政策问题建构权的行政化

我们知道，对于公共行政这门学科的产生而言，威尔逊提出的政治—行政二分原则是一项奠基性的理论贡献。但是，如果没有城市管理的实践要求，也很难说公共行政能够作为一门相对独立的学科而登上科学的殿堂。事实上，20世纪初服务于城市管理要求的美国市政研究运动对公共行政这门学科的产生作出了巨大贡献。而且，政治—行政二分原则也恰恰是在“市政经理制”的推广过程中得到验证的。基于市政研究运动而建立起来的城市管理体制使决策与执行明确地区分开来了，那就是，城市议会负责决策而不干预行政执行，市政经理则负责行政执行而不参与决策。

在某种意义上，20世纪的所谓“环式民主”就是在城市管理过程中形成的。其基本过程：选民通过投票选出最能体现其意愿的代表进入城市议会，在城市议会中完成政策问题建构并进行决策，然后交由市政经理将政策付诸实施。政策问题建构以及决策是一个自下而上的过程，在上行的路线中，每一个阶段都包含着谈判、协商、讨价还价、妥协和交易，从而使政策问题建构以及决策成为一个充满价值判断的过程。一旦政策被制定了出来，则交由行政部门加以执行，即进入一个下行的过程，体现为政策自上而下的实施。在政策实施过程中会对存在于选民中间的社会问题再次产生影响，所催生出来的新的想法或者新的利益诉求也会在几年后的选举中得到体现，再次通过自下而上的表达而完成新的政策问题建构。总之，政策问题建构是在无法消除偏好的政治领域中完成的，只有通过民主的方式去抵销差异万千和相互冲突的偏好。一旦形成政策，在执行的过程中就必须排除民主的干扰，即通过求助于技术和知识而使政策得到高效执行。这样一来，科学与价值就被严格地分为两个世界，而这两个世界归并到一起时，则构成了一个完整的环式民主圈。对于政策的执行而言，就是要把民主的结果付诸实施。

城市管理的实践是与市政研究运动联系在一起的，或者说，是市政研究运动推动了20世纪初美国的城市管理实践。1906年，美国第一个“市政研究所”在纽约成立，研究所在政治—行政二分原则的庇护下通过宣示“政治中立”而获得了开展研究活动的空间。这个时期的市政研究是把提高市政行政——城市层面的公共行政——的专业化水平作为主要目的的。古立克描述了当时的情况：“外行仍然在很大程度上处于控制地位，专业化只是在偶然的情况下才得以体现，而对公共行政职业的直接培训，则是闻所未闻的事情。……在公共行政——不逊于人类行为的其他领域——中，我们需要用胜任替代无知，用内行替代外行，用专家替代万金油，用更多的分工与专业化替代表面的灵巧，用经过系统训练的管理人员替代未受训练的新手。”^[11]因此，市政研究运动在事实观察的基础上研究了制度设计以及专家队伍建设等方面的问题，并通过研究成果增益于城市当局的城市管理。

在市政研究运动中，对政策问题建构以及政策制定方面的问题没有触碰，或者说，市政研究运动的核心主题是政策执行问题，是通过经验研究而去寻求政策执行的科学模式。这一点与私人领域中正在兴起的“科学管理运动”有着高度一致性。从效果上看，在市政研究运动的推动下，城市管理水平得到了大幅提升，市政当局的影响力也因其管理上的成绩而得到承认，这无异于为行政“坐大”提供了一个契机。也就是说，市政当局的管理能力引起了广泛关注，以至于整个社会都看到了行政的力量。在这种情况下，政府开始把市政当局当作榜样，在政府这样做了的时候，政治部门也自然而然地表达了对政府的信任，对行政权的扩大采取了一种默认的态度。也正是在这个时期，“大萧条”的出现为政府行政权的扩张提供了机遇。一旦行政权的扩大达到了一定程度，政府就不再安于仅仅扮演政策执行者的角色了，而是将手伸向了政策问题建构方面。

政策问题建构是政策制定的前奏，所以，一般认为，政策问题建构属于政治过程而不是行政过程。的确，在政治—行政二分原则下，行政部门及其文官是没有政策问题建构权的。因为，政治—行政二分原则仅仅把政策执行权留给了行政，如果行政参与到政策问题建构的政治过程中来，那无疑是一种僭越。我们看到，也许是受到了古德诺明确地把政策制定与政策执行区分开来这样一项理论规定的影响，在将近30年的时间内，美国的行政部门都没有染指政策问题建构以及政策制定。不过，英国的情况有所不同。在英国，虽然根据1870年颁布的“第二枢密院令”建立起了以考试和功绩为录用和晋升标准的现代文官制度，但由于英国并不像美国那样有着典型的宪政传统，而是坚守着议会主权的治理理念，以至于行政无法完全与政治相分离。也正是这个原因，英国的行政实际上是参与政治过程的，即参与政策问题建构和政策制定活动。

