姑苏区葑门街道杨枝社区居家服务试点情况

一、基本情况

葑门街道地处古城区东南部，东至东环路，南至吴中东路，西至外城河东岸线，北至干将路，辖区面积约4.61平方公里，常住人口7.5万。下设10个社区，是市内文化、教育、卫生和旅游事业集中点之一，也是虚拟养老院的发源地。葑门辖区内拥有古城门、觅渡桥、葑门横街等多个历史遗存，其中葑门横街是目前市内唯一保存完好的横街。在“民本葑门”的建设过程中，近年来街道经济社会各项事业有了较快的发展，新联大厦、创智赢家、新天地等项目载体的建成为街道招商引资提供了新的平台。街道以党建工作为龙头，打造了新苏州人服务中心、横街青少年心理咨询站、“小蜜蜂”服务队等创新品牌，积极做好便民服务中心的规划工作，并正在着力推进“智慧社区”的开发建设。街道工作获得了上级领导的充分肯定，先后获得省爱国卫生先进集体、全省工商联基层组织先进集体、苏州市民族团结进步模范集体等荣誉称号。

葑门街道杨枝社区建于2001年，多年来，社区在街道党工委、办事处的关心、指导下，始终围绕推进自治，不断满足群众日益增长的物质和文化需求、以服务居民为宗旨，积极开展各类活动。建立健全科学的警务运行机制，以提高社区安全。各类志愿者队伍应运而生，为社区建设发挥着积极作用。社区注重发挥党员的导向作用、居民骨干的网络辐射作用，带领和引导居民参与社区自治，促进了社区服务和社区文化团队建设发展，为居民营造了一个生活方便、环境整洁、社会安定、文化丰富的良好居住环境。社区注重根据居民的特点和需求，创新服务特色，以尊老敬老为目标创办“居家养老”，提升对老年人服务，为社会做贡献。社区连续三年荣获“四星级”社区和“邻里情”幸福社区称号，并获得民本社区“三星级”社区的荣誉称号。

二、发展历程

有数据显示，苏州是全国率先进入人口老龄化的城市，比其他省市早17年。60岁以上老人人数正以每年4.5万到5万的数字增加，现已超过130万。面对如此庞大的银发浪潮，首当其冲的就是服务于最基层的社区和街道。如何提供更完善的养老服务，让老人安享晚年、让子女安心工作，成为亟待解决的问题。苏州市原沧浪区是全国较早探索居家养老工作的地区之一。早在2003年，沧浪区就开始在葑门街道试点探索居家养老新模式，从最初的送钟点工服务到社区居家养老服务中心（站）的建立，在全国首创了“居家养老”社区服务新理念。

2007年，沧浪区成功打造了一个“围墙是虚拟的、养老是实在的、运作是科学的、服务是优质的”，且能够覆盖全区老人需求的新型养老机构——“邻里情虚拟养老院”。

虚拟养老院是根据部分老年人群体的养老服务需求，依托现代科技和电子信息技术，通过专业化、规范化、标准化的闭环运作方式，提供针对性、规模化、全天候的养老服务供给，从而形成的科学、高效、可持续的居家养老服务运营体系。“邻里情”虚拟养老院作为一种新型养老模式，大到生活照料、医疗康复，小到订餐送餐、精神慰藉，老人们只要打个电话，就能享受到优质上门服务。虚拟养老院自创建之日起，依托开发的“居家乐221服务系统”，有效整合了各类社会优质资源，为居家老人提供了包括家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习、应急求助等六大类53项统一规范的标准化、亲情化、全方位、全天候的养老服务，解决了辖区内老人的养老需求，不仅有效降低了社会养老成本，也提高了老人的生活质量。

在选择主办企业的时候，苏州市十佳物业管理公司鼎盛物业成为政府的首选。在姑苏区，鼎盛物业承担着绝大部分单位、居民住宅小区的管理、服务工作，既有经验，又有比较好的群众基础。企业的最根本目的在于盈利，但养老是带有很强公益性的事业，虽然不求盈利，但企业化运作仍是构想中最为核心的部分。企业化的理念在运作、管理的具体实践中得到了贯彻，也被证实是为虚拟养老院带来效益的最根本因素。虚拟养老院的效益不是资金收益，而是社会效益，是老人的满意和社会的认可。要有这样的效益，“邻里情”这个“企业”就要提供市场需要的“产品”。确定“产品目录”的过程，便体现了企业化运作的特点。

