人民调解与传统民间调解的区别

一、人民调解的性质

（一）人民调解的涵义

《中国大百科全书·法学卷》将“调解”定义为：“双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷，由当事人申请，或者人民法院、群众组织认为有和好可能时，为了减少讼累，经法庭或者群众组织从中排解疏导、说服教育，使当事人相互谅解，争端得以解决，是谓调解。”^[2]“在第三者主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纠纷的活动。”^[3]关于调解的定义有多种表达，但是都揭示了调解的特征：自愿性、合意性、介入性。我国的调解制度由来已久，西周时期，官制中设有专门负责调解事务的官员即“调人之职”，“司万民之难而谐合之”。自此而后，通过调解解决纠纷成了官府和普通百姓的优先选择。我国传统的调解分为民间调解和官方调解。

（二）人民调解的历史沿革

民间调解又包括乡里调解、宗族调解、邻里亲友调解。乡里调解是指由乡老、里正等基层官吏对民事纠纷和轻微刑事案件的调解。宗族调解是由家族内的族长依照家法族规对家族成员间的纠纷进行的调解。邻里亲友调解专门指左邻右舍的邻居们对人们之间的民间纠纷进行的调解。在我国古代专制统治时期也发挥着独特作用。乡里调解、宗族调解、邻里亲友调解共同维系了我国传统乡土社会的稳定，传承着中国“和为贵”的社会理念。社会主义性质的人民调解萌芽于土地革命时的农会。新中国成立后，人民调解制度受到国家的高度重视。政务院于1954年颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的名称、性质、任务、设置、工作要则以及活动方式，标志着新中国人民调解制度正式确立。

“文化大革命”期间，人民调解制度处于瘫痪状态。改革开放以来，民主和法制得到恢复，依法治国战略得到确立，相应的立法活动不断加快。1982年颁行的《中华人民共和国宪法》首次规定了人民调解的地位和作用。1989年国务院颁行《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员会的组织进一步作了较完整的规定。2010年8月28日通过的《人民调解法》的实施，使人民调解发展到一个新的阶段，也是传统民间调解的继承和发扬。

（三）人民调解的时代价值

顾培东认为“当代中国的人民调解、法院调解和民间调解的存在基础和适用基础是传统文化、传统习惯和新生社会观的综合体”^[4]。人民调解与传统民间调解是密切相关的。可以说，人民调解是社会经历剧烈变革后对传统调解的替代物，人民调解与传统调解都具有自治性特点。在我国传统社会中，受社会条件的限制，国家权力无法及于广大的“乡土社会”，就客观上为民间纠纷解决机制的民间调解提供了存在、发展的空间。但是传统民间调解也并非完全是在基层社会自然形成，一定程度上仍受到国家权力的限制、支撑及推动，而基层社会的调解组织人员等也在一定程度上对国家正式权力运作作出回应。^[5]

传统调解体现了自然经济时代无诉的价值，现代的人民调解制度体现了市场经济的自由、效率价值，是多元化纠纷解决机制的一种方式。人民调解作为对传统民间调解的替代，其力量的源泉更多是国家权力的推动、运作，也就是说，人民调解受国家权力的影响更大。

此外，作为基层社会的纠纷解决机制，人民调解传承保留了传统调解对秩序、稳定及和谐的追求。依据2010年8月28日通过的《人民调解法》第2条的规定“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”；第7条的规定“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。从此规定可以得知，人民调解与传统调解在纠纷解决机制的运作机理层面本质上是相同的，即都是“在第三方介入下，纠纷各方对己方利益得失进行权衡，从而实现纠纷各方均可接受之合意状态的自治活动”^[6]。依据以上分析，人民调解制度是人民群众自我管理、自我服务、自我教育的一项群众自治制度，与传统的民间调解有很深刻的联系。在完善人民调解制度的过程中，可以从传统民间调解中得到启发。

二、人民调解的特点

人民调解的广泛性和当事人的深度参与性特征表明，它不仅贴近人民群众，方式灵活多样，工作方法和风细雨，符合中国国情和中华民族优良传统，符合人民群众的愿望，而且还通过定期的矛盾纠纷排查，把可能酿成纠纷的事由和苗头化解在萌芽状态，强化社会稳定的基础。人民调解具有以下特点。

