乡镇财政制度缺陷与农民负担
张 军
农民负担久减不下，反而有越减越重之势，已成为影响农村发展的一个重大问题。在中央政府强力干预下，农民负担并没有得到有效抑制和根本性扭转，说明在与农民负担相关联的一些制度设计和安排上，存在着明显的缺陷。这些制度缺陷如果得不到纠正，农民负担就不可能真正减轻。农民负担产生和加重的制度根源，可能有许多，在这里本文主要是从财政制度设计和安排，来分析和探讨乡镇财政发展与农民负担之间的关系。
一、农民负担及其分析
（一）农民负担现状
农民负担包括广义和狭义两个概念。广义的农民负担包括农民所承担的税收、工农产品不等价交换以及提留统筹、集资摊派等，它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分摊。因此，人们在谈论农民负担问题时，有时候是在指狭义的农民负担概念，但更多的时候是指广义的农民负担概念。即使是在谈论广义的农民负担时，有些人也没有将工农业产品不等价交换列入农民负担的范畴。
20世纪50年代以来，实际上我国农民的负担一直都存在，只不过由于某些原因，这些负担或者不重，或者即使加重但因为人民公社组织形式的存在，表现为集体承受，不存在边界很清晰的个人单独承担形式。1984年，人民公社解体和家庭联产承包责任制的建立，使原先集体经济组织承担的各种费用负担，分解到家庭和个人头上，完完全全变成了现在的个人承担。在一些非农产业发展比较快、集体经济组织实力比较强大的村庄，农民或家庭通过某种生产要素的交换，比如村庄重新收回承包土地等，这些费用负担又转由集体经济组织承担。但就我国绝大多数村庄而言，集体经济组织的实力在家庭联产承包责任制实施过程中受到了极大削弱，这种负担还只能由家庭和个人承担。
20世纪80年代，农民的负担实际上已经开始逐渐出现加重趋势，只不过那时人均纯收入的增长速度高于人均负担的增长速度，负担过重的问题不太突出。进入20世纪90年代，农民负担过重的问题日益突出（见图1），甚至成为影响农村发展和稳定的社会问题，以至于中央不得不通过下发《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，下决心减轻农民不合理的负担。1996年农民负担比上年增速回落9.7个百分点，但也仅比人均纯收入增速低1个百分点。1997年，农村居民人均税费负担额为109元，占上年纯收入的比重为5.1%，仍然高出中央规定的0.1个百分点。1998年，经中央三令五申以及通过各级政府的努力，特别是在取消了9000多项涉及农民的收费项目后，[1]减轻农民负担的工作取得了显著成效。1998年以后，我国农民人均负担基本上控制在上年纯收入的5%以内。[2]即便如此，农民负担的总额依然较高。据已有资料表明，当前我国农民负担总额超过1400亿元，其中，缴纳各种税费1143亿元；以资代劳款80亿元；“三乱”收费约200亿元。如果数字可靠的话，那么，农民负担已占到当年农业总产值14106.2亿元的10%左右。
（二）农民负担重在何处
根据我国现行的税费制度安排，农民应承担的合法负担包括以下三项：①从事农业生产活动应交纳的农业税、农业特产税。②“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。③农民应承担符合国家有关部门规定的其他费用。实际上，这三项中的后两项收费其弹性比起第一项来说要大得多，政策界限也不好把握，往往容易造成收费对象的混淆、收费标准的扩大与提高。例如，“三提五统”当中的民兵训练费用。民兵训练是国家防务的重要组成部分，无论是在战争时期还是在和平时期，它都为国家安全服务。而根据公共财政理论，国家防务属于市场根本无法提供的物品和服务，因而它属于“纯共用品”，必须由国家财政来提供和负担其支出费用。[3]因此，目前采取的民兵训练费由农村居民负担很难说具有合理性。不仅如此，当乡村政府和行政组织打着公共产品和服务建设的招牌时，就更容易派生出乱收费和将合法、合理收费与乱收费混淆在一起的现象。我国农民负担加重，实际上是由以上三项负担再加上乱收费、乱集资构成，尤其是后者的影响更大（见表1）。