在虚拟养老院开门之前，服务中心的工作人员历经十个月，调研走访了葑门街道10个社区、2000多位居民，了解并分析老人最需要的服务，最终确定了包括家政便民、物业维修、医疗保险、人文关怀和娱乐学习、应急求助共六大类53种服务项目。最初，居民不相信会有这样的好事，不收费或收取很低的费用能让专业家政人员为老人提供那么多服务？在服务过程中，更有30%左右的居民拒绝了“邻里情”的服务，还有老人在接到话务员问候电话的时候直斥对方是骗子。然而半年时间，“邻里情”的服务口口相传，原来坚决拒绝的居民找上门来，希望能够“住进”虚拟养老院。良好的口碑来自严格的管理和优质的服务，“邻里情”研发了“221养老服务系统”，将老人的信息如家庭住址、需要的服务、生日、兴趣爱好等录入系统，根据话务员主动询问或老人来电在系统中形成服务需求，自动生成服务工单，保证了老人需求得到合理的安排。与此同时，从工单生成开始，系统就对服务进行全程记录。家政人员开始、结束服务的时间及完成的工作都会通过老人家中的电话和系统的自助平台反馈到服务中心。而站长和话务员会通过入户调查和电话回访的方式，收集服务的反馈意见。

为保证服务质量，服务中心对家政服务人员实行机构化管理，所有家政服务人员必须经过岗前培训、持证上岗；在服务过程中还要进行流动红旗的评比；设立监督、投诉电话等。对食品配送、代购生活用品、物业维修等服务，“邻里情”选择信誉良好的加盟企业，所有服务必须通过服务中心，以控制风险，增加优质服务的保障。对政府而言，与之脱钩的企业化运作，降低了政府的养老成本，却为老年人提供了更专业、更优质的服务。与此同时，对社会而言，企业化运作的养老产业增加了就业岗位，也创造了经济和社会的双重效益。

苏州市民政局有意推广“邻里情”虚拟养老院的模式，在全市先建立“分店”，再进行连锁；姑苏区民政局也有把企业化运作推广到养老以外的更多领域的想法。系统从2007年12月6日正式运行至2008年1月8日，葑门街道就有562户先期加入，其中享受政府养老援助老人家庭356户，普通老人家庭206户，共实现各类养老服务2464次。现在这个数字还在一直在上升。可以说，投入运行以来，服务频次稳步提升，服务项目逐步拓展，服务优势初步显现，服务企业信心同步增长，社会反响很好，取得了良好的社会效益，初步实现了养老服务管理的主动性、养老服务质量的可控性，使居家老人能享受到及时、便捷、优质的规范化机构养老服务和个性化居家养老服务。2008年，沧浪区政府决定将此新探索在全区推行，实行全覆盖。

三、特色做法

在虚拟养老院的初期探索、运营拓展、形成品牌的发展过程中，杨枝社区在发展理念、组织架构、运行机制等方面勇于实践、大胆创新，构建了政府主导下的社会化虚拟养老服务体系。