（一）调解组织日益多层级化

被称为“垂直扩展”，即从原来的村居委员会上下延伸，下至居民、村民小组的调解员，上至乡镇、街道（社区）乃至县一级的调解委员会。目前，村居委会一级的调委会组织、人员以及解决纠纷的数量仍占绝对多数，但在处理重大纠纷方面，乡镇（街道）司法所主持参与的调解，乃至更高的县级调委会（或矛盾纠纷排查处理中心等机构）开始发挥越来越重要的作用；在城市社区，各级专业性调委会（或矛盾信访处理中心）的作用也在提高。

（二）市场化纠纷解决机制逐步出现

被称为“水平扩展”，即根据纠纷类型和行业特点，建立多种类型化、行业性及专门性的纠纷解决机制。很多地方的行业调解已扩展到医疗纠纷、消费争议等方面，并尝试在商会、公益性民间团体中建立人民调解组织。

（三）调解工作领域不断扩展

人民调解范围突破了固有模式，从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷以及村务管理、土地流转和拆迁补偿等方面。

（四）调解协议效力得到提升

人民调解组织通过接受法院业务指导等渠道不断提高人员素质，规范工作内容、程序及文书制作，使之更符合法律规范。2010年颁布的《人民调解法》规定人民调解协议经人民法院司法确认具有强制执行的效力，大力推动了人民调解制度在纠纷化解中的基础作用。

三、人民调解制度的功能

人民调解制度的功能总的来说可以分为两个方面：解纷功能和政治功能。这两个功能是彼此依赖、相辅相成的。解纷功能是基本功能，也是直接功能，而政治功能是间接功能，依附于解纷功能。在人民调解制度的发展过程中，两种功能的地位是变化的。

（一）人民调解制度的政治功能

人民调解有助于传达和适用意识形态原则、价值观和改革观，有助于动员中国人民更加信奉党的政策和目标，压制而不是解决个人间的纠纷，是国家和党实施其他管理手段的补充。

（二）人民调解制度的解纷功能

人民调解的解纷功能不仅包括解决纠纷，还应该包括预防纠纷。人民调解组织处于基层，熟悉社情民意，能够及时发现矛盾，及时化解矛盾，把矛盾化解在萌芽状态，做到大事化小小事化了，从而实现维护社会稳定、促进社会发展、宣传国家法律政策的政治功能。人民调解制度的复兴主要是为了满足解纷的需要。随着经济社会的发展，纠纷的数量迅猛增长，同时大量的离婚纠纷、邻里纠纷等小而琐碎的案件涌入法院，甚至进入二审、再审程序，极大地浪费了司法资源，法院不堪案件数量的压力。这就造成了案件整体审判质量下降，执行到位率低，涉法信访案件多。因此正是解决纠纷的现实需要推动了人民调解制度的复兴。此外，应防止人民调解的解纷功能政治化倾向。过于强调政治功能就会使人民调解制度丧失民间调解的本质。没有解纷功能的实现，其政治功能也就如无源之水，如此恶性循环，就会导致人民调解制度功能全面蜕化，走向衰落。因此，人民调解制度只有坚持民间性解纷功能的基本定位，才有其发展与运行空间，才能更好地发挥“社会第一道防线”的作用。

四、当代人民调解制度面临的困境

（一）人民调解制度的运行现状

截至2011年底，我国共有人民调解委员会83万余个，人民调解员494万余人，仅2011年一年里，人民调解组织共化解各类矛盾纠纷851万余件，排查各类矛盾纠纷300余万件，发现治安隐患11.8万条。目前，全国共设立行业性、专业性人民调解组织4.5万个，各类行业性、专业性人民调解组织共有调解员14.3万人。2015年，全国共化解行业性、专业性矛盾纠纷143.8万件，其中，医疗纠纷7.1万件，道路交通事故纠纷74万件，劳动争议纠纷34.6万件，物业纠纷12.5万件，环境污染纠纷6.6万件，消费纠纷8.9万件，为维护人民群众合法权益和社会和谐稳定做出了积极贡献。2015年，最高人民法院受理案件15985件，审结14135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执结1671.4万件，结案标的额4万亿元，同比分别上升24.7%、21.1%和54.5%。截至2010年，全国法院案件收案数为1086.7万件，2011年为1150.3万件，2012年为1251.8万件，2013年为1337.2万件，2014年为1438万件，全国法院审理民事案件数量也呈良性增长趋势，收案数、结案数分别上升。

