深入推进新型城市化加快形成城乡一体化发展新格局

这次全省新型城市化工作会议，是我省城市化进入提升发展新阶段召开的一次重要会议。会议的主要任务是，总结我省实施新型城市化战略以来取得的成绩，交流各地推进新型城市化的做法和经验，部署新阶段深入推进新型城市化的各项工作，努力开创我省新型城市化工作新局面，加快形成城乡一体化发展新格局，为全面建成惠及全省人民的小康社会、基本实现社会主义现代化提供强有力的支撑。

为了开好这次会议，省委、省政府及有关部门做了大量调研和前期准备工作。去年我就“坚持统筹兼顾、加快推进城乡一体化发展”问题进行了专题调查研究，前天我和陈加元同志赴湖州就推进城乡统筹发展做了专题调研。昨天下午，省委常委会议认真讨论了《浙江省深入推进新型城市化纲要》的文件稿。今天上午，省政府还举办了浙江省深入推进新型城市化高峰论坛，就新阶段新型城市化发展的有关问题展开了充分的研讨，许多专家学者做了很有价值的演讲，开拓了我们的视野。

一、充分肯定我省推进新型城市化取得的重大成就

城市化是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志，是实现现代化的必由之路。早在1998年，我省在全国最早提出城市化发展战略。2004年率先出台了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》。2006年又率先提出走新型城市化发展道路，出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》。这些举措有力地推动了我省城市化发展和提升。新型城市化战略的提出与实施，表明我省城市化发展理念和发展方式有了重大转变。在指导思想上，由以物为主逐渐转向以人为本；在发展路径上，由城乡分割逐渐转向城乡统筹；在发展方式上，由外延扩张逐渐转向内涵发展；在发展动力上，由主要依靠行政推动逐渐转向主要依靠创新驱动，新型城市化各项工作迈上了新的台阶。2011年我省城市化水平达到62.3%，比51.3%全国的平均水平高11个百分点，城市化水平居广东、辽宁之后，列全国各省区第3位，全省新型城市化发展取得了重大成就。

1．城乡空间布局有新优化。近几年来，我省各地根据新型城市化发展要求，大力推进城乡规划体系建设。编制了新一轮《浙江省城镇体系规划（2011—2020年）》，编制了浙中城市群规划，研究了27个小城市和200个中心镇的发展问题，目前三分之二以上的中心镇完成了新一轮城镇总体规划修编，全面完成县（市）域村庄布局规划编制工作，村庄规划编制率达到80%以上，今年上半年又出台了新型城市化发展“十二五”规划。在规划的统领下，各类城市快速发展，城乡空间布局不断优化，全省城镇体系呈现了集群化、网络化发展的趋势。杭州、宁波、温州都市区和浙中城市群初显雏形。全省城区人口规模持续增加，城区人口100万以上的特大城市3个，城区人口50万—100万的大城市4个，城区人口20万—50万人口的中等城市17个，27个小城市培育和200个中心镇发展改革深入推进，全省呈现出大中小城市协调发展的良好格局。

2．城市综合功能有新提高。各地高度重视城市功能提升，加快建设城市新区，增强城市承载能力。杭州加快推进钱江新城建设，宁波着力打造东部新城。全省城市建成区规模不断扩大，2011年全省城市和县城建成区面积达到2758平方公里。与此同时，城市基础设施不断完善，城市文化设施建设不断加强，城市公共交通不断改善，城市供水供电通讯等公共服务能力不断提高。这些基础设施的完善和提升，为城市经济发展提供了有力支撑，城市经济得到快速增长。2011年，全省33个设市城市实现生产总值近2.5万亿元，其中11个设区市的城区实现生产总值1.5万亿元，较2005年分别增长了1.34倍和1.36倍。适应城市空间和经济规模扩大的需要，各地积极推进城市管理体制改革，全省已有74个市、县（市、区）建成并运行“数字城管”。随着城市功能逐步增强，我省城市竞争力不断提升。据中国社科院的《中国城市竞争力报告》显示，我省杭州、宁波、温州、绍兴、台州、舟山、嘉兴、金华、湖州等9个城市进入全国城市综合竞争力百强行列，其中杭州跨入全国十强。