根据亚达尔·霍尔的描述，“尽管现代议会制政府永久性的界分了部长与文官各自的范围，但是，向负责的文官咨询和征求意见却是一种非常普遍的现象。无论过去还是现在，任何一位在职的文官都会告诉你：当部长倾向于制定一项新政策时（不论是作为他个人考虑的结果，还是政府或者党派的意愿），通常都会咨询他的首席负责官员。他会说：‘我想去做这或者做那’，‘或者去采纳一项政策或者改变政策，考虑一下，让我知道你的看法，我们在这方面能做什么。’”^[12]如果一项政策或政策条款（外交政策或国防政策）不是在征询文官的情况下制定的，那肯定是一项极其特殊的例外。事实情况是，在制定政策时，通常都会向负责文官咨询，而且这是一种通行的并得到政治部门认可的行为。这是因为，“在考虑和决定一项新政策时，部长甚至政府——无论其在职时间长短——都希望使政策获得连续性，而政策的持久性程度以及保持政策持久的希望，都被寄托在了行政机器的专业性知识之上，负责官员的知识在多数情况下是可依靠的对象，正是这些负责官员能够对政策的持久性或风险提出建议。”^[13]总之，“绝不存在这样一个时期，其中文官在实际上没有以相应的具体身份参与到政策中去，更不存在文官在政策过程中没有发言权的情况。”^[14]按照霍尔的这一描述，文官一直是政策问题建构权的实际掌握者，因为，当部长希望提出某一政策时，假如负责官员表达了反对意见，那么，部长就会打消相关念头，因而，也就不会在政治过程中出现该项政策制定的讨论了。

在文官制度建立之后，行政是与常任文官联系在一起的，把常任文官当作政策的执行者，也就在事实上把他们造就成政策专家了。因为，他们在政策执行过程中是最能体验到政策的各个方面的奥妙所在的。而且，也正是在政策执行过程中，他们最能够发现哪些问题在政策的覆盖范围内和哪些问题处在政策调控之外。他们在政策执行过程中是直接与社会接触的，这是政治家们通过走访、调研、征求民意等所不及的，更何况政治家们对民意进行抽象时往往由于缺乏切身感受而把那些最重要的部分舍去了。另一方面，常任文官的终身任职使他们获得了和积累起了大量经验，而政治家们的任期制则使他们还未学到应当学习的东西时就离职了。所以，正是文官的政策执行者角色使他们成了政策专家，培养了他们对政策问题的敏感性，拥有了无可比拟的政策问题建构素养。虽然文官在政治—行政二分原则下无法涉足政策制定（事实上，文官参与政策制定的事例比比皆是，到20世纪后期，绝大多数政策都是由行政部门拟订草案），但政策问题建构权逐渐向文官这里转移却是一个不可逆转的趋势。也许是由议员在议会中提出议案，但哪一位议员会不在事先向文官充分征询意见的情况下而冒险提出议案呢？因此，政策问题建构权的行政化是在文官制度的逻辑中生成的必然结果。

不仅文官在政策执行过程中获得了政策问题建构能力，而且，政策本身无非是社会治理的工具，行政所面对的所有社会事务也都可以成为政策的内容。行政活动赖以展开的主要工具也就是政策，如果没有行政的参与，怎么能够保证政策是有用的工具呢？虽然根据政治—行政二分原则应把政策问题建构、政策制定与政策执行分开，但是，当我们把政策作为社会治理工具来认识时，又不能把行政排除在政策问题建构和政策制定的过程之外。霍尔认为，“政策包括很多事情。它涉及积极的创新；它将永远包括——通过规则或步骤使一个原则运转起来或发挥作用；最后，正如严格的或宽松的，大方的或节约的，称心的或相反的——策略。一句话，描述部门的行政及其表现的各种各样的形容词表明，政策还包括某些特定行政部门的精神、趋势或者偏好。由于政策涉及方方面面，负责的文官通常会出于显而易见的理由涉入政策之中，因为他对于行政机器负有基本责任。”^[15]根据霍尔的意见，文官不仅不应被排除在政策之外，反而应当对政策制定负有责任，应当“负有与政策相关的具体责任，而且这种责任是一种制度责任”^[16]。正是制度规定了文官应当主动地接受政策制定者的询问，应当主动地提出政策问题建构的建议和意见，“因为他的部门的实践和政策的经验暗示了这种需要。如果他忽视了向部长提供建议，那他就绝对是失职的。”^[17]