（二）影响人民调解制度作用发挥的原因分析

1．社会结构从“熟人社会”到“陌生人社会”的转变

我国的传统社会是一个以地域、血缘为基础的乡土社会。特别是西部地区，人们长期共同生活，聚族而居，遵守着共同的社会道德、社会习惯。人们彼此熟悉，联系紧密，社会结构稳固，在我国偏远的农村仍可以发现乡土社会的影子。人们之间的纠纷倾向于选择方便灵活的调解来解决。但是随着社会的发展，城市化的突飞猛进，人群之间流动加剧，原有的社会结构被打破，人们之间的关系更多是以职业、住所等维系，利益格局愈加多元化，形成了以契约为基础的陌生人社会。人们之间的相互依赖转变为彼此陌生。在陌生人社会中，纠纷当事人缺乏共同体基础，通过共同尊敬、信赖的权威人士及相同价值习惯来消除矛盾纠纷的可能性愈来愈小。因此，人民调解中人民调解员依靠个人威望、魅力、关系进行调解的效果逐渐地弱化。

2.“纯粹法治主义”的影响

近年来，随着我国法治体制的逐步建立和依法治国战略的深入推进，社会上出现了一种“纯粹法治主义”的偏向。在这种思潮的驱使下，社会大众把诉讼视为实现权利的唯一正确途径，把诉讼效率的高低作为法制现代化的唯一标准，而非诉讼方式被认为是与法治理念不相符合的。人民调解被认为有较重的“重义轻利”、“和稀泥”的色彩，与现代法治下的权利主义是背道而驰的，是落后的不合时宜的。社会大众对诉讼的盲目崇拜的同时，人民调解就不可避免地被轻视。

3.一切以利益为核心的市场经济的冲击

人民调解在产生之初，作为解决人民群众内部矛盾的主要手段及宣传党和政府政策的有效途径，受到了政府和群众的信赖与推崇。随着市场经济的建立和发展，发展经济成为全国上下的中心任务。人民调解的政治功能弱化，而且人民调解是免费的，不能直接创造经济价值，因而受到各级政府和村民委员会、居民委员会的冷落。另外，市场经济之下，越来越多的具有较高文化知识和调解经验的人不再愿意像过去那样从事不计名利和报酬的人民调解工作。在诚信机制不健全的社会之下，作为人民调解结果的调解协议往往被轻易撕毁。调解结果得不到尊重，就会使人民调解丧失权威和信任。

4.人民调解制度本身的缺陷

（1）人民调解的受案范围有限。《人民调解法》中第2条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”依照法的效力，《人民调解法》效力优先。从规定看，人民调解的范围相比有所缩小。何谓民间纠纷，传统意义上的纠纷通常是发生在公民个人之间的，纠纷的内容主要是婚姻、家庭、邻里关系纠纷。然而当前随着社会结构转型及利益格局的调整，纠纷发生了很大的变化：一是社会纠纷的主体从个人为主，转变为个人与社会组织、法人、法人与法人之间的纠纷；二是纠纷的内容由以往的婚姻、家庭、邻里等有关道德的纠纷，转变为经济利益为核心的劳资关系、环境保护、企业改制、征地拆迁补偿等；三是纠纷呈群体化趋势。另外，在实践中，有些地方将人民调解渗透到轻微的刑事案件即自诉案件，并取得了很好的社会效果。因此，可以说人民调解制度的受案范围限制了人民调解制度的发挥。

（2）人民调解的组织建设不合理。人民调解是一种群众自治性制度，是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的自治形式。自治性、社会性是其本质特征。当前在构建和谐社会的社会背景中，为了实现社会稳定的目标，各级政府大力倡导构建“大调解机制”。“大调解机制”确实起到了有效地化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，但是“大调解”概念扩展了人民调解的外延。在构建“大调解机制”的推动下，政府及其部门纷纷组建调解组织，并冠以“人民调解”的头衔。其实这些调解组织由政府财政支持、政府组建、政府人员担任，可以说不具有民间性的特征，不符合人民调解的性质要求。

（3）人民调解程序缺乏规范保障。人民调解制度一向以程序简便、快捷而著称，这也是民间调解注重实质正义的应然之义。但是面对纠纷复杂化现实，调解程序太过随意，不受制约和规范，就会面临“向穷人出售廉价、低质、粗糙的正义”^[7]的指责。目前，我国关于人民调解的程序规范比较笼统，调解过程有较大的随意性，如调解中如何举证、质证，调解协议的主要内容及效力等。这将不能保证当事人的平等性，也可能使程序公正受挫。上述人民调解制度本身存在的一些问题，以及人民调解员的文化水平不高、法律知识缺乏等因素都影响了人民调解制度作用的发挥。