3．城市人居环境有新改善。按照建设“富饶秀美、和谐安康”生态浙江的目标要求，进一步加快城市污染治理，绿化美化城市环境，促进城市品位提升和人居环境改善。2011年，我省县城以上城市人均公园绿地面积达到11.6平方米，建成区绿地率达到34.5%，建成区绿化覆盖率达到38.1%，已建成国家生态县6个、国家园林城市（县城、镇）28个、省级园林城市40个。县城以上城市污水处理厂全面建成，污水处理率达到83.8%，生活垃圾无害化处理率达到94.9%，529个建制镇污水处理设施基本建成，其中200个中心镇全面建成。同时，按照“居者有其屋”的要求，加快建设城镇廉租住房、经济适用房、公共租赁房，不断完善城镇住房保障体系，推进农村住房改造建设。截至2011年底，已累计开工建设保障性安居工程住房109万套，改善了92万户城镇居民居住条件，实现了城镇低保标准两倍以下住房困难家庭廉租住房应保尽保，还累计改造建设农村住房117.4万套。全省城镇居民人均住房建筑面积达到36.9平方米，较2005年增加10.8平方米，农村居民人均住房面积达到60.8平方米。

4．城乡体制改革有新突破。我省坚持把深化改革作为加快推进新型城市化的强大动力，扎实推进统筹城乡综合配套改革，积极开展中心镇发展改革和小城市培育试点工作，着力深化户籍管理制度、土地使用制度、投融资体制、社会保障制度、行政管理体制等方面改革，初步形成有利于城乡一体化发展的体制机制。我省较早出台了加强对农村进城务工人员服务和管理的政策意见，在全国首先实施居住证制度，推动农民工养老、医疗、子女入学等公共服务同城同待遇，促进了农民工融入城市。扎实推进城乡统筹就业、被征地农民基本生活保障、城乡居民养老保险、新型农村合作医疗保险等，全省养老和医疗保障制度突现了城乡全覆盖，最低生活保障制度实现了“应保尽保”。特别是在中心镇发展改革和小城市培育过程中，加大改革力度和政策扶持。深入推进投融资体制改革，增设小额贷款公司和村镇银行，促进民间资本投资；稳步推进宅基地置换住房改革，积极引导农村土地承包经营权流转；加快推进执法体制改革，建立行政执法中心，采取联合执法、集中执法，增强了执法的规范性和有效性；着力推进城市管理体制改革，实施了机构改革，理顺了内设机构，扩大了经济社会管理权限，增强了城镇管理和服务能力。2011年，27个小城市试点镇平均GDP增长17.6%，固定资产投资增长62.2%，财政收入增长26%，城镇化率提升2.7个百分点，非农产业从业人员就业比重提高3.6个百分点，呈现出超常发展态势。

5．城乡统筹发展有新进展。我省按照城乡统筹发展的要求，加快推动城市基础设施向农村延伸、城市产业向农村转移、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，促进资源要素在城乡之间合理流动。城乡基础设施网络日渐完善，全省等级公路通村率达到99.5%，行政村班车通达率达到92.4%。城乡公共服务均等化水平明显提升，率先实行城乡免费义务教育，全省十五年教育普及率达到97.6%；城乡医疗卫生服务能力明显提升，新型农村合作医疗参合率达到97.5%，参合农民健康体检率达到63.3%，所有县市区全部实行门诊统筹；县级图书馆和文化馆、乡镇综合文化站基本实现全覆盖。城乡居民收入差距逐步缩小，2011年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为30971元和13071元，分别实际增长7.5%和9.5%，农村居民收入的实际增幅比城镇居民高出2个百分点，城乡居民收入之比从2005年的2.45∶1缩小到2.37∶1，是全国城乡收入差距最小的省份之一。