图1 1983～2000年我国农民人均负担和人均收入增长速度比较
如果从负担承受主体来看，那么，现阶段我国农民负担过重主要集中在“三低”，即经济发展水平低、人均纯收入水平低和产业结构层次低的地区和农户。根据国家税务总局农税局的资料显示，1997年农民人均农村社会总产值低于3000元组的农民人均负担为115.2元，占农民人均社会总产值的比重为6.6%，而当年农民人均农村社会总产值高于1.1万元组的农民人均负担为212.8元，占农民人均农村社会总产值的比重仅为0.8%。农民人均纯收入低于500元的农户人均负担为117.9元，占当地农民人均纯收入的比重高达37.3%，农民人均纯收入3500元以上组的农户人均负担为254.9元，占当地农民人均纯收入的比重为4.9%。以农业生产为主的农户负担超过以非农产业生产为主的农户。[4]
造成农村居民税费负担不合理和加重的原因在于：现有征税、收费和公共产品建设费用分摊机制不合理，以及农村正式制度的约束力比城市缺乏刚性。而改变农村居民税费负担不合理和加重的问题，需要对有关制度的设计进行调整，或者重新设计和安排新的制度，其中，财政制度的设计和安排具有十分重要的作用。
表1 1990～1997年农民各项负担占农民负担总额的比重（%）
资料来源：国家税务总局农税局课题组：《农民负担与农业税制改革问题》，《税务研究》2000年第4期。
二、自筹制度缺陷：农民负担加重的财政制度根源之一
要想在逻辑上理顺乡镇财政制度建设与农民负担的关系，必须对我国乡镇财政制度的建立和历史沿革、乡镇财政管理机制的形成有一个基本的了解。因为，乡镇财政与农民负担之间的关系和派生出的问题，基本上都与当初乡镇财政制度安排，特别是财政自筹制度密切相关。
（一）财政自筹制度产生的背景
1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理机制。自筹不仅在乡镇财政，而且在各级财政收入中占有重要地位。自1953年乡镇财政自筹制度确立以来，我国乡镇财政体制虽然经历过多种形式的调整和改革，但自筹作为乡镇财政的重要制度形式之一被完整地保留下来，没有受到改革的影响。之所以会出现这样的结果，主要原因在于：
1.弥补乡镇财政收入不足，满足乡镇政府运转的需要。计划经济体制下的重化工业优先发展战略，客观上需要财政资源的配置向经济建设主要是向重工业倾斜，因而导致中央财政支持地方财政尤其是支持乡镇财政的转移支付能力不足，不能给予乡镇财政足够的支持。例如，由于财政资源向经济建设倾斜，最高时期，我国经济建设支出占财政总支出的比重曾高达64.07%（1978年）。中央财政支出向经济建设倾斜产生的严重后果是，中央财政资源被过多地用于积累，无力对乡镇财政的运转和农村发展给予基本的财政支持，而乡镇政府的正常运转，又是国家政权实现对农村控制的重要保障。为了减少中央财政对乡镇财政的转移支付压力，又保证工业化发展的顺利进行，以及维持乡镇政府的正常运转需要，无论是在分税制改革之前还是在改革之后，必须在乡镇财政收入方面设计一种能够通过制度安排，让乡镇财政在税收之外获得一定收入以弥补财政收入不足的制度。乡镇财政自筹就是这样一种特殊的制度安排。
