灾害预报与警报传播

灾害预报与警报传播_灾害对策全书

东洋大学社会学部教授　中村功

关键词：不要错过危险信息；落实防灾媒体的停电应对措施；对于警报的忽视（正常化偏见）比恐慌更为严重；警惕受灾地区经验的反作用

一、灾害预警报

灾害警报（Disaster Warning）是为了劝告人们警戒或避难而事前发布的关于灾害迫近的消息。具体形式多种多样，如气象厅发布的预报和警报、气象厅发布的其他信息、气象厅以外的政府部门发布的信息、市町村发布的避难劝告或避难指示等。

（一）气象厅发布的预报和警报

根据《气象业务法》，预报是指基于观测成果而发布的对现象的预测，因此需要日常的天气预报和警报，预报所包含的范围十分宽广。其中，预报是在有可能发生灾害时提请人们注意，警报则是警告人们有发生重大灾害的危险。

气象厅发布的警报具体又包括：气象警报（大雨、大雪、暴风、暴风雪），洪水警报，潮水警报，波浪警报，海上警报，海啸警报，火山喷发警报，地震警报（紧急地震速报）等。无论何种警报都是各级防灾部门必须迅速传达的重要信息。

（二）气象厅发布的其他信息

例如创纪录短时大雨信息，泥石流灾害警戒信息，东海地震相关信息等，这些信息有时甚至比一般的警报更为危急。或者也会发布其他一些面向各防灾部门的诸如“××县气象信息”的解说性的信息。这其中又有可能使用“堪比××年××灾害”、“观测史上最大规模的”、“相当于全年降水量的几分之一”等措词用以传达强于警报的危急感。

（三）气象厅外的政府部门发布的信息

包括由都道府县和气象台共同发布的泥石流灾害警戒信息，由国土交通省与气象台共同发布的指定河川洪水预报等。此外也有由水坝管理者发布的表示有洪水危险的“水库泄洪”预告等。

可见，灾害警报多种多样，对于防灾部门和居民而言，重视其危险性，并将之运用于防灾活动中是十分重要的。灾害预警报的具体步骤为：

1.整理信息

随着技术的进步，预警报变得更加多样化（新信息的增加）、详细化（地区区分的细化）、实时化。这些变化本身当然是有利的，但另一方面却也使得人们愈发难以判断各条信息的重要程度。换言之，至今为止只分为警戒度较高和警戒度较低两个等级，但为了使之更为完善，在此基础上还要增添其他信息。其中既包括需要高度警戒的信息，也包括危险程度较低的补充性说明（如沙尘指数或紫外线指数等）。因此有必要对各种信息的危急程度进行整理和分类。

例如，比较有关大雨的信息的发布频度后得出：大雨警报＞泥石流灾害警戒信息＞创纪录短时大雨信息。笔者整理了2008年数县的数据发现，大体上一个市町村一年会发布10次左右大雨警报，而泥石流灾害警戒是大约一年一次的频率，创纪录短时大雨信息则几乎是数年才发布一次（表1）。

表1　每市町村平均发布气象信息的频度（2008年）

数据来源：气象厅资料

相比大雨警报，泥石流灾害警戒信息与创纪录短时大雨信息的发布频度更低，但其危急程度更甚。表2对照了各种灾害中的警戒程度及与其应对的防灾行动间的关系。虽然发布的防灾信息和应对行动间的关系有时难以确定，但至少在警报以上级别的信息中按危急程度排序是十分必要的。

表2　大雨、洪水警报等的级别及其应对措施

根据岐阜县《在大雨时能够利用的主要信息》（岐阜县主页）制作

2.多级表示

另一方面，如何使信息的危急程度一目了然，其表现方式也是十分重要的。例如，可以设置比警报更高级别的“超级警报”，或在现有的预报警报两个级别的基础上以颜色或数字区分更多级别的危险度。日本现阶段已经将海啸警报区分为“海啸警报（大海啸）”、“海啸警报（海啸）”、“海啸预报”、“无海啸”4个等级，指定河川洪水预报和火山喷发警戒等也各自分为了5个不同的危险等级。

在此也简单介绍一下国外的气象警报系统。美国将警报分为与日本类似的警报（Warning）、监视（Watch）、注意（Advisory）三个等级；而欧洲则以颜色分为红、橙、黄、绿四个级别；中国大陆则将警报分为I到Ⅳ级，并辅以颜色区分；台湾地区把降水分为超大暴雨、大暴雨、暴雨、大雨。（表3）

