宏观政策要稳

为确保2020年全面建成小康社会目标的实现，中央明确提出，“十三五”时期中国经济年均增长至少要达到6.5%。进入新常态的中国经济，面临错综复杂的国内外环境，经济下行压力明显。未来五年，要确保中国经济增长“换挡”而不失速、稳定在中高速增长水平，必须持续推进经济结构性改革，为经济增长增添新动力。

1.稳住宏观才能为经济结构性改革创造条件

投资、消费、出口是经济学意义上“需求侧”拉动经济增长的“三驾马车”。2015年1至10月份，制造业投资增速与前9个月持平；房地产与基础设施投资双双下滑，分别比1至9月回落0.6和0.7个百分点。10月出口降幅较上月进一步扩大。只有消费增速10月比9月加快了0.2个百分点。

投资和出口，“需求侧”的两大动力不足，另一大动力消费的潜力尚未充分激发，使得当前稳增长任务艰巨。

中国经济体量巨大，如果形成惯性下滑，会引发经济运行紊乱和系统性风险，甚至影响全面建成小康社会的进程。中国经济增长正处在从高速向中高速转换的关键期，经济增长动力转换尚未完成，确保经济不失速需要稳定的宏观经济政策和高超的宏观调控技巧。

经济进入新常态，其背后是国内外环境的深刻变化。从全球看，世界经济在深度调整中复苏乏力，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球各主要经济体分化势头明显。与此同时，新一轮科技革命和产业革命蓄势待发，发达国家纷纷采取“再工业化”战略，中国传统的低成本、低价格竞争优势逐渐削弱。从国内看，中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，人民群众需求从“有没有”转向“好不好”的过程中，供给面无法适应需求面升级的矛盾愈发凸显。适应经济发展新常态，要实现供给和需求在新条件下的对接和平衡。但从短期看，首先要稳住需求，保持必要的需求增长水平，才能让经济增长稳定在中高速水平，为经济结构性改革创造条件。在“稳”的基础上才能求“进”，加强供给侧结构性改革，为经济中长期持续增长注入新动力。

中央财经领导小组第十一次会议强调，宏观政策要稳，就是要坚持积极的财政政策和稳健的货币政策，为经济结构性改革营造稳定的宏观经济环境。

从需求侧的角度看，当前最关键的任务是维护宏观经济环境的稳定，这不仅仅是稳住GDP增速，而且要把稳就业、稳消费、稳预期，以及确保不发生区域性和系统性金融风险作为“稳”的内涵和底线，在此基础上加快改革和结构调整。

实施积极的财政政策，是党中央、国务院在1998年审时度势作出的一项重大决策。这些年来，积极的财政政策在我国经济生活中担当了极为重要的角色，尤其在20世纪90年代对抗亚洲金融危机彰显了巨大作用。积极的财政政策，就是通过扩大财政支出，调整收入分配，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。在需求不振、经济增长乏力阶段，实施积极的财政政策，不需要中间传导过程，时滞短，对经济的拉动作用明显。我国政府提出和实施的积极财政政策，是有其特定的经济社会背景和政策涵义的。

1997年下半年以来，亚洲部分国家金融危机和日本经济衰退打乱了世界经济发展的正常节奏，使全球经济发展进入了低速增长区间。到2001年，占世界经济总量70%的美、日、欧三大经济体同时陷入低迷状态，经济增长率分别只有0.3%、0.4%和1.5%；全球经济增长2.4%，全球贸易只增长0.1%。在这种情况下，为保持经济持续稳健增长，人民生活水平提高，我国开始实施积极的财政政策。

首先，积极的财政政策是就政策作用大小的比较意义而言的。改革开放以来，由于多种原因，我国财政收入占GDP的比重，以及中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，出现了国家财政的宏观调控能力趋于弱化，“吃饭财政”难以为继的窘境。20世纪90年代后期，面对中国经济成功实现“软着陆”之后出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新形势及新问题，特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响，必须使我国财政政策尽快从调控功能弱化的困境中走出来，对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用。这就是“更加积极”或积极的财政政策的主要涵义。