我省加快推进新型城市化取得了重大成就，同时由于受到诸多因素制约，仍存在一些突出的矛盾和问题：一是“城市病”日渐凸显，二是以城带乡能力仍然不强，三是城乡基本公共服务均等化水平有待进一步提高，四是城乡一体化发展体制障碍没有根本突破。这些问题，需要认真研究、创新举措、有效突破。

二、深刻认识深入推进新型城市化的重大意义

当前，随着经济全球化深入推进，全球城市化空间布局和形态呈现出新的发展趋势，尤其是发展中国家城市化加速发展。2011年，我国城市化率首次超过50%，这是我国经济社会结构的一个历史性变化，意味着社会的生产方式、生活方式、消费行为、价值观念都将发生极其深刻的变化，标志着我国城市化进入了新的发展阶段。党中央、国务院提出我国要走中国特色的城镇化道路，特别是对长三角的城市化寄予厚望，强调要努力提升区域性中心城市国际化水平，走新型城市化道路，形成以特大城市与大城市为主体、中小城市和小城镇共同发展的网络化城镇体系，成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群。我省地处长三角南翼，是长三角世界级城市群的重要组成部分，理应在深入推进新型城市化进程中走在前列，开创加快城乡一体化发展新局面。我们必须进一步统一思想，从战略和全局的高度，深刻认识深入推进新型城市化的重大意义。

1．深入推进新型城市化是统筹城乡发展、促进城乡一体化的战略举措。打破城乡二元结构、加快城乡一体化发展，是全面贯彻科学发展观的内在要求。统筹城乡发展、推进城乡一体化，就是要把城乡经济社会作为一个整体统一筹划，构建城乡一体化的体制机制，推动城乡共同繁荣发展。新型城市化与传统城市化的区别，主要在于新型城市化着力于破解城乡分割，立足于统筹城乡发展，形成以城带乡、以乡促城、城乡互促共进的发展格局。深入推进新型城市化，有利于突破城乡壁垒，优化城乡空间布局，促进城市基础设施向农村延伸、城市产业向农村拓展、城市优质要素资源向农村流动、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村传播，进一步缩小城乡差距，加快城乡一体化发展步伐。

2．深入推进新型城市化是转变经济发展方式、加快经济转型升级的客观要求。转变经济发展方式、加快经济转型升级，是当前和今后一个时期的工作主线。在工业化后期，以新型城市化提升新型工业化，以城市转型促进产业转型升级，是一条重要途径。当今世界，区域经济竞争的核心是中心城市和城市群的竞争。我省要在新一轮区域竞争中继续“干在实处、走在前列”，关键是要在城市竞争上抢占制高点。城市是人才、科技、金融、信息等高端要素的集聚地，是高新技术产业和现代服务业的发展高地，也是有效扩大内需和拉动周边地区消费的重要平台。加快推进新型城市化，有利于集聚高端要素、提升自主创新能力，有利于加快发展战略性新兴产业、提升产业竞争力，有利于有效扩大内需、增强内生发展动力，为全省经济转型升级提供强有力支撑。

3．深入推进新型城市化是提高居民生活品质、全面改善民生的重要途径。城市是人类现代文明的重要载体。城市拥有较为完备的交通、通讯、信息等基础设施，集聚着大量优质教育、医疗卫生、社会保障、文化娱乐等公共服务资源。深入推进新型城市化，必将进一步改善城市基础设施，繁荣城市经济，发展社会事业，完善社会保障，增强城市功能，提升城市品位和发展质量；必将进一步增强城市对农村的辐射，促进农村人口向城镇转移，促进农村新社区建设，促进城乡公共服务均等化，使城乡居民共享城市现代文明，提高城乡居民的生活品质和幸福指数。