（一）政府主导与社会参与相结合，推动虚拟养老服务社会化进程

沧浪区一直高度重视虚拟养老院这一保民生、安民心工程，在城区财力有限的情况下，逐年加大资金投入和制度保障力度。同时积极转变政府职能，既强调政府主导，更重视动员社会参与，运用政策、制度构建起具有地域特点又与经济社会发展规律相适应的社会化养老服务体系，坚持走一条政府主导下的居家养老社会化道路。一是加大资金投入。创立阶段给予虚拟养老院开办指导、场地支持、系统开发补贴，运行过程中实施购买服务、运营补贴、以奖代补等，持续的资金投入保证了虚拟养老院的健康稳定发展。二是加强制度保障。相继出台《沧浪区加快发展养老事业意见》、《沧浪区对社会化养老组织资金补贴管理办法》和《沧浪区社会组织发展扶持政策》等文件，为社会力量发展养老服务事业指明方向，为养老社会组织发展提供广阔的发展平台，极大地调动了社会参与养老服务的积极性。三是理顺各方关系。为保证虚拟养老院的社会化、自主化运营，沧浪区于2007年成立养老服务专业化社会组织——居家乐养老服务中心，负责虚拟养老院的实际运行工作。这种模式下，政府重在提供规划引导、政策支持和制度保障，而把具体的养老服务生产与提供职能分离出来交由社会组织承担。居家乐养老服务中心作为独立性、公益性、非营利性的专业养老社会组织，其服务生产者和提供者的功能得到充分激发，并有效整合了各类社会资源参与居家养老服务，形成政府、养老服务机构及居家老人之间的良好互动，推动了居家养老服务的社会化进程。

（二）理念创新与技术创新相结合，提升虚拟养老服务科学化水平

虚拟养老院创立之初，就确立了理念创新为先导、技术创新为支撑的发展思路。一是强调理念创新，建立主动服务机制。科学合理的服务机制，是保证虚拟养老院可持续发展的基础，与传统的等待接受服务诉求、临时安排服务任务的被动服务模式不同，虚拟养老院主动走进老人家门，详细采集老人需求信息，因人而异地为每一位老人制订个案服务计划，按照签订的服务协议，稳定有序地为每一位老人提供上门服务。话务员定期和不定期地主动咨询老人的服务意见和服务需求，提供生日祝贺、节日问候、安全提醒、健康问候等主动式关怀服务，做到老人尚未想到、中心已经想到，子女未做到、中心已经做到，化被动服务为主动服务。二是强调技术创新，建设信息化养老综合管理系统。虚拟养老院自主研发信息化管理系统，其功能定位是为解决养老服务中的生活照料、精神关怀、服务协调、计划分配、服务跟踪、质量管控、考核统计、决策管理等日常工作的业务应用操作系统，而并非是一个简单的社区居家养老服务求助的公众呼叫平台。信息管理系统建立了标准化作业流程，实现了闭环规范管理，管控流程从工单自动生成、预约分配、实时跟踪、及时协调、质量回访、评价分析、投诉处理、跟踪反馈，严格按照系统操作流程进行。同时引入现代企业管理理念和ISO9001-2008质量控制体系标准，逐步健全专业化社会组织的三大规范体系：制度管理体系、财务运作体系、绩效考核体系。先进的发展理念，科学的管理体系，强力推进了虚拟养老院的服务能力、管理能力、运作能力和自律能力的全面提升。

（三）个性化服务与多样化服务相结合，满足虚拟养老服务多层次需求

七年来，虚拟养老院服务项目立足基础性生活保障服务，积极拓展精神关爱及商务服务。一是基础服务实现个性化。居家老人根据虚拟养老院的服务范围及服务方式，自主菜单式选择服务内容和服务频次，让老人逐步形成了服务的亲情依赖，提高了老人的生活品质，减轻了子女的养老负担，激发了老人更多的服务需求。二是增值服务实现多样化。通过虚拟养老院的一线员工和加盟服务机构组建的服务团队，在稳固生活照料服务基础上，提供形式多样、内容丰富的社会化服务，逐步拓展商务服务，粮油配送和配餐服务，并针对空巢老人的特殊情况，合理做好精神关怀服务，以满足老人多层次的服务需求。