其次，积极的财政政策是就我国结构调整和社会稳定的迫切需要而言的。随着改革开放的深入，市场化程度的不断提高，我国社会经济生活中的结构性矛盾也日渐突出，成了新形势下扩大内需、开拓市场、促进经济持续快速健康发展的严重障碍。而作为结构调整最重要手段的财政政策，显然应在我国的结构优化和结构调整中，发挥比以往更加积极的作用。此外，由于20世纪90年代社会收入分配差距扩大，国有企业改革中下岗、失业人数增加，城市贫困问题的日渐显现等原因，作为社会再分配唯一手段的财政政策，也必须在促进社会公平、保证社会稳定方面发挥至为关键的调节功能。这是市场机制和其他政策手段所无法替代的。形势的变化，紧迫的客观需要，使中国的财政政策不能不走上前台，充分发挥其应有的积极作用。

第三，积极的财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择。中外的经济理论表明，现代市场经济条件下的财政政策，大体可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策等三种类型。如20世纪30年代美国的“罗斯福新政”，及其与之配套、至少实行了10年之久的扩张性财政政策；日本自20世纪60年代以来所奉行的扩张性财政政策等，都具有这种政策特征和政策取向。

从1998开始，我国连续实行了旨在扩大内需的积极财政政策。其政策内容主要包括：

发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。如1998年至2003年近6年间，共发行长期建设国债8000亿元，按前5年带动比率1∶5测算，拉动形成投资总规模3.5万多亿元，集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目，基础设施的“瓶颈”约束基本改观，经济结构优化也取得明显成效。

注重发挥税收政策的作用，支持扩大国内外需求。从1999年7月1日起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年开始暂停征收；从1999年7月1日起，对符合国家产业政策的技术改造项目购置国产设备的投资，按40%的比例抵免所得税；连续多次提高出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8%左右提高到15%左右；从1999年11月1日起，对居民存款利息恢复征收个人所得税，到2003年底累计组织收入超过1000亿元。这些税收政策的调整和实施，有利于扩大国内外需求。

注重调整收入分配政策，增强居民消费能力和企业自主投资能力。1999年以来，我国多次提高机关事业单位职工工资标准，使机关事业单位职工月人均基本工资水平，由1998年的400元提高到2003年的877元。同时，提高了社会保障水平。这些收入分配政策的调整和实施，有利于增强居民消费能力。

结合财政体制完善，强化财政政策作用。1997年到2003年，中央财政本级收入年均增长18.7%；相应地，中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49.5%上升到54.6%。在此基础上，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，1997年至2003年年均增长20.4%，有力地促进了各地区经济社会的协调发展。

2011年起，我国告别“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”组合，转而实施“积极的财政政策和稳健的货币政策”。这一财政政策相对扩张、货币政策相对中性的政策组合拳一直延续至今。

从2008年至2011年4年间，根据全球经济形势，特别是在国际金融危机冲击下，我国经济发展下行压力加大且面临种种不确定性，实行一松一紧的调控政策，既有利于防范前几年积累的流动性带来的物价上涨压力，也能更好突出结构导向，增加有效供给。而随着国际经济形势的变化，我国宏观调控思路也随之调整变化。宏观调控强调稳字当头、稳中有为。

稳健的货币政策，是指根据经济变化的征兆来调整政策取向，当经济出现衰退迹象时，货币政策偏向扩张；当经济出现过热时，货币政策偏向紧缩。这种政策取向的调整，最终反映到物价上，就是保持物价的基本稳定。在我国货币政策管理中，中央银行是以比较平稳的货币供应量增长来实现稳健的货币政策操作的。从一般货币理论看，对货币供应量的增长有两种不同的操控手段：恒定与权变。前者认为，只要货币供应量保持固定增长率，公众就会作出合理预期，从而使物价收敛于稳定。后者认为，货币供应量应随经济的变动，由央行随时调节。前者的缺点是过于僵硬，在现实中几乎无法运行；后者则因政策制定者预测的主观性与公众对未来预期的不确定性的冲突而受到挑战。因此，不少国家采用预先公布货币供应量增长区间的方式进行调控。