五、完善人民调解制度的现实价值

（一）法治的本质要求

1．人民调解有助于实现实质正义与平民正义

法治的价值在于公平正义，实质正义是人类永恒的追求。虽然形式正义是“看得见摸得着”的正义，是法治的应有之义，但是在中国的法治现代化的进程中，不能单独地追求程序正义。诉讼以程序主义为中心，以当事人特定的权利义务纷争为解决目标，而非着眼于纠纷的整体。然而，现实中的纠纷不仅仅表现在法律上权利义务的对立，在纠纷的背后往往有经济、道德甚至心理因素的影响，如果忽视了这些因素，断章取义地做出非此即彼的判决，更容易使矛盾激化。人民调解制度不用遵循僵硬的法律程序，而注重利用法律、道德等方面消除当事人的隔阂，彻底解决纠纷，从而缓解程序正义带来的矛盾，能够实现纠纷双方追求的实质正义状态。

另一方面，“法治在本质上应当是平民主义的”^[8]。通过审判程序得到的结果是正义的，但是这种正义有些时候与社会大众的正义观相脱节，呈现曲高和寡的现象，这也正是国家要求司法审判要达到法律效果、社会效果相统一的原因所在。“在某种程度上，调解制度不仅仅作为一种纠纷解决的机制，它还起到沟通国家法和平民法，为二者的良性互动提供一个正式制度性对话渠道的作用。”^[9]我国的人民调解制度以当事人自愿为基础，充分发挥当事人的主动性，通过当事人的合意实现纠纷的解决，这符合当事人的朴素正义观，更接近平民正义的要求。

2．人民调解有助于节约司法成本

当前，随着经济社会的发展和人们法治意识的提高，大量的矛盾纠纷以诉讼形式如潮水般涌入法院。法院的审判工作呈现出案件数量大、涉及范围广、审理难度高的特点。最高人民法院历年工作报告显示，到2015年，最高人民法院受理案件15985件，审结14135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执结1671.4万件，结案标的额4万亿元，同比分别上升24.7%、21.1%和54.5%。诉讼压力显而易见。国家为了缓解执行信访案件压力、案多人少矛盾，不断增加对司法建设的投入，不断壮大法官的队伍，努力提高法官的素质、办案能力。如此多的案件涌入法院导致纠纷无法及时解决，形成大量的案件超期积压。诉讼效率低下不但增加了国家的司法成本，也增加了当事人的诉讼成本。当事人在诉讼中投入时间和精力，支付诉讼费，如果案件不能及时审结，就要付出更多时间精力。假如当事人对审判结果不服，再提起上诉或再审，导致执行到位率低，涉法信访案件多，无论是从人员、设施，还是金钱、精力方面来衡量，都是对司法资源的极大浪费。经济分析法学认为，“迟来的正义即非正义”。且不说存在司法腐败问题，司法效率低下，可能会使当事人的权利保护丧失殆尽，甚至遭到新的侵害。所以要从源头上疏导、化解、分流矛盾纠纷，将对抗性小的纠纷通过诉讼外的纠纷解决机制解决。人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，能够及时发现矛盾纠纷，未雨绸缪，主动将其化解在萌芽状态，防止纠纷扩大升级。矛盾纠纷及时得到疏导解决，进入到诉讼的案件自然少了，法院案多人少的矛盾也会缓解。这样法院就可以将有限的时间和精力投入到复杂的、社会影响广泛的案件中去，案件少了，时间和精力充足了，审判质量和司法效率也会相应提高。

（二）构建多元化纠纷解决机制的客观需要

在任何理性社会中，社会纠纷解决机制都是多元化的。“一把钥匙开一把锁”，每种纠纷有不同的背景、不同的因素。而每一种纠纷解决方法都是有利弊的，不能够解决所有的纠纷。只有多种纠纷解决方法相互补充才能够真正的化解社会矛盾，维持社会的稳定，促进社会的发展。

