编制城镇体系规划，促进区域和谐发展

四、编制城镇体系规划，促进区域和谐发展

在前面的章节里，我们讨论了“不完全城市化”的负面影响，我们认为，“不完全城市化”是农民工问题的症结所在，影响了和谐社会的建设。我们提出的对策建议，主要部分是立足于结束“不完全城市化”的立场上提出的。形成“不完全城市化”的现状，既有历史的原因，也有现实的原因。所以，我们认为，结束“不完全城市化”会是一个历史过程，需要在全国的城镇体系规划指导下进行。

缩小区域差距，协调区域发展，是构建和谐社会的题中应有之义。国家应尽快制定全国城镇体系规划。在各省域城镇体系规划的基础上，结合全国功能区划分和经济社会发展规划，进行全国的生产力布局，确定主要城市的功能、规模和发展方向，编制全国城镇体系规划。全国不同的经济区域（如“长三角”经济区、“珠三角”经济区等）和各省区在全国城镇体系规划的指导下，使区域内城镇功能互补、优势互补，调整产业结构，该“转移”的转移，该“承接”的承接；推动整个区域经济社会的发展，为全国的发展战略作出更大的贡献。农民工能够在全国城镇体系规划的指导下，实现更高层次的“有序”流动，从而逐步结束“不完全城市化”，推动城市化进程，提高城市化的水平和质量。

（一）编制国家城镇体系规划的必要性

城镇体系规划是全国范围内城镇布局、城镇分工、城镇发展的宏观层面的规划，对全国范围内城镇的人口集聚、产业集聚、基础设施建设等起指导作用。

（1）是国家加快城市化进程的需要。国家城镇体系规划应建立在区域城镇体系规划的基础上。城市与区域是不能分割的，城市是区域的结点和增长极，区域是城市的载体、支撑和扩散的腹地，真正的城市规划必然是区域的。以“泛长三角区域”为例，“泛长三角区域”内，“长三角”的城市化水平已经超过50%，而皖赣两省城市化水平要低十多个百分点，整个区域内城市化都已进入加速发展期。要实现区域整体的可持续发展，必须要从区域的角度考虑大中小城市的联系与分工，考虑基础设施的布局与建设，考虑土地的保护与开发，等等。区域城镇体系规划，就是要以区域的目光、区域的角度、区域的层次来预测、谋划和安排这些问题。区域城镇体系规划编制成功，国家的城镇体系规划就会水到渠成。

（2）是产业升级、产业梯度转移的需要。产业升级是经济发展的必然结果，由产业升级带来的劳动密集型产业向经济腹地转移，是已被实践证明了的经济规律。2007年与2000年相比，“长三角”地区二产比重上升2．1个百分点，三产比重上升1．5个百分点，产业升级特征明显。同时，经过多年的快速发展，“长三角”地区综合实力大幅提升，但资源和环境等方面的约束也逐渐显现，需要一个土地资源丰富、劳动力价格低廉、市场容量大、交通条件好的经济腹地来扩展发展空间。江西和安徽在这方面优势明显，并从发展战略上做好了承接的准备。江西省在“十五”时期就提出把江西建设成“沿海发达地区产业梯度转移的承接基地、优质农副产品的供应基地、劳务输出基地和沿海发达地区旅游休闲的后花园”，即“三个基地一个后花园”的发展战略。安徽更是明确提出建设面向长三角的五个基地，内容与江西大致相同。这就要求从泛长三角区域的角度统筹安排，区域城镇体系规划就具有这种安排的功能。同时，发达城市劳动密集型产业转移后，要避免转移带来的产业空心化，技术密集型产业应该相应发展，城市的经济社会才能实现可持续发展，这些也要通过区域城镇体系规划加以引导。

（3）是在全国范围内进行生产力布局的需要。国家意义上的生产力布局将直接影响不同区域、不同省市的经济社会发展，这是已为实践证实了的客观规律。在全国范围内合理进行生产力布局，可以协调不同区域之间的均衡发展，特别是促进欠发达地区的发展。

中国已经进入城市化加速发展时期，城市空间的发展与生产力布局有很大关系，尽管市场机制在确定城市空间发展中会起很大作用，但“有形的手”即规划也不能无所作为。生产力布局的不均衡就会造成城镇发展的不均衡，有的城市会向特大、超特大方向发展，城市并不是越大越好，太大了将影响这个城市的效率；而有的城市又会出现萎缩，发展受到抑制。听说上海要搞70平方公里的装备工业带，有专家指出，按照现在的产业结构和技术，这70平方公里可以覆盖整个亚洲，就不仅仅是中国的工业基地了，其他城市的发展肯定会因此受到抑制（刘福垣，2007，10—11）。这些问题就需要城镇体系规划来解决。