2.宏观经济管理思路需要与时俱进不断创新

中央财经领导小组第十一次会议上指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

从需求侧转向供给侧，不仅是经济学词汇的选择，更意味着决策层宏观经济管理思路的不断创新。面对经济增速放缓，传统意义的宏观调控常用“两手”：一是货币政策更为宽松，用以扩大贷款、刺激投资；二是财政政策更为积极，用以扶持企业和消费者。其主要落点都在需求侧。这两方面政策在短期抑制经济下滑上能取得较好的效果。但如果长期、过度使用，则会带来生产要素错配、投资回报递减、产能过剩加重、企业活力下降等副作用，最终给经济带来结构性破坏，地方债、影子银行等风险也会加速累积。

当前制约我国经济发展的主要矛盾来自结构，而非总量。瑞士信贷亚太区首席经济师陶冬著文称，以凯恩斯经济理论为基础的需求端经济政策，以协调经济总量为主，虽一时间垫高需求，维持较高的经济增速，但久而久之会催生出经济的失衡、错位。在中国继续扩大投资等需求端政策，不仅效用递减，而且对结构性调整力有不逮，甚至被延缓。在经济面临较大下行压力下，企业经营困难普遍加剧。宏观政策要稳，意味着对周期性调控政策进行灵活调整，营造稳定中性的宏观环境。如同开飞机，如果碰到涡流，需要调整飞行方法，保证飞行的稳定性。

面临巨大的经济下行压力，当前唯有保持宏观政策稳定性，同时避免“大水漫灌”，精准发力、定向调控，为坚定不移推动经济结构性改革营造稳定良好的宏观环境。“十三五”期间，“三驾马车”作用依然存在，但不是通过扩张性的刺激政策拉动，而是通过供给侧改革和效率提升扩展空间。投资方面，强调发挥有效投资对经济增长的作用；消费方面，通过供给侧创新实现居民消费升级；出口方面，强调提高出口竞争力，形成新竞争优势。

国家统计局公布的最新数据显示，2015年全年，全国居民消费价格指数（CPI）同比上涨1.4%，其中食品价格上涨2.3%，非食品价格上涨1.0%。经济界分析指出，我国消费趋势整体向好，预计2016年CPI将微升至2.7%，通胀温和回升。央行继续降息倾向依然较强，除货币政策外，国家也将全力推进消费需求扩大。然而，扩大消费需求是系统工程，既包括扩大需求层面的消费能力、消费预期、消费意愿，也包括创新提高供给层面的商品及服务供给水平、消费环境等。

如商务部新闻发言人沈丹阳表示，商务部门立足搞活流通促消费，立足推动消费结构升级，核心还是要通过发展现代流通、完善市场体系、改善消费环境、培育市场增长点，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全的方向转变。在商贸流通供给层面，商务部明确将从四个方面扩大消费，一是大力支持流通创新；二是打造中国品牌公共服务平台；三是增加居民生活服务有效供给；四是营造安全放心的消费环境。

消费者的消费需求是多种多样的、不断变化的、持续升级的，目前有很多需求存在供给不足的现象，满足不了人民群众的消费需求。因此，扩大消费要创造有效供给，而创造有效供给关键在有效。例如，在新兴消费兴起的同时，偏爱采购国外商品的“海淘一族”无疑会通过互联网带动一部分消费外流。面对这一部分消费力量外流，只有采取供给侧改革才能够从根本上改变这一现象。

宏观调控绝不是一成不变的，而是根据国内外经济形势的变化，选择相适应的政策，相机调控。2008年，在全球金融危机的猛烈冲击下，我国推出了“四万亿”的刺激政策，抵抗住了全球金融危机。但随着经济形势的变化，尤其是2010年前后我国出现了部分产业产能过剩、经济结构部分失衡等问题，由此，我国的宏观调控政策也做出了与之相适应的调整。