表3　各国对于气象警报（大雨）的多种表示

根据各国气象部门的主页制作

二、传播方法

（一）行政途径

向居民传达预报和警报的途径主要有行政传达与广播电视播送，除此之外还有通过气象信息公司的途径（图1）。对于重要的危急信息，使用多种传播途径并动员媒体共同确保信息快速准确地传达是十分重要的。

图1　注意报、警报的传播途径

向市町村传达预警报的方法如下：气象台通过防灾信息提供装置传达预警报至都道府县，而都道府县又通过防灾无线电通信系统及综合防灾信息系统等向各市町村传达。这里所提到的防灾信息提供装置指的是使用专线的网络系统，具有自动播放提示音、自动弹出显示框、自动打印等功能。防灾无线电通信系统则使用的是地面无线电波以及卫星线路。综合防灾信息系统是一套使用光纤的有线网络系统，其负责传达预警报的同时还可用于搜集和反馈受灾信息。但有时大量的信息同时涌来，以至于会超过市町村防灾负责人的辨识能力的极限，这就需要先甄选出针对某市町村的必要的一部分信息再进行发送，抑或者直接向相关负责人打电话传达预警报信息及相应对策。除此之外，海啸警报的传播还可通过NTT（日本电信电话株式会社）和警方等其他途径传播。

另一方面，从市町村直接向居民传达时所使用的最基本的媒体是同报无线电通信系统（防灾行政无线电同报系）。但同样也存在很多问题，如全国同报无线电通信系统安装率只有75%左右，下大雨时室外扩音器的声音很难听清，室内型的家用收信装置又尚未普及等等。因此，通过社区短波（FM）广播及有线电视播送紧急通告，群发手机短信，发放能够直接接收同报无线电波的防灾收音机等都成为了有效的补充手段。

最近手机上一种叫作CBS（Cell Broadcast Senice，区域短信服务）的功能引起了人们的关注。CBS可以像手机短信一样发送文字，和短信不同的是它不需要事先登记电话号码，而是能向特定区域内的所有手机用户同时发送避难劝告等防灾信息。只是目前NTT Docomo（日本第一大手机运营商 译者注）以外的用户尚只能接收紧急地震速报，而且发送这样的防灾信息的自治体本身还很少。这些都是亟待解决的课题。

此外，还有一套叫作全国瞬时警报系统（J-ALERT）的装置（表4）。它能将各种警报通过卫星由国家总务省消防厅直接发送至市町村，再通过自动启动的同报无线电通信系统将之传达给居民。

表4　通过J-ALERT能够传达的信息

来源：总务省消防厅《全国瞬时警报系统业务规程》

在此需要注意的是，受灾信息的传达有时会遇到停电或网络阻塞等状况。迄今为止已发生过诸如防灾无线电通信系统没有接发电机，发电机没有自动启动，或是家用收信装置电池没电导致灾害信息无法传达的例子。此外，因手机机站的备用电池只能支撑2小时左右，手机也可能因停电陷入无法使用的状态。因此，平时防灾部门的停电应急训练，对手机机站的后备措施的强化以及落实媒体的停电应对措施都是十分重要的。

（二）放送途径

根据《灾害对策基本法》的规定，广播电视台被指定为“指定公共机关”，《气象业务法》亦规定其有传播警报的义务。因此广播电视台在预警报的传播中起到重要的作用。

由气象台发布的预警报，首先通过防灾信息提供装置（根据广播电视台的不同，也可能经由气象预报公司或主要电视台中转，紧急地震速报亦或由气象业务支援中心中转）在线传送至各广播电视台，再由广播电视台通过广播电视信号向公众播送。

播送阶段的首要课题是追求高速化。1985年日本海中部地震发生后第14分钟时发布了海啸警报，然而又过了5分钟后才进行播送。1995年北海道南西冲地震时海啸警报在5分钟后发布，播送则是再2分钟之后。这是由于装置的切换以及警报确认工作需要一定的时间。而到了现在使用的都是在线发布系统，放送前只需经过最简单的处理即可，因此海啸警报几乎是在发表的同时就能对外播送。

其次是防灾信息要实现数字化。每个市区町村的预警报和避难劝告都需要发布（地区不同预警报级别及内容也可能不同），如果使用一般的模拟信号播送的话信息量过大因而很难向居民播送。但是，若使用数字化方式播送的话则能灵活处理大量数据。例如只要在设置数字电视时输入地区邮政编码就可以只显示所设定区域的预警报。此外不需要用户使用遥控器搜寻，电视台也能在电视上强制显示防灾信息。气象厅也从2010年起使用更具有扩展性的泛用格式XML（Extensible Markup Language）作为发布信息时的标准语言。