（4）是从战略上解决农民工问题的需要。以泛长三角地区为例，这个地区既是农民工输出地区，又是农民工输入地区。有资料显示，皖赣两地均是农民工输出大省。目前安徽每年外出流动人口超过1300万人，其中跨省务工1000多万人；2007年，江西省农村劳动力流动就业人口达625万人，其中跨省达400多万人。长三角地区是皖赣两省农民工的主要输入地，现在上海的外来流动人口中，安徽籍人员就超过200万人。泛长三角地区加强合作，统筹安排，编制区域城镇体系规划，对解决农民工问题意义重大。第一，从区域的角度，根据城镇发展的需要和发展前景，降低农民工进入城市的门槛，使他们在区域内完成市民化的过程。这样，不仅对稳定输入地产业工人队伍有利，对输入地提高农民收入有利，可以从根本上克服和避免“民工荒”。第二，在区域城镇体系规划的指导下，可以解决农民工社会保险转移接续的难题。中国的养老保险制度的建立，是从县市统筹开始的，最终目的是要提升统筹层次，最后实现全国统筹。在国家还没有出台相应的政策法规时，在一定的区域内（如泛长三角区域），率先尝试破解农民工养老保险关系转移接续难题，对推动中国养老保险制度改革具有非常积极的意义。根据目前信息和网络技术，在一定区域内形成养老保险网络平台已经不是问题。信息工程的发展，完全可以为一定区域养老保险建设网络平台提供完整的先进技术，全国不同类型的银行并网存兑就是明证。第三，区域内合理的城镇布局，有利于减少农民的迁移成本。承接长三角劳动密集型产业转移，需要泛长三角内的中部省份的城市作为载体，更需要中部省份农村富余劳动力作为产业工人的主体。长三角发达城市的产业得到了升级；泛长三角内的中部省份承接产业转移，城镇和经济都能得到发展；中部省份的农村富余劳动力可以就近就业，降低了流动成本，一举而数得，何乐而不为？国家城镇体系规划是建立在区域规划基础之上的，可以在更广泛的空间、更深刻地推动农民工问题的解决

（二）编制城镇体系规划的原则

十六届三中全会以后，中共中央文件多次提出，要按照“五个统筹”的要求，走符合中国国情，大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系的战略目标。编制国家城镇体系规划要遵循的原则就是“五个统筹”的原则。

（1）统筹城乡发展的原则。大中小城市和小城镇在城镇体系中有不同的功能，在注重大中城市发展的同时，一定不能忽略小城市和集镇的发展；集镇是腹地农村农副产品的交易平台，具有为农村、农业、农民提供服务的体系。要解决“三农”问题，功夫在“农”外，合理的城镇体系规划，有助于“三农”问题的解决，有助于区域内城乡的协调发展。

（2）统筹区域发展的原则。从全国范围看，区域发展是不平衡的。东、中、西发展差距很大，不平衡就是不和谐。又如长三角16个城市在国内已是高度发达的城市，而皖赣两省还处于欠发达的地位。在编制城镇体系规划时，必须正视这一现实，做到统筹兼顾。统筹区域发展本来就是和谐社会和科学发展的题中之意，是不同发展水平城市和地区间的内在需求。

（3）统筹经济与社会发展的原则。城镇体系规划虽然是空间规划，实际上是规划城市化的方向、速度和内容，起到引导社会文化在空间传递转换的作用。不同的区域内，存在着工业文明与农业文明的显著差别，存在着发达与欠发达的明显落差，所以，在城镇体系规划中，既要规划经济的均衡发展，也要规划社会事业的均衡发展，更要协调经济与社会发展之间的关系，更多地关注民生，更多地关注社会的公平正义，用更多的精力和财力解决社会建设中的突出问题；要尊重历史和地方文化，创造吸引人才的宜居环境、创业环境、就业条件和社会条件。

（4）统筹人与自然和谐发展的原则。城镇体系规划，必须立足于中国自然资源现状，必须切实保护好基本农田、水源地、自然景观、历史文化遗产等宝贵资源。通过城镇体系规划统筹安排，处理好资源开发、利用与保护的关系，处理好眼前利益与长远发展的关系。城镇体系规划的本质是以人类的理性安排克服市场的失败，是用有限的资源满足人类无限的需求，引导最基础性的环保工作，确保统筹人与自然和谐发展。

（5）统筹国内发展与对外开放的原则（仇保兴，2004，18—27）。中国加入WTO和经济全球化的过程深刻影响中国的不同区域发展。以城市群或都市圈参与国际分工与国际竞争已成必然趋势，从提高区域竞争力的要求来看，通过合理的城镇体系规划，形成以大都市为主导，若干个不同等级、不同功能的城镇组成的联系密切、功能互补、结构紧凑的城镇密集区或大都市区，作为基本的单元参与国际分工与竞争，这是一个必然的趋势。比如，上海和宁波的港口，就是统筹区域内发展与对外开放的很好的载体。