在2011年03月召开的中国发展高层论坛上，著名经济学家吴敬琏就指出，我们经过过去两年用超强的刺激政策拉动经济增长速度回升以后，面临着以下两个主要问题。一是我们长时期存在的过度储蓄和消费不足这种不平衡的情况继续存在。保持GDP的持续平稳增长，缺乏内在的动力，就是最终需求不足。二是过去10年的货币超发和流动性过剩。由于流动性过剩有一个时间的滞后期，它的后续效应逐步显现。首先是资产价格，房地产的价格、股票的价格居高不下，接着发生的就是从2010年开始显现的CPI的增长速度超过了温和的通胀水平，达到了5%，甚至是5%以上的水平。

吴敬琏说，这两个看起来互相矛盾的现象，其实是来自同一个原因：我们中国长时期以来采取一种用投资驱动的增长模式，这种增长模式它造成了投资率回报的不断下降和消费率的持续下降。而由于内需不足，就靠用了东亚国家和地区通常用的办法，用进出口顺差去弥补国内需求的不足，使得货币政策变得非常的被动，被动地采取了一种扩张性的货币政策，对外贸易和投资造成的外汇的盈余。面对这个情况，中国可以采取的对策看来是两个：一是采取稳健、灵活的财政和货币政策，维持宏观经济的稳定。当然，这有一定的难度，一方面因为长时期的货币超发，所以就需要紧缩。另一方面是因为现在投资的规模已经很大了，紧缩力度如果不足，那么就不能够实现宏观经济的稳定；如果紧缩的力度过强，它又会造成市场的崩溃或者其他的很大问题。但是这种稳定是短期的，它依靠的是短期政策，还是要把主要的注意力放在长期发展的问题上，也就是要实现经济发展方式的转型。改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气，全面推进各个领域的改革，使上层建筑更加适应经济发展方式的变化，为科学发展提供有力的保障。

3.以制度性变革创造新供给、释放新需求

2015年7月，民营企业聚龙集团牵头打造的中国—印度尼西亚聚龙农业产业合作区被批准为天津市级境外产业园区，将为上下游产业链企业抱团“走出去”搭建平台。

尽管前景看好，但企业“融资难”问题却让副总裁孙卫军非常忧心。“金融资源和实体经济对接的不匹配让企业发展受困。”他说，“企业需要的不仅仅是稳定的宏观经济，还有推动企业稳定发展的制度环境。”

实现“十三五”规划建议设定的目标，未来改革的核心应是在供给侧入手推动新一轮制度变革和创新，这样才可以有效缓解滞涨式的、中等收入陷阱式的风险，实现中国迫切需要的发展方式转变和可持续健康发展。

从简政放权到建立市场准入“负面清单”，从鼓励创新创业到为企业减税降费，顶层设计推进行政管理体制、财税、金融、价格、国企等领域改革……十八大以来，党中央、国务院在全面深化改革上不断发力，着力推进制度创新，在推进经济结构性改革中为中国经济创造新供给、释放新需求、打造新动力。当前中国经济社会发展已到达一个非比寻常的关键时期，应从供给端入手打造支撑经济发展的新动力机制，敢于冲破阻力推动改革向深水区迈进，从而释放中国经济社会更大的发展活力，加快经济发展方式转变，为实现中华民族复兴的伟大中国梦扫清道障。

2015年12月14日，中共中央政治局召开会议，分析研究2016年经济工作。针对当前中国经济中的关键性问题，会议提出了一系列有针对性的具体举措，释放出“十三五”开局之年我国经济工作的一系列重要信号。会议强调保持经济运行在合理区间，着力加强结构性改革，在适度扩大总需求的同时，提高供给体系质量和效率。

