现有的研究及其不足

目前，以美国在艾滋病问题上的对外政策为主题的学术研究成果可以说是相当匮乏的。就这一领域作较为系统研究的英文文献有两篇，包括戴维·费德勒（David P.Fidler）发表于《哈佛人权杂志》（Harvard Human Rights Journal）的《对抗疾病轴心：HIV/AIDS、人权与美国的对外政策》（Fighting the Axis of Illness：HIV/AIDS，Human Rights，and U.S. Foreign Policy），以及斯蒂芬·莫里森（J.Stephen Morrison）的文章《抗击全球艾滋病问题中美国援助居何地位？》（What Role for U.S.Assistance in the Fight against Global HIV/AIDS？）。^[26]国内尚未见到这一专题的研究。

费德勒的论文是目前这一议题上最具理论性的研究成果。他将国际合作模式划分为以主权为基础、国家间关系为特征的“威斯特伐利亚模式”与以人权为基础、超国家垂直治理为特征的“后威斯特伐利亚模式”。他认为，小布什政府在艾滋病问题上的政策属于后者，其决策出发点包含了人权的要素，来源于美国保护公民与捍卫政治权利的传统，目的是为了实现新保守主义所宣扬的人的“尊严”（dignity）。^[27]从实际的政策后果看，小布什政府发起的大规模救助计划的确改善了发展中国家众多艾滋病毒感染者的生存状况，在一定程度上实现了他们的“人权”和“尊严”。但是，这一研究的问题在于，从根本上说，“人权”、“尊严”应当具有普适性，一个非洲国家艾滋病毒感染者的生命价值不会高于，也不会低于一个生活在地中海国家，或东欧国家的艾滋病毒感染者。但是，无论是克林顿政府还是小布什政府，都绝非一视同仁地选择援助的对象，哪些国家、哪部分人可以得到救助，是经过精心考虑的。因而，尽管美国政府时常将人权这件漂亮的道德外衣遮盖在对外援助政策上，但这却不是它进行政策考量的核心要素。

莫里森是美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）全球卫生政策中心的主任，也是一位非洲问题专家，曾多次就美国的对非政策在国会作证。^[28]莫里森的文章主要考察了PEPFAR计划的启动过程及其实际运作情况，注重从政策研究的角度提出该项目存在的不足之处。他指出，PEPFAR计划的启动以及早期的运作是成绩斐然的，应当归功于美国政府与合作伙伴（partners）之间的密切配合。但是，它也面临着项目运作、财政、道德，以及政治上的长期挑战，美国必须拿出“更多的勇气与创造力”，以实现作出的承诺。^[29]莫里森文章的重要价值之一是具有第一手材料，其中一些是他通过与全球艾滋病协调办公室、疾病控制中心、国际开发署以及一些直接参与PEPFAR计划的大使与官员的采访与交谈得来的。在目前的资料环境下，这对于理解小布什政府政策制定过程以及其中的一些考虑是非常重要和宝贵的。但是，莫里森的研究缺乏理论框架的支撑，只是描述了PEPFAR计划存在的一些表征，然后为其开出药方。

尽管在艾滋病这一问题领域中美国对外政策进行分析的著作并不多，但就国家“选择多边/双边合作的动因是什么”这一理论问题进行探讨的著作、文章就要丰富得多了。按照其观点，梳理如下：

第一，合作问题性质的解释。按照功能主义的观点，制度是解决合作难题的一种方法，在不同的合作问题和合作情景（situation）下，多边与双边两种手段各有优劣之分。

莉萨·马丁（Lisa Martin）探讨了四种不同情景下多边主义能够发挥的作用。她认为，在“劝说博弈”（suasion problem）的条件下，这种合作形式是难尽其用的。“劝说博弈”描绘了一种权力与利益不均衡的情形，其表现之一就是霸权国提供公共物品而其他国家“搭便车”。例如，在对前苏联集团进行技术出口控制的问题上，只要欧洲国家保证销售在数量和质量上不足以改变全面的权力均衡，就可以从出口中获得利益。因而，美国若希望维护“对重要技术加以控制”这一西方集团内部共享的“公共产品”，就必须以劝说或强制的方式迫使相关国家合作。由于较弱一方总具有背叛合作的利益驱动，此类问题合作的实现有赖于“一对一”的监督和“一事一议”的惩罚与说服，霸权国家若运用双边的合作形式应对这种问题就会更加得心应手。相反，多边主义的合作形式下，由于个体的背叛而对全体进行惩罚的威胁既代价高昂又不可信。因而，多边原则在这一情形下会受到损害。^[30]

第二，缔约难易程度的解释。在国际交往中，国家是理性的、利己的行为体。因而，它们总是首先考虑以最小的代价朝着有利于自己的方向去解决国家间的利益冲突。这不仅意味着合作是比战争更为经济的利益实现方式，同时也意味着在进行合作时，国家希望采取对本国自主性约束最小的方式。