最后是要保证信息切实传达到人。播放设备或许经久耐用，但播出本身其实是一种居民不主动收听观看就无法传达信息的Pull型被动传播方式。为解决此问题，1985年紧急警报播送开始实施时，能让电视或收音机自行启动的装置也随之问世，但却未在一般家庭普及。

三、应对预警报

（一）避难与警报

一般而言避难时心理过程如下所示（见图2）。首先考虑避难的理由，一种是当人们感受到危险将近时的因“认知到危险”的避难；另一种是本人并未真正感到危险，但却迫于周围的情况而进行的“社会因素”的避难。虽然“因为认知到危险所以避难”是最一般的想法，但事实是有人可能觉得消防员或警察所说的话是命令所以照做；有人是因为亲朋好友是消防队员而碍于面子才行动；有人为了让家人安心而避难；也有人试图从避难所回家却被警察成功制止等等。因此，各种社会性的因素同样可以促成避难行为。

图2　避难时心理过程

因“认知到危险”而避难的具体原因又可分为以下几种：1. 感受到了地震的强烈摇晃或是看到了大潮逼近而感到了海啸的危险，或者看到河流水位上涨而感到了洪水将至的可能性等，因为灾害的前兆现象而避难；2. 因为听到或看到了警报或避难劝告而避难；3. 直接遭遇海啸或是洪水涌进家中等灾害袭击而进行避难。

进一步分析对于危险的认知，又包含有认知到危险事物本身是存在的以及认知到其逐渐逼近自己这两个层次。从认知到危险到实际的避难行为，其中重要的因素是本人切实感受到危险将近。

当这些对于“认知到危险”以及“社会因素”的级别不断升高时，就能够促成避难的决定以及实际的避难行为。两个重要因素中只要有一个达到一定程度就能促使人们避难，而两者的级别同时升高时也具有累积效果。这和“溢水理论”相似：从“认知到危险”和“社会因素”两个水箱中往水桶里注水，水桶中的水超过一定水位并溢出时避难的决定及行为便会发生。

“认知到危险”、“社会因素”以及决定并实行避难行为都分别受到各种因素的影响，有的因素起促进作用，有的则相反起到抑制作用。其中，是否看到或听到灾害警报就是能影响“认知到危险”的程度的重要因素之一。例如表5对灾害发生时得知避难劝告和未得知避难劝告者的避难率进行了比较，结果十分明确，得知避难劝告者的避难率显著提高。

表5　是否得知避难劝告与避难率（单位：%）

根据东京大学、东洋大学的调查结果制作

（二）警报与实际行动相结合

然而并非是灾害警报传达到位后居民们就一定会选择避难。为了让居民在听到警报后能采取实际行动，必须要事先决定好一旦收到预警报时应该采取哪些具体的措施。

例如海啸警报，有的市町村（如根室市）明确规定当海啸警报或大海啸警报中预测的浪高达到2米时发布避难指示，而高度为1米时发布避难劝告。又如火山喷发警报，气象厅推荐的应对措施为5级警报时居民进行避难，4级警报做避难准备，3级警报则实行进山管制。同样，对于河川洪水警报也有相应的对策为3级（河水泛滥警戒信息）时开始避难，4级（河水泛滥危险信息）时要求避难完成，5级（泛滥发生信息）时则开始救援未及时逃离的居民。

但这里存在的问题是，首先，预警报的预测精度未必足够高，这使得仅凭预警报很难作出适当的应对。例如仅凭大雨警报无法作出是否需要避难的判断，即便是比大雨警报级别更高的泥石流灾害警戒也无法达到能够发布避难劝告的精度。2008年爱知县冈崎市发生水害时，市政府收到泥石流灾害警戒信息后向全市范围发出了避难劝告，这只是十分罕有的个例。

我们期望市町村能够做到的应对措施是，当收到大雨警报或泥石流灾害时应立即查看“县气象信息”或“泥石流灾害网格区域警戒判定信息表”（泥石流灾害信息表按地区单位划分为5公里见方的网格）。而大雨警报（淹水）时则应对照“雨量解析、短时间降水预报”，“降水现报”，“标准化流域降雨量指数”（以每5平方公里为单位并根据解析雨量与降水预测决定区域洪水危险等级）等信息与资料。此外，各市还应根据市内的河流水位及降雨量制定具体的避难劝告发布标准，并对照实际观测数据，结合河川洼地斜坡等具体情况，综合作出避难劝告的判断。

