业除外）中的重点扶持类企业来说，在用地方面将优先进行项目核准备案；在排污权指标分配与租赁、企业上市环保核查等方面予以支持；依法减征相关税收；等等。同样，对于C类企业来说，不予核准和审批新的投资项目，禁止参与工业用地招拍挂竞买活动；排污权有偿使用和交易价格在基准价上加价执行，不得租赁排污权；除仍属小城市五级土地范围外，企业城镇土地使用税比改革前提升一倍。

目前，海宁市将原小城市五级土地（税额标准为3元/平方米）大面积划入小城市四级土地范围（税额标准为6元/平方米）。如果一家企业为A类重点扶持类企业，占地100亩，根据依法减征城镇土地使用税80%的优惠，这家企业每年支付的土地使用税为8万元。改革前，这家企业每年要支付土地使用税20万，改革可让这家企业每年节省12万元。

例如，一家企业为C类企业，每年用电约100万千瓦时，将被实施惩罚性电价政策。如果这家C类企业能耗超过限额标准的话，电价每千瓦时提高0.3元，每年这家企业要多交30万元电费；如果能耗为限额标准以下，电价每千瓦时提高0.1元，每年这家企业要多交10万元电费。

2013年11月，海宁市向1659家企业送达《工业企业亩产效益综合评价结果告知书》，告知书向企业传递了一个十分明确的信息：企业粗放经营已经不可持续，政府通过实施差别化措施，使要素资源配置充分向亩产效益好的企业大幅倾斜，并通过市场化的重新配置，增强企业做大做强的信心。

海宁市政府的目标是，到2017年，全市新增工业用地亩均投资强度比2012年提高45%，规模以上工业企业亩均税收提高45%，单位GDP能耗下降15%，万元工业增加值用水量下降30%，发展质量和效益明显提升，成为全省要素市场化配置先行区、节约集约利用示范区，推动经济转型升级。

目前，浙江乃至整个长三角地区甚至全国，经济发展均面临着土地、能源等资源日趋紧缺、用工成本上升等问题，如何破解经济发展过程中的种种矛盾和要素制约，又如何坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用？未来几年，海宁将会交出一份优质答卷。

（原载于决策网2014年5月25日）