“法治之所以被现代社会奉为圭臬，正是因为它本身是与时俱进的——随着社会的发展，纠纷的内容和形式，以及纠纷当事人和社会主体的需求变化了，纠纷解决机制也会随之发生相应的变化。现代法治为公民提供了通过司法诉讼追求正义的基本制度保证，同时也为公民提供了越来越大的自由意志和行为的空间。司法在有所为有所不为的消极主义原则下调整着自身的社会功能，从国家司法权对纠纷解决的独占，到出现多元化纠纷解决机制……这本身就是现代法治发展的必然结果，彰显出法治的生命力和创新力。”^[10]

解决社会纠纷，不仅应该进行司法改革，提高司法效率，也应该多策并举、多管齐下，加强诉讼与其他纠纷解决机制相互协调和衔接。诉讼作为维护社会正义的“最后一道防线”，法院应当只负责解决那些通过其他手段无法解决而由法律认可法院解决的矛盾，而将其他矛盾纠纷通过诉讼之外的非诉讼纠纷解决机制解决。因此，人民调解制度的改革完善是构建多元化纠纷解决机制的需要，并在中国当代纠纷解决机制中扮演重要的角色。

（三）促进社会和谐的必要条件

和谐社会体现社会大众的期待，在和谐社会中，社会稳定、人民之间友好相处。然而，和谐社会并非是一个没有矛盾纠纷的“桃花源”，而是一个能够及时发现矛盾、疏导矛盾、公平合理解决矛盾的社会。事实上，无论哪种社会形态都不可能没有纠纷，纠纷在某种程度上也调整着生活规则，促进社会发展。“无论是人类文明的发展史，还是司法制度的演进史，都可以看成是一部纠纷解决方式的演化史。”②问题的关键是如何解决纠纷。构建和谐社会，就是要及时发现矛盾纠纷，及时解决矛盾纠纷。

和谐社会要崇尚多元化，不仅人的思想、生活方式可以多样化，而且社会管理也要多样化。不同的因素导致不同的纠纷，矛盾纠纷的特征也千姿百态，因此，应尽可能通过多元化纠纷解决机制，使不同的利益得到最大的平衡，以维护社会的和谐稳定。人民调解制度灵活、便捷，是社会和谐的调节器，能够把很多民间矛盾纠纷化解在诉讼之外，不仅解决了当事人的纠纷，也维持了当事人之间的和气，避免“一场官司几辈仇”，从而为和谐社会营造稳定、文明的社会环境。

六、完善人民调解制度的基本原则

（一）人民调解制度应坚持的原则

《人民调解法》第3条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：在当事人自愿、平等的基础上进行调解；不违背法律、法规和国家政策；尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”依据该规定，人民调解的原则为自愿原则、合法原则、尊重当事人诉权原则、保密原则。

1．自愿原则

自愿原则作为民事法律中的基本原则，是意思自治的体现。人民调解应坚持自愿性，这是由调解的本质所决定的。首先，在调解的启动上，主要是当事人主动申请调解，这是调解自愿性的生动表现，即使人民调解员可以主动发现纠纷，进行调解，但是否接受调解仍取决于当事人。其次，在调解的过程中，当事人的意志左右着调解的进程，可以接受调解也可以拒绝调解。最后，在调解结果上，当事人可以同意签订调解协议也可以拒绝签订调解协议。正是由于是建立在当事人自愿的基础上，人民调解才能够彻底消除误会、解决纠纷，缓解当事人之间的紧张关系，促进社会的安定团结。在实际中，矛盾发现的越早就越容易解决，因此人民调解组织应提前预防、主动介入，在征求当事人的意见基础上，如果当事人未明确表示拒绝，就可以启动调解程序，争取将纠纷化解在萌芽之初、激化之前。需要强调的是，自愿并不意味着随意。人民调解应该按照调解的程序进行，调解协议也必须执行。《人民调解法》赋予了当事人可以申请强制执行调解协议，当事人双方不能任意地撕毁人民调解协议。因为，当事人是一个理性的社会人，法律赋予其选择的权利，同时也应该得到必要的约束。无论哪种纠纷解决方式都是有成本的，如果自愿进行选择，结果又未得到执行，那么这种纠纷解决方式将名存实亡、毫无意义。