4．深入推进新型城市化是全面建成小康社会、基本实现现代化的题中之义。全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化，是全省人民努力奋斗的宏伟目标。基本实现现代化的一个重要内涵，不只是城市的现代化，还包括农村农业的现代化，也就是城乡统筹发展的现代化。推进新型城市化，不仅要充分运用现代理念、先进技术和管理手段，加快城市经济社会发展现代化，推进城市建设管理现代化，而且要发挥城市的辐射功能，以城带乡、以工促农，促进农业现代化与工业化、城市化同步推进，从而达到全省基本实现现代化的宏伟目标。

三、着力形成体现城乡统筹特色的新型城市化工作机制

统筹城乡发展，是改革开放以来浙江经济社会发展进程中逐渐形成的一大优势和特色，是“八八战略”的重要方面，也是“创业富民、创新强省”总战略的题中之义。在新的形势下，推进浙江新型城市化，必须进一步发挥这一优势，彰显这一特色，坚持以城乡统筹发展为主线，以推动大中小城市协调发展为重点，以体制机制创新为动力，着力增强城市高端要素的集聚能力，增强城市带动农村发展的辐射能力，增强城市宜居宜业的承载能力，着力构建以城带乡、以乡促城、城乡互促共进的新型城市化工作机制，促进新型城市化、新型工业化、农业现代化同步发展，加快形成城乡一体化发展新格局。

一要健全完善规划体系，形成城乡规划先导机制。搞好城乡规划，是推动城乡一体化发展的重要前提。要创新规划思路，完善规划体系，强化城乡规划的综合引导作用，促进城乡空间合理布局、公共设施集约建设、资源要素优化配置，形成城乡规划先导机制。加快建立城乡规划“一套图”制度，形成包含城镇体系规划、城市群规划、城市总体规划、县（市）域总体规划、镇乡规划、村庄规划等覆盖全域的城乡规划体系。尤其要重视加强城乡规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等的有机衔接。在城市规划建设中，要加强城市设计，重视城市中心区、城市新区和城市综合体、大型公共建筑的规划设计，打造地域特色建筑精品。要创新和健全城乡规划实施管理体制，进一步加强城乡规划机构和队伍建设，全面实施“阳光规划”，推进规划民主决策、科学决策。完善城乡规划督察员制度，强化规划实施监管，维护规划权威性。

二要推进产业转型升级，形成城乡产业互动机制。加快产业转型升级，是提升城乡产业竞争力的内在要求。要推进先进制造业、现代服务业与现代农业融合发展，形成以工促农、以商哺农、以旅兴农的城乡产业互动发展机制。引导工商资本投资发展现代农业，加强农业科技创新，完善农业产业体系，提高农业综合生产能力。大力发挥大平台大产业大项目大企业在推动城乡产业融合发展中的积极作用，优化发展各类开发区（园区），积极推进乡镇工业功能区整合提升。产业集聚区建设要与城市建设有机衔接，努力发展成为特色鲜明、宜业宜居的城市新区。加快发展金融保险、休闲旅游、现代商贸、文化创意、物流配送、电子商务等现代服务业，积极推动城市现代服务业向广大农村延伸辐射。加快提升县域服务业发展水平，加快完善中心镇各项服务网络，扩大服务业网点覆盖面，推动城乡服务业协调发展。

三要加强基础设施建设，形成城乡设施共建机制。加强基础设施建设，是提升城市综合承载能力的重要支撑。要统筹城乡交通、能源、水利、通信、减灾等基础设施建设，促进城市基础设施向农村延伸覆盖。加强港口、铁路、公路、机场、轨道交通、内河航道之间的衔接，努力形成结构合理、层次分明、绿色低碳的综合交通运输网络。实施公交优先战略，完善公交线网和公交站场枢纽布局，努力构建现代化城乡公共交通体系。加快建设客运专线和城际轨道交通，推进城际交通多通道高速化。加快杭州、宁波、温州城市轨道交通建设，抓紧规划浙中城市群轨道交通建设。优化城乡能源供应结构，提高能源综合利用效率。统筹城乡水利建设管理，完善城乡消防安全体系，增强城乡综合防灾减灾能力。合理开发利用城市地下浅层空间，发展地下停车、地下交通、地下商业、地下仓储等设施。推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，提升城乡信息化发展水平。