中国经济进入新常态，面临的国内外环境发生深刻变化。新一轮全球科技革命和产业革命蓄势待发，中国传统竞争优势逐渐削弱。中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，供给面无法适应需求面升级的矛盾愈发凸显。适应经济发展新常态，要实现供给和需求在新条件下的对接和平衡。一方面要保持必要的需求增速，让经济运行在合理区间，为结构性改革创造条件；另一方面，在“稳”的基础上求“进”，加强供给侧结构性改革，以制度性变革创造新供给、释放新需求，为经济中长期持续增长注入新动力。

今年“两会”期间，国家发改委主任徐绍史也表示，我们必须用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置的扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，这样才能更好满足人民群众需要，促进经济社会持续发展。谈到如何在应对经济下行压力中发挥投资的关键作用，徐绍史说，要更好地发挥投资的关键作用，增加有效投资，来补短板、调结构，这也是我们政策工具箱里的一项政策。2016年中央预算内投资安排5000亿元，将会抓住一些关键领域和薄弱环节，着力调结构、补短板，重点支持保障性安居工程、粮食水利、中西部铁路、科技创新、节能环保和生态建设等。在经济增长面临较大下行压力的情况下，持续推进供给侧性改革对于中国经济长期可持续发展至关重要。

2015年11月，国务院印发《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，全面部署以消费升级引领产业升级，以制度创新、技术创新、产品创新增加新供给，满足创造新消费，形成新动力。文件明确提出，坚持消费引领，以消费升级带动产业升级；坚持创新驱动，以供给创新释放消费潜力；坚持市场主导，以公平竞争激发社会活力；坚持制度保障，以体制创新培植持久动力。同月，国务院办公厅印发了《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，这是中国推动生活性服务业发展的第一个全面、系统的政策性文件。分析人士指出，这意味着我国将发挥市场在资源配置中的决定性作用，以体制机制创新激发新活力，以消费环境改善释放新空间，以扩大有效供给满足新需求，推动消费和投资良性互动，产业升级和消费升级协同推进，创新驱动和经济转型有效对接。

2015年1至10月份，我国制造业投资增速与前9个月持平；房地产与基础设施投资双双下滑，分别比1至9月回落0.6和0.7个百分点。10月出口降幅较上月进一步扩大。只有消费增速10月比9月加快了0.2个百分点。可见，在拉动经济增长的“三驾马车”中，投资和出口动力不足，消费的潜力尚未充分激发，使得进入新常态的中国经济面临着巨大的下行压力。

当前，我国已进入消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强的阶段。《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》按照符合城乡居民消费升级的方向，拓展增长空间的思路，提出了服务消费、信息消费、绿色消费、时尚消费、品质消费、农村消费等六大领域，涉及教育、医疗、文化等各个领域，既可以弥补传统消费增长空间收窄的缺口，同时又有利于提升人力资本、增强创新驱动的基础能力。

经济界人士认为，发挥新消费的引领作用，沿着消费升级的需求来促进产业发展、产品升级，将引领带动有效供给扩大，解决低水平、低端供给过剩和高水平、高端供给不足的矛盾；引领带动制度创新，加快破除阻碍消费升级的体制机制障碍；引领带动消费环境改善，加快营造安全、便利、诚信的良好消费环境；引领发展政策系统优化，加快形成有利于消费升级和产业升级协同发展的政策环境。

近年来，我国服务业发展迅速，成为国民经济和吸纳就业的第一大产业。2015年前三季度，服务业增加值占GDP的比重为51.4%，比上年同期提高2.3个百分点，高于第二产业10.8个百分点。文化、健康、养老、旅游、体育等消费需求火爆。数据显示，中国电影票房正以一天一亿元的速度快速增长，预计2017年市场规模将超过北美。业界预测，2025年我国体育产业规模将由目前约1万亿元一举超越5万亿元。新消费既可以促进第三产业发展，又能推动新兴产业发展。产业结构升级反过来也将助推消费结构进一步升级。同时，通过新技术新业态加快供给侧结构性改革，有利于满足并激发更多潜在需求，可以推动消费乃至社会生产力水平的提升。