2．合法原则

人民调解作为现代法治的产物，同样要遵守合法原则。坚持依法调解，是我国法治原则的基本要求，是新形势下纠纷解决的客观需要，是树立人民调解权威、提高调解公信力的重要保证。长久以来，人民调解员主要依据的还是国家政策和村规民约、伦理道德、社会公德，靠个人威望或者关系。特别是在广大的农村地区，人民调解员缺乏法治意识，仅靠村规民约、社会习惯、伦理道德进行调解，甚至做出与法治精神不相适应的决定。这主要是由于经济社会落后使国家法律规范和理念无法及时到达民间社会。随着经济社会发展和法治建设的推进，人们的法治观念不断增强，遇纠纷找律师或懂法的人咨询成为人们的首选。一方面，在当今的“陌生人社会”中，利益成为纠纷当事人争议的核心，以往维系社会秩序、为一定范围认可的村规民约、伦理道德被法律所取代，社会成员之间的共同纽带断裂，仅靠“情理”难以调和。另一方面，一些社会习惯、伦理道德等本身不具有确定性，不同的地域、不同的人员可能有不同的判断，这在急剧变化发展的时代是不适应的，法律的确定性、普遍性正好弥补这一缺点。因此，人民调解必须实现由“威信型调解向依法调解”转变，将法律规范引入人民调解，确保调解的过程和结果符合法律、政策的要求，这样人民调解工作才具有公信力、正当性。

人民调解也“应该坚持在法律的基本框架内，最大限度地追求合情合理的解决”^[11]。在缺乏法律规范调整的情况下，只要当事人形成双方都能接受的合意，都是允许的。“如果过分强调依法调解经常会使调解夭折、合意流产；而强调合理，又恐失之随意，缺乏正当。因此，调解的合法性应以不违背强制性、禁止性规范即可，应该允许在规范使用中留有较大的裁量权余地。”^[12]

3．尊重当事人诉权原则

这主要是指当事人有权将自己的纠纷诉诸行政调解、仲裁、诉讼的权利。无论是行政调解、仲裁还是诉讼，它们的效力都比人民调解要强，特别是作为“最后一道防线”的诉讼具有最终的裁决效力。这是由人民调解的民间性、自治性决定的，也是调解本身的说教性、劝说性特点的反映。任何人不能剥夺当事人的诉权，除法律规定外，任何纠纷的起诉都不受限制。在有些国家，法律将民间调解规定为法院诉讼的必经程序，比如挪威。有些国家将部分类型的案件规定为调解前置，比如日本的家事案件。在我国也有学者建议将人民调解设为法院诉讼的前置程序，这在我国实行起来有很多的困难。但是，法治社会应该构建多元化纠纷解决机制，做到有效对接，如果一种纠纷解决手段做出的结果轻易被否决，那么这种纠纷解决方式就会名存实亡。因此，在贯彻尊重当事人诉权原则的同时，应该坚持人民调解优先的原则，从而巩固好“社会的第一道防线”。比如人民调解协议可以申请法院强制执行在《人民调解法》中就有所体现。

4．保密原则

综观世界各国，调解几乎全是不公开进行的。“在挪威，调解会议是封闭进行的，调解达成一致之前，调解官提供给公众和媒体的信息不能有太多的细节；在英国，CEDR（Centre for Dispute Resolution）规定未经当事人合意，不得发表有关纠纷的一切信息，在为当事人提供调解服务时CEDR作为中立者为双方保守秘密；在澳大利益，调解最重要的一个原则就是保守秘密。”^[13]在当今媒体发达的“人肉搜索”时代，调解过程实行保密原则一方面可以激发那些不愿意公开其纠纷事务的当事人选择人民调解的热情，另一方面也能有效地鼓励当事人坦诚地表达其真实的需求，有助于和解的实现。在我国，调解以公开为原则，不公开为例外。在实践中，调解可以邀请当事人的亲戚朋友、同学等协助调解。为了当事人的生活的稳定，应该坚持不公开为原则，只有在当事人同意的情况下，才可以公开调解。在这方面，同是作为民间性纠纷解决机制的仲裁制度的做法就值得参考借鉴。

（二）完善人民调解制度的基本措施

1．加强人民调解与诉讼、法院调解、行政调解的衔接

人民调解与诉讼、法院调解、行政调解各有优劣，在化解社会矛盾纠纷方面发挥着各具特色的作用。只有加强各种纠纷解决方式的互补与衔接，构筑完善、畅通的纠纷解决机制，才能更好地解决社会纠纷，维护社会稳定。