（四）职业化员工队伍与志愿力量相结合，加强虚拟养老服务的综合供给能力

一是打造职业化员工队伍。与传统的居家养老服务机构将自身职能定位于中介服务，服务人员及服务内容主要依靠加盟的家政服务企业提供不同，虚拟养老院通过社会化招聘、职业化培训、人性化关怀、制度化管理，打造了一支专业化规模化职业化的居家养老服务团队。员工队伍实行全员劳动合同制，缴纳各项保险。职业培训形成有效体系：职业化岗前培训、专业化技能培训、持续化提高培训。目前，数百名一线养老服务护理员，90%以上的员工持有“家政技能专业证”和“养老护理员专业证”双证书，服务团队的职业化和专业化水平名列行业前茅。虚拟养老院充分发挥自身培训阵地和实训基地的优势，逐步形成系统的适合发展的职业培训教材，对员工进行深入的企业文化、养老技能和职业素养的培训，培养综合型、职业型居家养老专业服务队伍。二是吸引社会志愿力量广泛参与。虚拟养老院利用自身的平台及品牌优势，通过舆论宣传及示范带动效应，动员了来自高校、医院、心理咨询机构等各个层面的社会志愿力量，参与到居家养老事业中来，形成了一支专兼结合、结构合理、素质优良的专业服务人才队伍，有力提升了虚拟养老服务的综合供给能力。

四、经验启示

“邻里情”虚拟养老院以理念、手段的超前性和独创性，有效克服了原有居家养老的局限性，深化了居家养老工作的便利性、实效性、针对性服务功能，尤其是当养老院以“虚拟”的形式进行突破，不仅相关机制更为科学、主体功能更为灵活，而且也使养老这样一个“夕阳产业”焕发出生机。透视其产生过程和运行原理，发现无论其理念、机制还是运行手段，都极具创新，是对原有的居家养老服务困局的大突破，尤其在居家养老服务的标准化、信息化、产业化方面鲜明区别于北京西城区、上海静安区、宁波海曙区、辽阳市文圣区等其他兄弟城市的探索。更为重要的是，该创新实践破解的是政府所急、社会所需、城市基层管理和社会建设中普遍遇到的实际问题，同时又因其服务标准明确化、服务管理规范化、服务理念民本化、可操作性强、可控性强而具有普适性，所以极具实践推广价值，具有重要的范式意义。纵观葑门街道“邻里情”虚拟养老院的创新实践，其中有五点做法特别值得肯定和推广。

（一）政府强力助推是基础

政府及其职能部门始终起着主导、引领、扶持和管理监督作用。首先是基础平台建设由政府支持，如场地的提供、系统的开发等。其次是提供优惠扶持政策。政府一方面对试点单位提供开办经费和运营经费的补贴，另一方面对养老援助的对象提供政府团购服务。再者是创造良好环境。沧浪区政府对养老工作相当重视，不仅有规划，而且当作实事工程来推进，以服务型政府姿态积极回应老年人强烈的个性化养老服务的需求，保护了鼎盛物业公司参与的积极性并予以鼓励支持，整合众多社会资源参与了改革创新。

（二）社会组织承接运营是关键

“邻里情”虚拟养老院在葑门街道的试点工作主要由苏州市鼎盛物业管理有限公司承办。它是一个以为老年人提供日常生活照料服务为主的民办非企业单位。居家乐养老服务中心是其管理和操作的平台，设窗口接待中心、服务呼叫中心和职业培训中心，内部管理分设综合管理部、家政服务部、医疗保健部、职业培训部、物业维修部、法律维权部、项目开发部等服务管理职能部门。这家公司在业务运行中对辖区内的服务小企业起到了提携和整合作用。现在，加盟到服务中心的社区服务业共27家，其中家政便民类21家，医疗保健类2家，物业维修4家，产业化形态初步显现。可以说，企业运作机制为居家养老新范式注入了市场活力，也为产业化运作奠定了体制基础。

（三）信息化管理系统是支撑

没有现代科学技术的发展和应用，就没有虚拟养老院的创建和发展。虚拟养老院正是借助现代信息技术和网络平台，充分整合、联动各项功能模块，实现精细化、标准化、主动化和高效率的管理理念。信息化管理系统有效节约了土地、人力和管理成本，服务的及时性、可控性大大增强，实现了以更低的成本、更高的效率提供更丰富的人性化关爱与社会化服务。虚拟养老院发展至今投资不到1000万元，就基本满足了6100多位高龄、空巢老人的常态化居家生活照料需求。

