党政推进型法治与观政推进型法治的区别

党政推进型法治所蕴含的基本政治逻辑之一，亦即这一模式有效性的直接条件是：党政领导干部作为体制中推进法治的能动力量，必须具备较高的法治素养和行为能力。领导干部这个“关键少数”构成法治建设的主体支撑。全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。从党政推进型法治对主体支撑的要求来看，“关键少数”虽然可作相对的解释，即相对领导干部群体，高级领导干部构成“关键少数”，相对于全体党员，领导干部构成“关键少数”，相对于广大民众，全体党员及各方面社会精英构成“关键少数”；但是，由于领导干部不同程度地掌握着党政权力，他们对法治建设的影响就显得更加直接和重要。因此，全面依法治国进程中发挥关键作用的“关键少数”应特指领导干部群体。对党政推进型法治而言，其有效性的直接逻辑是：承载着具体党政权力的领导干部群体必须优先尊重法治的要求。这是因为领导干部直接或间接掌握着公权力，而公权力则是推进法治的“根据地”。理论上，中国法治建设进步与否，很大程度上取决于领导干部的法治素养和履职行为。在理论上，我们常说法治建设是个系统工程，其意就是要强调法治建设是在价值、制度、机构、行为诸层面，在立法、执法、司法诸领域协调进行的，而无论哪个层面和领域都离不开，甚至取决于作为主体要素的领导干部的法治素养和履职行为。在国家治理的问题上，毛泽东早就强调：政治路线确定以后，干部就是决定因素。江泽民也多次讲：“培养讲政治、懂全局、善于治党治国的人才尤为重要。中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去，中国能不能在激烈的国际竞争中始终强盛不衰，关键看我们能不能不断培养造就一大批高素质的领导人才。”[16]

宏观逻辑上，领导干部这个“关键少数”对法治建设的意义是浅显的。按照我们对文明形态的通常看法，特定的文明形态中必然存在着一个起支撑作用的主体结构。历史学的研究表明，这个看法多半是正确的，比如中国传统政治文明就主要得益于一支“儒士群体”的主体支撑作用。按照这样的逻辑，今天我们正在追求的作为现代文明形态的中国特色社会主义法治体系和法治国家又该如何？说它必须由一支与之适应的具备较高法治素养的领导干部群体来支撑，无疑是恰如其分的。在这个意义，正如有学者强调的那样：“所谓法治，不过是那些受到严格法律训练的人们对社会生活的管理和调整。”[17]

与宏观逻辑不同，微观机制上，领导干部这个“关键少数”对法治建设的意义则需要理论的深度解释。对党政推进型法治而言，领导干部这个“关键少数”的重要性在于：它是一个社会法律信仰和法律权威形成的不可缺少的主导性环节。在一般意义上，法治发展可以被看作是一个社会的法律信仰和法律权威的生成过程。一方面，法律信仰构成法治发展的主体动力基础；另一方面，法律权威则是法治发展的客观动力机制，二者在现实历史中的互动促成了法治的发展。但就法律信仰和法律权威形成的社会机制来看，领导干部是否在他们的意识和行为领域具备了社会主义法治精神和行为取向，则是中国社会法律信仰和法律权威形成的一个必要和充分的条件。所谓必要条件，指的是只有法律首先被领导干部奉为至上的准则而遵守，法律才具有了成为权威的前提，从而才有可能在现实的意义上成为一个社会普遍信仰和遵守的东西。而缺少这一条件，法律只是官员手中或权力之下的一个奴婢，它也就无权威可言了。所谓充分条件，指的是在一般情况下，领导干部信奉和遵守法律的程度与现实社会中法律的权威状态呈正比例关系。领导干部法治素养越高，其行为越取向于法律的规范要求，现实社会法律的权威性就越高。反之，亦然。此两方面，正是我们将领导干部这个“关键少数”定义为法治建设主体支撑的理论依据。

全面依法治国进程中，领导干部这个“关键少数”的地位和作用被凸显出来有其现实原因。观察中国近年来法治的历史进程，我们可以从中分辨出类似“悖论”的现象：文本的法律越健全——中国特色社会主义法律体系已然形成，舆论越是强调法治——法治在中国社会已具有“政治正确”的意义，而与之相比，执法和司法似乎变得越不适应，人们对法律信仰表现得越是不足，法律权威的确立好像越是困难。只要诉诸当今社会人们在法律上较为常见的越轨行为，得出这样的结论并不困难。那么，是什么样的原因造成了这样一种法治领域的悖反现象呢？在众多理论上可能成立的原因中，中国社会没有形成一支能够充分涵养法治的领导干部群体应是主要的因素。诚如人们一再强调的那样：“一项制度的功能如何，须取决于操作者的素质。”[18]就中国法治建设所表现出来的主要症结而言，这应该被看作是我国法治建设的一个足以警示未来的教训。