四要提高人居环境品质，形成城乡生态共保机制。改善人居环境，是满足城乡居民宜居宜业的迫切需要。要加强城乡环境统筹规划和综合整治，推进生态保护与建设分区分类管理，实施清洁水源、清洁空气、清洁土壤行动，实行城乡环境污染联防联控，实现城市环境管理与农村生态建设良性互保互促。扎实推进绿色城镇行动，加快以低碳交通、低碳能源、低碳建筑和低碳生活为导向的生态低碳城市建设。大力推进园林城市、园林城镇刨建，加快实现设区城市全部创建省级以上园林城市，建立市、县、镇三级园林城镇体系。强化风景名胜资源保护，加快全省绿道网规划建设。大力推进卫生城镇创建，提高城镇卫生水平。深入开展节水型城市创建，鼓励中水回用和再生水利用。深入推进城乡有机更新，加快背街小巷和城乡社区“生态化”改造，逐步把“城中村”改造成为城市社区，努力创建宜居宜业的城乡生态环境。

五要提升公共服务水平，形成城乡民生共享机制。完善社会公共服务，是城乡居民共享城市文明的现实要求。要创新基本公共服务均等化体制机制，建立健全统筹城乡的公共服务体系，努力提高城乡基本公共服务均等化水平。优化城乡教育资源配置，构建城乡双向沟通、动态均衡的体制机制，促进城乡教育协调发展。努力建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，继续推进乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化、规范化建设，加快实现村级卫生服务全覆盖，提高城乡医疗卫生事业发展的均衡性。加快推进社会养老服务体系建设，构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、覆盖城乡的社会养老服务体系。加快完善城镇住房保障体系，扎实推进城镇保障性安居工程建设，形成以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。加强和改进城乡社区服务，加快推进和谐社区建设。

六要加快城市管理创新，形成城乡协调管理机制。创新城市管理，是推进城市有序运行、统筹城乡协调发展的重要保障。要加快完善与新型城市化推进相适应的城市管理体系，健全城市管理综合协调机制。着眼于形成从大城市到小城镇统筹协调的管理机制，进一步强化城市管理执法工作，提升城市管理水平。以建设“智慧城市”为突破口，完善城市地理信息、智能交通、社会治安、环境管理、市容管理、灾害应急处置等智能化信息系统，推广物联网、云计算等信息技术在市政基础设施和公共服务设施中的应用，提高城市运转效率和精细化管理水平。深入推进“数字城管”，大力推进省、市、县三级联网，加快实现县城及以上城市“数字城管”全覆盖。建立健全各类预警、预防机制，提高

应对突发事件的能力，保障城乡经济社会安全和正常运行。开展市容市貌综合整治，完善城市标识系统，科学实施城市亮化美化净化工程。全面推进“平安浙江”建设，加强城乡社会治安综合治理，致力打造城乡居民最具安全感的社会环境。

七要推动文化繁荣发展，形成城乡人文共创机制。建设社会主义先进文化，是提升城市品位、建设城市文明的重要内容。要加快构建城乡图书馆、文化馆、博物馆、科技馆等公共文化设施服务网络，大力推进重点文化惠民工程建设，增强城乡公共文化服务供给能力。大力发展文化创意、影视服务、新闻出版、文体娱乐、数字内容与动漫、文化产品流通、文化产品制造等重点产业。注重城镇村落的历史文化遗产保护、非物质文化遗产发掘保护和民间艺术传承，弘扬传统文化和地域特色文化，提升城镇村落文化内涵，彰显浙江民俗文化魅力。加强全社会诚信建设，建立完善社会诚信体系和行为规范。深入开展文明城市、文明县（市、区）、文明村镇、文明社区、文明家庭等创建，不断深化创建内涵，拓展创建领域。全可加强城乡居民社会主义道德教育、法治教育和科学文化教育，不断提高城乡居民文明素质。