2.部分缓解中央与地方，尤其是与乡镇一级政府的利益冲突和矛盾。传统的计划经济时期也好，市场经济下的分税制也罢，至少在当前，都没有改变较高比重的财政资源集中于中央政府手中的格局。较高比重的财政资源长期集中于中央政府手中，而中央政府发展经济的思路和经济建设的投资重点，未必全都符合乡镇政府的利益，由此而来，中央政府与乡镇政府就有可能在经济发展和投资方向上产生分歧。在乡镇利益得不到应有尊重的情况下，尤其是在乡镇财政没有能力为地方经济建设服务时，乡镇政府的不满情绪将会严重危害到国家行政权力的正常运转，有可能使国家行政控制缺少效率并流于形式。在现有财政制度框架下，缓解甚至化解中央政府与乡镇政府的上述利益冲突和矛盾，需要设计一种制度安排，通过制度安排给予乡镇政府在财政收支上一定的自主权和灵活性。自筹制度刚好能够满足这一要求。所以，人们看到，无论财政体制怎么改革，自筹制度始终没有被取消。
（二）自筹制度执行的结果
1.推动了预算外资金的快速发展。乡镇财政自筹制度的确立，从制度上承认了自筹行为和自筹资金的合法地位，推动了预算外资金的发展，并使自筹资金最终成为乡镇财政的一个重要组成部分。预算外资金在我国乡镇财政结构中占据重要位置，与财政体制和政策的不断调整与变换有关。随着财政包干制的实行，我国乡镇财政收入中，预算外收入和自筹收入有了快速发展。在1986～1996年的10年时间里，我国乡镇财政收入中，预算外收入占总收入的比重，从1986年的4.99%上升到1996年的35.42%（包括自筹部分）；自筹收入也从11.72%上升到21.47%（1996年，自筹资金在统计上与预算外资金合并，不再单独列出）。到1998年，乡镇财政收入中的自筹和统筹收入达到337.31亿元，占当年乡镇财政总收入的38.78%。预算外资金的快速发展，改变了乡镇财政收入中预算内与预算外资金的比重。预算内资金占总收入的比重从1986年的83.29%下降到1996年的64.58%；预算外资金占总收入的比重从16.71%上升到35.42%。作为预算外资金的重要组成部分；同时，又与农民负担有着极强联系的自筹资金占总收入的比重也有了较高的增长。预算外资金、自筹资金与农民负担的增长率保持了同方向发展。
2.财政自筹制度最终演变成政府各部门的乱收费。在现有征税制度框架和财政体制下，乡镇层面上可供用来作为财政收入的资源并不多。乡镇政府除了把企业和个体私营经济作为征税的主要对象外，还利用了财政自筹的制度安排，把不易迁移的农村居民作为财政预算外收入的主要征收对象，通过收费、集资和摊派的方式，筹集财政资源。这样一来，农村居民成了乡镇财政支出的分摊者，乡镇财政收入与农民负担之间发生了直接关系。在这样的背景下，乡镇财政预算外自筹资金规模不断扩大，即政府各部门的收费不可避免地要以牺牲农民利益和增加农民负担为代价。20世纪80年代，由于乡镇财政还在吃“大锅饭”，自筹部分在乡镇财政收入中的重要性还不突出；同时，农民人均纯收入的增长速度高于税费负担的增长速度，农民负担过重的问题还不太严重。到了90年代，乡镇财政对自筹的依赖程度日益增加，而农民人均纯收入增长速度开始放慢，农民负担过重的问题便逐渐突出出来，成为影响农村经济和社会发展的一个重要问题。[5]
（三）自筹制度的缺陷
由财政自筹制度引发的乡镇政府各部门向农民集资、摊派和乱收费，说明该制度的设计，不仅存在制度上的严重缺陷，而且在客观上推动了农民负担的加重。它已不能适应社会主义市场经济发展的需要。作为一项财政制度，它存在的缺陷是：自筹制度设计当初，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出作了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因变化相应地扩大，演变成了目前的乱收费；自筹制度是在计划经济时期中央财政能力不足的情况下设计出的一种用以弥补乡镇财政支出和收入之间缺口，保证乡镇政府部门正常运转的制度安排；同时，也带有中央财政向乡镇财政转移矛盾的意味。目前这样一种财政制度安排，不仅没有从根本上解决乡镇财政收入不足和乡镇政府运转困难的问题，而且，还在某种程度上扭曲了政府部门的行为，阻碍了行政机构的改革。所以，自筹制度已经到了非进行改革和重新设计不可的地步。