2．适当扩大人民调解的适用范围及调解依据

我国目前的人民调解受案范围较窄。《人民调解工作若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”《人民调解法》中将人民调解的范围也限定为民间纠纷。我国传统的人民调解范围主要是发生在公民个人之间的邻里、婚姻、家庭纠纷，而随着社会改革、转型，我国的纠纷特点发生了很大的变化：一是纠纷的主体已从个人之间转变为个人与社会组织、社会组织之间，或者法人之间；二是纠纷的内容日益多样化复杂化，更多的是涉及环境保护、劳资关系、企业改制、物业管理、拆迁补偿等群体性纠纷；三是出现了一些法律未能涉及的新型纠纷。对于轻微的刑事案件，《刑事诉讼法》规定属于当事人自诉的范围，而且诉讼中也可以调解。在我国台湾地区也允许各级调解组织对“告诉乃论”类的刑事案件进行调解。

因此为了应对法院愈加沉重的诉讼负担，我国可以将刑事自诉案件纳入人民调解的范围。但是，对于《刑事诉讼法》规定的公诉转自诉案件，由于其本身社会危害性大，不适宜进行人民调解。可以说原则上只要法律未禁止的都可以进行人民调解，其应包括：普通民事纠纷；其他违背社会公德的纠纷；《刑事诉讼法》中规定的自诉案件中的前两类；刑事附带民事诉讼的民事部分。

3．明确人民调解的性质，规范人民调解委员会的设置

人民调解委员会在性质上是处理民间纠纷的群众性自治组织，法律同时规定人民调解组织在法院和司法行政的指导下工作，人民调解要充分发挥在“大调解”机制中的作用，最根本的是立足于民间性的特质，切实守好“社会第一道防线”。人民调解组织的建设可以从横向方面和纵向方面着手，其中横向方面建设应该是主要目标。横向方面，在大型的集贸市场、大型的厂区等公共场所，可以根据需要设立人民调解委员会，进行纠纷调解。也可以借鉴国外ADR的经验，依托行业组织、协会等组建行业内的人民调解委员会或者跨行业的联合人民调解委员会，以加强行业自律。在纵向方面，乡镇可以设立人民调解委员会，而县区以上不应该设立人民调解委员会。因为如果人们通过基层的人民调解无法形成调解结果，就很可能直接寻求行政调解或法院诉讼。区县以上可以设立人民调解委员会的管理机构，从事日常管理、协调工作。政府的责任是培育人民调解组织的发展，不是亲力亲为地去自己解决纠纷。人民调解委员会要尽量摆脱国家性，保持民间性。可以通过政府购买服务的形式，将人民调解事务交由社会组织来处理。在这方面，上海长宁区通过政府购买服务的形式组建的“李琴人民调解工作室”就起到了很好的示范作用。

4．提高人民调解员素质，树立人民调解威信

目前，人民调解制度存在的根本问题就是人民调解员的素质偏低，人民调解无法树立威信。当前大多数的人民调解员年龄偏大，文化水平有限，法律知识欠缺，不能够应对日益增多、复杂的社会纠纷。因此，提高人民调解员的素质问题已成为亟待解决的问题。解决这个问题可以从两个方向努力：一方面对现有人员加强培训，另一方面要吸收优秀的人才加入人民调解员队伍。提高人民调解员的待遇，增加人民调解员岗位的吸引力。同时，应该建立人民调解员的养老、医疗等社会保险配套措施，以解除其后顾之忧，提高其社会荣誉感。

5．加强对人民调解的经费保障

调解经费不足，严重制约了人民调解制度的发展。在我国人民调解是完全免费的，人民调解的经费来源主要靠基层组织自筹和政府财政支持。这主要是为了方便解决人们的纠纷，促进人民调解的发展。现实中，人民调解体系庞大，涉及面广，政府财政支持在经济发达地区可能微不足道，但是对于很多欠发达地区就会显得捉襟见肘。同样，基层的村民委员会、居民委员会经济力量薄弱，也无力承担人民调解的巨额费用。这就造成人民调解经费不足、运行困难，人民调解员工作热情不高的现象，最终导致人民调解制度失去活力。因此，要对人民调解的经费制度进行改革。一方面政府要量力加大对人民调解的财政支持，另一方面政府设立“人民调解基金”，作为人民调解工作经费的融资平台，接受社会的资助，使人民调解资金保值增值。此外，人民调解可以尝试收费制度，对于一些标的额大的经济类纠纷收取一定的费用，具体的收费额可以是诉讼或仲裁费用的二分之一或三分之一。费用在当事人间的分担由当事人约定，如果当事人没有约定，费用由当事人平均分担。