（四）职业化员工队伍是保障

虚拟养老院运行七年来，建立了一支数量稳定、专业技能过硬的员工制队伍，这一做法使葑门街道摆脱了居家养老信息系统的中介平台地位，保证了日常生活照料服务统一由虚拟养老院的一线员工提供，同时通过日趋健全的培训考核管理体系，确保了居家养老服务的安全可靠和质量的有效可控。

（五）规范化运作机制是动力

实践证明，一个科学规范化的运作机制，可以造就一个优秀的民非企业社会组织，可以催生一支优质养老服务员工队伍，可以探索一套规范可控的居家养老服务模式，可以完善一个快捷高效的信息化养老平台。

五、未来发展思路

苏州出现了没有围墙的养老院，这是一种全新的尝试，而且这种虚拟的养老院因其前瞻性、创新性而具有蓬勃的生命力，代表了政府推动下的社会化和市场化结合，政府、社会、市场三位一体的适合中国国情养老模式的前进方向，必将成为今后中国城市居家养老事业发展的主流。

但是在调研中，我们发现仍然存在一些制约虚拟养老院推广发展的因素，主要有三个方面：一是资金问题。居家养老所需经费支出虽然不多，但随着居家养老工作的广泛开展，资金紧张问题必将凸现。二是服务队伍问题。由于盈利甚微，虚拟养老院的家政服务员工资较低，但对家政员工的要求却不低，要持有涉外家政服务资格证书或具有一定从业经验才能上岗，为此虚拟养老院又遭遇缺工瓶颈、服务队伍不稳定等问题。三是覆盖面问题。虚拟养老服务的覆盖面不大，主要服务对象是由政府援助的困难老人，大多数老人真正享受的养老福利服务不多。为使“邻里情”虚拟养老院这一居家养老新生事物走得更远、行得更好，健康、持续、科学发展，建议从以下几个方面加以完善。

（一）进一步统筹各种养老资源

在制定规划、出台政策、投入资金、培育市场、营造环境等方面对葑门街道虚拟养老院居家养老新模式予以全面的政策支持、动员和发挥企事业单位、中介组织、志愿者组织、家庭和老人自身等各方面社会力量广泛参与居家养老工作，形成政府主导、社会化和市场化机制相结合的养老事业发展机制。

（二）进一步建立养老资金投入长效机制

把居家养老服务列入财政的经常性预算项目，建立居家养老服务基金，鼓励企业、社会贤达捐资支助养老事业，形成“政府资金＋社会资本＋慈善捐助资金”的养老资金筹措机制，制定扶持优惠政策，根据虚拟养老院的服务容量给予一定的财政补贴，在用地、用电、用水、贷款和税收等方面倾斜，提高政策吸引力，以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。

（三）进一步加大居家养老服务人员的扶持和培训力度

利用劳动再就业的相关政策和资源，逐步实现养护队伍专业化。可由民政部门与劳动和社会保障部门牵头组织，依托高校、医疗机构、政府相关部门，按照统一的大纲和教材，开展养老服务人员的职业道德和专业知识培训，持证上岗。稳定居家养老服务队伍对那些没有再就业优惠证但在虚拟养老院从事家政服务的人员给予一定的社保补贴，以减轻虚拟养老院的用工成本。同时可在职业教育中，开设居家养老服务相关课程或专业，加快养老护理专业服务人员的培养。

（四）进一步推进现代服务业发展行动计划的实施

专项细化现代家庭服务业的扶持政策，出台具体的实施办法，促进现代居家养老服务持续发展。居家养老服务市场空间很大，具有广阔的产业发展前景，但社会上的家政企业都小型化、零散化，许多企业都走中介服务赚点小钱的路子，家庭服务业产业化进展缓慢，没有形成规模经济和品牌效应。建议依托虚拟养老院这种居家养老新模式的推广，培植现代家庭服务业的品牌企业，扶持众多的家庭服务业小企业依托龙头大企业走上产业化、集约化发展轨道。

【思考题】

1.“邻里情”虚拟养老院发展到今天，经历了哪些阶段？抓住了哪些机遇？

2.杨枝社区的居家服务提升的方向是什么？你认为居家服务的发展会给社区带来怎样的挑战？