三、财权和事权不对称：农民负担加重的财政制度根源之二
（一）财权上收与乡镇财政增收困难
1994年实行的分税制是我国财政体制改革深化的产物。分税制是通过对形成财政收入主要来源的税种的划分，确立中央财政和地方财政收入的一种分配制度安排。由于这种制度安排体现了中央财政的利益，因此，在分税制实行以来，一度地方财政收入增长较快、中央财政收入大幅度下降的局面得到扭转（见表2）。
中央财政状况得到根本性好转，主要是通过以下几个途径来实现的：第一，控制能够带来更多财政收入的税种，并将税种的开征权、免减税权上收。税收是财政的重要组成部分，控制税收就等于控制了财政收入。中央财政在以往的税收和财政改革中出现的财政流失，或者说财政收入从中央流向地方，都是与放松税收管制有关。所以，为了增加中央财政实力，在分税制改革方案的设计和制度安排上，实现了税收收入向中央倾斜，以及对财政收入有重要贡献的税种由中央控制。第二，制定有利于中央财政收入的税收分享比例。即将更多的税收收入向上集中。为了扭转中央财政收入下降的格局，分税制改革中的中央与地方共享税的制定，也体现了向中央倾斜。例如，将中央与地方共享的增值税的分配比例定为中央占75%、地方占25%。通过调整分配比例，将一部分收入重新集中到中央财政手中。
表2 1990～2000年中央和地方财政收入比重
资料来源：《中国统计年鉴（2001）》，中国统计出版社，2001年。
对于乡镇财政来说，分税制改革的影响远不止是将一部分收入转移到中央财政。实际上，地方政府，比如省级政府和县级政府为了自身财政利益的考虑，也会通过某种制度安排，将乡镇财政收入的一部分转移到省级财政和县级财政。因此，分税制改革中的财政利益分配格局的重新调整，至少从当前的情况看，不但没有充分照顾到乡镇财政的利益，反而因共享税分配比例地方低、独享税种少、税源有限，使大多数乡镇财政陷入困境，不得不通过税外收费等自筹的方式弥补财政收入的不足。
（二）事权下放与费用转移
我国乡镇财政建设仅有不到20年的时间，对乡镇财政建设有着重要影响的分税制改革，在推动乡镇财政发展上还存在一些需要完善和解决的重大问题。所以，当分税制导致地方财政收入向中央转移的同时，中央财政没有能力配合事权的继续下放给予地方相应的财政支持，造成了地方事权不断扩大，而财权建设没有相应跟上的中央少给钱，甚至不给钱，地方也要办事、多办事的不对称格局。
1999年，我国乡镇财政收入总额为969.8亿元，以当年全国44741个乡镇计算，平均每个乡镇财政收入仅有216.75万元。[6]乡镇政府不仅要依靠这200多万元的财政收入，完成中央政府下达的各项事业发展任务，还要承担领导本地区经济发展和繁荣社会与文化的重担，可谓步履维艰。
下放事权，不仅带来乡镇政府日常工作范围的扩大（可以说当前乡镇政府的工作囊括了农村经济、社会生活的方方面面），而且，为了完成这些工作和履行政府职责，必须建立机构和配备工作人员，这又推动了乡镇政府机构和工作人员数量的增加。一般情况下，我国乡镇政府的常设机构有：党委办、人大、政府办、共青团、妇联、武装部、计生办、农林办、国土城建办、财政办、民政办、文教办、宣传办、经委会、司法办等机构，以及一些行政事业性单位。此外，还有一些设在乡镇但不由乡镇政府领导和乡镇财政支付经费的机构，如工商、税收和公安部门。即使乡镇政府的主要领导干部都采用兼职的办法在各个部门出任部门领导，一个乡镇政府由财政供养的工作人员，最少也在几十人。这部分人员的工资和行政费用开支，在乡镇财政支出中居第二位。