其次，判断避难行动的时机、避难对象地区及避难场所等都必须事先作出更为具体的规定。例如，根据海啸警报的级别以及预测的浪高，需要详细划分出各种情况下需要避难的具体区域。事实上，以富士山的广域防灾计划为例，已经根据火山喷发危险度划分出了需要应对的区域以及应对级别（内阁府《富士山火山广域防灾研讨会报告书》）。

这种应对方案也可用于收到紧急地震速报时，紧急地震速报本身传达了大地震即将来临需要立即避难的信息，但具体的避难场所各地则仍需要事先确定。如人员高度集中的公共场所应设定“地震退避区域”等，使人们在避难时能够采取具体的行动是尤为重要的。

（三）需要警惕对警报的忽视

为了使灾害警报发挥其作用，还需要警惕对警报本身的忽视。

很多人担心灾害时可能出现的恐慌，然而事实上在人为二次灾害发生前出现恐慌的例子并不多见。恐慌的出现是因为同时具备了迫在眉睫的危险，有限的逃生手段以及社会秩序被完全破坏几个要素，而这几个要素同时出现本身就是十分罕见的。与其说恐慌造成危害，不如说居民听到灾害警报也不避难所造成的危害更大。尤其是大雨警报等气象警报发布时，实际选择避难的人少之又少。相比之下，海啸警报或避难劝告更容易促使人们避难，但即便如此仍有许多居民不避难。例如2004年的第23号台风来袭时，丰冈市通过事先发放到所有家庭的同报无线装置发出了避难劝告，但最后实际避难率只有32.9%。又例如2006年11月北海道发布的海啸警报，避难率从11.7%（钏路市）到90.4%（网走市）不等，也有个别地方完全没有避难。表6为迄今为止海啸的避难率，可以看出，避难率低的地区不在少数。

表6　海啸的避难率（参考文献3）

避难率低下的首要原因在于，人们通常具有曲解危险的强烈倾向，即使收到了危险的信息，也将之放在平时的思维框架中去考量，认为无甚大碍。这是一种被称为“正常化偏见”的心理现象。例如，火灾警报器作响时，人们通常会自然而然地作出“反正又是出故障了吧”的判断。火灾警报器的报警音已经是再清楚不过的危险信号了，但人们却往往在根本不确定原因的情况下就认定“应该不是火灾吧”。正常化偏见是结合了对危险信息的不信任，盲目乐观以及事不关己心态的一系列心理活动。

为了防止这种心理作祟，作为事前教育，应该详细告知居民本地区易发灾害的可怕之处以及居民的房屋处于怎样的危险地区中，并具体确认一旦发生灾害应该去哪里避难。平时也要进行必要的避难训练。而灾害真正发生时，在避难劝告的初期起就要充分传达其危险性，同时无线电的播送要有强烈的紧迫感，另外消防队员，公务人员及周围邻居等要直接上门呼喊，要排查没有前往避难所避难的人员等等，需要做各种各样细致的工作。

其次是“狼来了”效应。这是指，预告的灾害实际却没有发生，如此反复数次后，即使再发布警报人们也不再相信了。例如1982年长崎水灾之前，虽然发布了大雨洪水警报，但听到警报的人中仅有不到三成认为真的会下大雨。本来不发布危险信息就谈不上防灾，即原则上应该是不惧混乱积极发布防灾信息的。但像大雨警报这样一年发布多次后，其效果也变得十分有限，因此需要设法使更高级别的警报以更低的频率发布。此外当警报内容落空时，重要的是要充分说明理由，并让民众相信下次警报不会再落空。

最后需要警惕的是经验的反作用。这是指某人过去或许经历过某种灾害，但由于所经历灾害的规模较小或来势较缓，其所积累的灾害经验反而阻碍了其采取适当的避难措施。例如北海道南西冲地震时，奥尻岛的居民因10年前经历过日本海中部地震，且当时海啸过了较长时间才到达，因此许多人认为这次也没有关系于是不慌不忙地避难，甚至还有人回家取东西，却不幸遭遇了海啸。为了防止这样的问题，有必要通过科学模拟的演示，介绍过去的受灾状况以及其他地区的严重受灾情况等，让居民能够充分认识并理解与过去不同形式的灾害同样很容易发生。（蒋杰翔/译）