八要加大改革创新力度，形成城乡要素配置机制。深化改革创新，是深入推进新型城市化的不竭动力。要深化户籍管理制度改革，加快建立城乡统一的户籍管理制度，促进城乡人口合理有序流动。放宽中小城市和小城镇人口准入条件，加快进城务工人员落户，促进农民工市民化。保障进城落户农民工享有与当地城镇居民同等的劳动就业、社会保障、教育培训、医疗卫生、文化体育等公共服务权益。深化土地管理制度改革，完善征地补偿机制，推进城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡荒滩综合开发利用试点和低效利用国有建设用地“二次开发”试点，推动农村集体建设用地使用权流转，逐步建立城乡统一的土地市场。放开城市基础设施建设和运营市场，鼓励引导民间资本进入市政设施建

设和公共服务领域。健全城乡社会保障制度，完善城乡一体的就业促进工作机制和协调机制，加强城乡居民社会养老保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度建设，积极探索推进城乡社会保险制度有机衔接，逐步形成广覆盖、保基本、多层次、可持续的城乡一体社会保险体系。

四、切实加强深入推进新型城市化的各项保障

深入推进新型城市化，事关我省全面建成惠及全省人民的小康社会、基本实现现代化全局，工作涉及面广，任务十分繁重。各级党委、政府要高度重视，精心组织，扎实工作，把深入推进新型城市化各项任务落到实处。一要加强组织领导。各级党委、政府要进一步增强紧迫感和责任感，把推进新型城市化工作摆在更加突出的位置，加强对新型城市化重大问题的研究，结合本地实际，提出本地区深入推进新型城市化的工作思路和具体举措，把新型城市化工作不断推向深入。省推进城市化工作协调指导小组要加强对全省城市化工作的指导和协调。省级部门要强化全局意识和服务意识，各司其职，密切配合，通力协作，加强指导。要动员社会力量积极参与，形成推进新型城市化的强大合力。

二要健全工作机制。进一步完善推进新型城市化工作目标责任制，把新型城市化工作的考核作为各级党政领导班子和领导干部任期目标的重要内容。加强新型城市化工作考核，研究制定新型城市化评价体系，不断增强各地推进新型城市化工作的主动性和创造性。对成绩突出的优秀城市、特色城镇、美丽乡村、和谐社区，要及时总结和表彰。加大对新型城市化工作的监督力度，不断强化法律监督、民主监督、舆论监督和社会监督。要深化完善国家住房和城乡建设部与我省合作联动推进新型城市化工作机制，积极争取国家有关部门的工作支持。

三要完善政策体系。深入推进新型城市化工作，需要强有力的政策支持。这次会上印发的《浙江省深入推进新型城市化纲要（征求意见稿）》，在广泛征求意见、认真修改完善后，将以文件形式正式下发。这是我省今后一个时期推进新型城市化工作的指导性文件。各地各部门要按照这次会议和有关文件精神，认真研究本地区贯彻落实的具体意见和措施，制定财税、科技、人才、用地、投融资等政策措施，形成支持推进新型城市化的配套政策体系。对发达地区和欠发达地区要实行差别化的政策支持，实行分类指导，促进城市化区域均衡发展。

四要营造舆论氛围。各级党委、政府和宣传文化部门要积极做好宣传发动工作，充分运用各种媒体和手段，大力宣传我省新型城市化发展的重大成就，跟踪报道各地推进新型城市化的先进典型，积极推介各级新型城市化工作的成功经验，充分展示我省新型城市化发展的宏伟蓝图。要正确把握舆论导向，调动一切积极因素，凝聚社会各方力量，在全社会形成关注新型城市化工作、参与新型城市化建设、合力推进新型城市化发展的浓厚氛围。

（2012年5月11日）