事权下放是行政改革的需要，必须坚持和继续进行。但是，在财政能力建设没有跟上的情况下，事权下放产生的事权与财权的不对称，加重了乡镇财政的负担，形成了小财政拉不动大车的不配套格局，并迫使乡镇财政在税收制度之外寻找增加收入的渠道和来源。
乡镇政府为了弥补财政能力不足，一方面想尽千方百计，甚至不遗余力的发展政府经济。如创办所有权由政府控制的企业，通过创办企业的途径增加财政收入。但是，这条路走得并不成功。随着市场约束力度越来越强，政府办企业因产权方面存在的制度缺陷，经营艰难，难以实现政府增加财政收入的目标。另一方面，只能采用集资和摊派，甚至乱收费的形式，用以弥补乡镇层面上财权与事权不对称产生的财政能力不足。具体做法是，扩大和提高“三提五统”收费的标准和规模，并在“三提五统”之外，不断增设收费和集资项目，将由乡镇财政承担的事权费用，通过集资和摊派的方式部分转嫁到农村居民头上。1996年，江西农民“三提五统”之外社会各项负担为24.3元，占“三提五统”费用负担的38.2%，占当年农村居民负担总额的27.6%。[7]在情况更为严重的地区，农村居民“三提五统”之外的社会负担所占全部负担总额的比重还要高，以至于农民将其称为“头税轻，二税重，集资摊派无底洞”。[8]农村居民负担加重反映在乡镇财政收入上，就是乡镇自筹和统筹收入规模占全国乡镇财政收入的比重不断上升（见表3）。我国财政预算外收入中，来自乡镇自筹和统筹收入总额和占预算外收入比重的增加，是在预算外收入增长速度逐年下降的情况下发生的，因而更能说明乡镇财政对自筹、统筹的依赖。集资、摊派和乱收费，有利于缓解乡镇财政收入不足、政府行政经费短缺的压力。例如，民政部关于15个省、市、自治区90个乡镇行政事业人员开支来源情况的调查显示，人头经费支出总额中，有很大一部分是来自集资、摊派和乱收费的收入。[9]财权与事权不对称造成的乡镇财政能力不足，以及由此引发的集资、摊派和乱收费，可以说是农村居民负担加重的一个根本原因。
表3 1996～1999年乡镇自筹和统筹资金的发展情况
资料来源：《中国财政年鉴（2000）》，第435页，中国财政杂志社，2000年。
通过向农村居民收费以扩大乡镇财政自筹规模，对乡镇财政运行的影响主要表现在两个方面：第一，通过向农村居民收费，可以增加乡镇财政收入总量，弥补乡镇财政在支出方面留下的缺口，或者用来偿还乡镇政府所欠债务，甚至用来补发政府工作人员的工资，提高工作人员的福利水平等，以减轻乡镇政府在上述方面存在的压力，维持乡镇政府的基本运转。第二，在乡镇财政收入一定的情况下，将一些应该由乡镇财政承担的公共建设费用，转嫁到农民头上，可以节省乡镇财政支出，在客观上起到了增加乡镇财政收入的作用。这就是农民负担越减越重的真实原因和背景。所以，要想真正实现减轻农民负担，必须从政府机构改革和财政体制改革两个方面入手，建立起与事权下放配套的财政能力，否则减负就有流于形式的可能性。
四、财政错位：农民负担加重的财政制度根源之三
（一）“建设财政”的后遗症
市场经济条件下，政府职能到底是什么？这是一个直到今天仍然没有得到很好解决的问题。在计划经济体制时期，政府作为唯一的和最大的资源垄断者，不仅掌握着经济发展的生杀大权，而且政府自身就直接参与几乎所有的经济建设。因此，有人将计划经济时期的我国财政称为“生产建设财政”，并将与计划经济时期相区别的市场经济时期的财政称为“公共财政”。[10]应该说，随着市场经济的发展，特别是政府投资型企业逐渐从竞争性行业中退出，政府的职能以及与政府职能相一致的财政职能已经发生了根本性变化。政府的工作，从过去直接参与经济建设，转变到构造为经济建设服务的外部环境，以及满足社会对公共产品的需要上，财政也因此具有“公共财政”的性质。