一般而言，多边合作对于国家自主性的约束要大于双边合作，这往往成为国家弃之不用的原因。多边主义建立在普适性原则的基础上，并不考虑各方特殊的利益或战略紧急情况。而且，要保证其顺利运转，成员之间需要达成一种共识，即它们所达成的协议随着时间的推移会在总量上给它们带来大致平等的收益。如果个体要求保持政策的灵活性，或专注于眼下的得失、锱铢必较，多边的安排是很难建立起来的。对于国家而言，建立这种制度安排的难度进一步被国际政治的环境放大了。国家普遍对自主性受到限制心怀疑虑，特别在涉及核心利益问题时，更加不愿将长远的收益押注在事先订立的规则上。因而，约翰·鲁杰（John Ruggie）判断，“多边主义是一种要求极高的制度形式。它在历史上出现的频率不大可能比其他制度形式高”。^[31]因而，如果建立多边合作非常困难，国家就很可能选择能够依情势而变、对自主性约束较小的双边合作形式。

第三，主导国家相对实力的解释。这种观点认为，国际合作形式在很大程度上因主导国家的政策选择而定，在不同的领域，或在不同时期，国家的权力优势越是明显，就越可能偏好于政治性强的双边合作形式；反之，则乐于通过规则、原则等规范性的力量来约束其他国家。

双边合作，尤其是那种依靠权力优势压制对手、获取对本国最为有利的结果的合作方式，能够在短期内为强国带来最大化的收益。但是，一旦权力格局发生变化，这种合作也很容易被打破。与之相对，多边主义合作安排建立困难，但却往往可以换来运转中的稳定性，从而为主导国家带来好处——降低维持制度安排的成本、将小国的挑战压力转移到制度上，以及在相对实力发生不利于本国的变化时增加体系的稳定性。^[32]因而，若主导国家优势明显，有能力承担更高的合作成本与更大的不稳定性，出于回避多边合作不利因素的考虑，就可能选择双边合作的形式。反之，对一个实力优势并不特别明显，或相对实力发生下降的主导国家来说，利用多边安排解决问题可以发挥这种制度形式本身具有的弹性优势，是一种合理的选择。例如，在生物技术贸易领域，参与谈判的各方实力大致相等，美国就乐于寻求多边的、法律化的协议安排；而当美国的力量在各方中最强，如在半导体产品贸易的问题上，它就更偏好双边互惠的机制安排。^[33]

以上三种解释都比较具有普遍性，是针对合作问题和国际结构的特性而提出的，不仅适用于美国，也适用于其他国家。另外，还有一种针对小布什主政时期的美国行为特征的流行解释。

第四，新保守主义政治文化的解释。许多研究者指出，作为指导对外行动的思想，新保守主义认为美国外交政策的合法性从根本上来源于国内，从而贬低国际制度和国际规范作为美国外交政策工具的重要性。^[34]在其指导下，美国的决策者们相信，在一个危险无处不在的世界上，要实现美国的安全就必须最大限度地实现行动自由化，运用自己的实力改变世界。因而，美国只有在迫不得已或单独行动不明智的时候才会将多边主义作为政策选择，而且也要尽可能地选择“自愿者联盟”这一内部协调程度较高的方式。按照柯林·鲍威尔的前顾问理查德·哈斯（Richard Hass）的话说，在此原则指导下，美国选择的是“照单点菜式的多边主义”。^[35]

这四种观点均有一定的说服力，但在解释2002年美国在艾滋病问题上对外合作政策的转向时，却都存在问题。

首先，从问题结构的角度看，艾滋病问题是全球“公害”，没有哪个国家能够从艾滋病流行的扩大中得到好处。因而，采取合作将是各国主导的策略选择。对美国而言，在此问题上并不存在依靠“一对一”监督来保证对方合作的必要。而且，针对这种跨越国家边界的全球性问题，人们一般也认为多边的手段将更符合实际需要。

其次，缔约困难也不能解释美国的政策。在此之前，联合国框架下的多边合作机制已经存在。而且，美国主导新建、为之付出大量人力财力的多边合作机制——全球基金，刚刚才运行不久。在“要求极高的制度形式”已经达成的情况下，美国另起炉灶地启用双边合作，显然不能说是因为多边主义的达成非常困难。

再次，相对实力说也无法充分地对该政策变化作出解释。尽管美国与其他国家，特别是非洲国家之间的实力差距非常明显，但是在2002年时，这种实力差距并没有发生剧烈的、显著的变化。因而，美国对外政策转向的动因也很难归结为相对实力的变化。

最后，新保守主义政治文化说虽然就小布什政府在9·11事件后对待多边国际制度的政策给出了一个概貌性的描述和分析，但是现有研究并未具体地解释全球艾滋病问题上美国态度的转变。而且，即便是新保守主义最为积极的鼓吹者，也赞成当国际组织和盟友能够分担美国行动成本时采取多边主义的策略。^[36]在艾滋病问题上，全球基金显然得到日本以及欧洲国家重要的财政支持。美国为何宁愿舍弃这些从效益角度考虑于己有利的安排，却要选择双边合作形式呢？这一问题显然在已有的解释中寻找不到答案，需要进一步的探讨。