社会保险的受益水平

没有社会保险的人容易陷入贫困，但有社会保险的人如果受益水平太低也不足以应付贫困。社会保险的受益水平主要表现为替代率，因此这里通过讨论替代率来分析社会保险的受益水平。

首先来看养老保险的受益水平。按照国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），养老保险待遇的目标替代率为58.5%。2005年国务院又颁布了《关于完善企业职工基本养老保险的决定》（国发［2005］38号文件），养老保险的目标替代率是59.2%。但与发达国家相比，我国企业职工养老保险替代率水平仍然偏低。以美国为例，2003年美国社会养老保险替代率是40%。但美国的情况与中国不同的是：美国的私有退休金计划（即第二支柱）非常发达，在很大程度弥补了公共养老金的不足。有统计资料显示，1983年在美国的非农业工人中大约有56.2%的工人参加了雇主资助的私有退休金计划。1991年，55%的非农业工人在不同程度上参加了雇主资助的某种私有退休金计划^[13]。美国的私人退休金计划工资替代率在20%—30%之间，如果再加上40%左右的社会养老保险，那么退休后的收入就可以说是比较充分了。而中国的企业年金计划目前还处在摸索阶段，对多层次的养老保障体系构建发挥的作用甚微。因此，如果城镇企业职工仅靠第一层次（国家公共养老金）的养老金，那么其生活水平无疑会比较低。

中国的养老保险的受益水平问题还受到制度内部差异和制度转型等问题的影响。养老保险统账模式实施以后，我国城镇企业职工的养老金状况并没有得到改善，反而在部分地区、部分行业明显下降了。从制度本身来讲主要包括三方面的原因：第一，我国在养老保障制度改革的过程中引入“三支柱”养老模式，是想试图通过基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄养老保险等多层次、多条渠道的方式来解决我国人口老龄化背景下的养老问题。但在实践过程中，由于多种原因，多层次的养老保险制度体系并没有建立起来，使得客观上形成了用单一的“基本养老保险制度”代替多层次的“养老保险制度体系”的事实。尤其是第二个层次——即企业年金——在我国尚处于起步阶段，对于多层次的养老保障体系贡献较小。由于原有的养老保障模式已经打破，而新的养老保障模式又未真正确立，从而大大降低了城镇企业职工的养老保障的实际收益。第二，由于实行基本养老保险制度前，国家并没有进行养老保险基金积累。统账结合的模式实施后，城镇企业所缴纳的基本养老保险费，不仅要作为以后的养老保险基金积累，还要支付实行“统账结合”制度前已经离退休人员的全部基本养老金和“统账结合”制度前参加工作、“统账结合”制度后退休人员的过渡性养老金。由于这部分“转制成本”是通过提高企业缴费比例的方式逐步解决的，结果导致城镇企业负担过重，很多企业在缴纳了基本养老保险费以后，已经没有能力开展其他补充养老保险。这种制度转型成本也在一定程度上降低了现有在职人员的养老保障水平。第三，从行业来看，机关、事业单位退休待遇要明显高于企业退休职工，一定程度上造成了养老金制度的待遇失衡。按照现行的退休政策，行政机关的公务员退休后，职务、岗位、行政级别、工龄等待遇按相应的比例发给，退休时以本人退休前最高级别的工作根据工龄长短减发5%—15%左右，其他各类补贴全部保留。因此，行政机关工作人员的退休待遇除了退休金外的其他福利待遇要远远高于企业职工。另外，城镇企业职工的养老金调整与机关事业单位工作人员也不一样。企业退休人员基本养老金调整与企业职工工资收入不挂钩，由国家根据社会平均收入水平、居民收入水平以及价格指数的变动进行统一安排。而机关事业单位离退休金的调整幅度一般不低于职工平均工资的增长率。这也客观上造成了城镇企业职工的退休金与机关、事业单位工作人员之间的待遇失衡，导致企业退休人员的养老金过低。

其次是医疗保险的受益水平。医疗费用的受益水平主要跟医疗保险费用的起付线、封顶线、报销比例有关。根据1998年国务院颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），确定统筹基金的起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用，从个人账户中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。超过最高支付限额的医疗费用，可以通过商业医疗保险等途径解决。统筹基金的具体起付标准、最高支付限额以及在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例，由统筹地区根据以收定支、收支平衡的原则确定。例如，2003年的《杭州市城镇基本医疗保险办法》（以下简称规定）：“（一）住院统筹基金的起付标准（以下简称住院起付标准）为：三级及相应医疗机构800元，二级及相应医疗机构600元，其他医疗机构400元。每次住院均设住院起付标准。（二）住院起付标准以下部分的医疗费由个人承担。（三）在一个自然年度内，参保人员发生的由住院统筹基金和个人共同承担的医疗费，其最高支付限额为8万元，最高支付限额按年度（以出院日期为准）累计计算，最高支付限额以上部分医疗费通过重大疾病医疗补助办法解决。（四）住院起付标准以上最高支付限额以下部分的医疗费由住院统筹基金与个人共同承担，其中个人的承担比例按以下规定执行：住院起付标准以上至2万元的，退休前个人承担20%，退休后个人承担15%；2万元以上至4万元的，退休前个人承担15%，退休后个人承担10%；4万元以上至8万元的，退休前个人承担10%，退休后个人承担5%；建国前参加革命工作的老工人按退休人员的标准减半承担。（五）在一个自然年度内，对参保人员的门诊医疗费设置一个门诊起付标准：退休前为1　000元；公务员中的退休人员为700元，其中建国前参加革命工作的老工人为350元；参加退休人员门诊统筹的退休人员为400元，其中建国前参加革命工作的老工人为200元。”

起付线、封顶线和报销比例过低都有可能导致患病家庭难以承受医疗费用而陷入贫困。例如，门诊起付线的设定容易使一些无需住院却花费高额门诊费用的慢性病人（如，肾透析）无法报销。住院部分封顶线和报销比例的设定，使得那些患大病需支付高额医疗费用的低收入者无法通过医疗保险真正解决他们看不起病的问题。因此对于那些收入水平低的大病患者来说，城镇基本医疗保险并不能有效防止因病致贫的情况发生。

第三是失业保险待遇水平和工伤保险的待遇水平。我国失业保险制度同样面临给付不充分的问题。失业救济金发放开始规定的标准是按照职工标准工资的60%—75%，但是1993年国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》以后，失业保险的待遇标准改为按当地社会救济金额的120%—150%。这一规定使得失业保险的给付变得十分有限，难以满足失业人员维持基本生活的要求。当然，失业保险的待遇低能够刺激失业者努力找工作。但是，过低的待遇又有可能与失业保险制度设立的宗旨相违背。我国2004年颁布实施的《工伤管理条例》第五章对于工伤保险待遇有非常详尽的规定，其待遇水平整体看来还是比较适当。但我国工伤保险制度的问题在于偏重于事故发生后的工伤补偿，对预防和康复没有作出特别的要求。只重视补偿，而不重视康复，实际上是不利于工伤者从无助的状态中摆脱出来，并不能从根本上提高工伤者的生活水平。而工伤保险制度发达的国家都把工伤补偿和职业康复以及工伤预防三者紧紧结合在一起。