尽管学术界对公共财政定义还存在某些争论，甚至认为公共财政论的某些观点，不能适用于我国20世纪末期以至21世纪的社会主义市场经济，[11]但对财政职能中的公共性质，即由政府通过财政的方式解决市场经济条件下市场不能提供的公共产品，保持了较高的一致认同。根据公共财政的要求，凡是市场能干的，财政要退出；凡是市场不能干的，财政要进入。[12]但是，自乡镇政府取代人民公社成为农村基层政权组织以来，乡镇政府一直在参与和领导区域经济发展，受此影响乡镇财政的错位问题十分突出。那么，为什么会出现这种现象？这种现象与农民负担之间有着何种联系呢？
乡镇政府直接参与和领导经济的主要动力，来自于财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。因此，20世纪90年代中期以前，乡镇政府或利用自身财力，或利用政府信用甚至不惜举债向非农行业进行大规模投资。90年代中期以后，国内市场由卖方市场转向买方市场，特别是1997年以来，世界范围内的金融危机引发的全球经济衰退使产权制度存在严重缺陷的乡镇办企业发展陷入困境。这些都客观上逼迫乡镇政府从投资领域退出，政府创办的企业或严重亏损倒闭，或通过转制的形式出售，彻底切断了与政府的联系。企业虽然不复存在，但当初为创办企业和维持企业运营以政府名义积累起来的各种债务，不可能随企业破产、转制而消亡。这部分债务已成为乡镇财政不得不扛起来的一个十分沉重的包袱。
在乡镇财政拮据的情况下，压缩财政支出或者挪用财政经费来偿还政府债务，会受到来自乡镇政府内部工作人员的抵制。虽然在大多数情况下，这种抵制很难威胁到乡镇政府的正常运转，但至少可以降低政府的办事效率。因此，尽管乡镇政府工作人员的工资经常推迟发放，但最终还是有保障的。而且，在实行分税制后，乡镇政府工作人员享受的部分工资及福利待遇，采用的是中央给政策、地方政府自行解决的所谓“中央请客、地方埋单”的形式，为了使乡镇政府工作人员的工资福利待遇能及时跟上政策，乡镇财政支出必须给予保障。仅仅依靠乡镇财政现有的收入规模，既不可能彻底还清债务，也不可能落实“中央请客、地方埋单”式的福利政策。必须通过其他方式解决财政收入不足引起的支出难题。
通过某种交换，让政府各个部门得到增加收费项目和提高收费标准的权力，通过政府各部门的创收（其中一部分就是通过向农村居民集资、摊派和乱收费），就成为乡镇政府转移政府债务和落实“中央请客、地方埋单”的工资和福利政策的有效和唯一选择。乡镇政府各部门实行的收费项目，不仅名目繁多而且范围也广，据不完全统计，这些收费项目主要有：治安联防费，民兵训练基地费，农村改水、改厕达标费，集资建校、建电费，挂门牌费，灶火费，草皮费，农业普查费，土葬罚款，邮电延伸费，建卫生院费，苹果评产费，计生双查费，以及订报费等。[13]由此可见政府债务、政府工作人员工资、福利待遇与农村居民负担加重之间的联系。
（二）公共财政不到位下的农村建设达标活动负担过重
市场经济体制下有一类产品是不可能通过市场提供的，这类产品消费的共同特征是具有很强的非排他性和非对抗性。换句话说，在这类产品的消费过程中，人们可以在不支付任何成本的情况下，获得与其他人相同的消费。这类产品消费上具有的外部性和“免费搭车”现象，使得一些私人投资者不愿意投资生产，从而产生通常所说的公共产品生产上的市场失效现象。但从经济和社会发展的过程看，公共产品又是必需品，因此，为满足社会发展需要，必须由政府在“市场失效”的情况下，政府以财政提供财力保障，替代私人来从事公共产品的生产和供给，如基础性科研、基础教育、公共设施、社会基础设施以及公共服务等。政府通过财政弥补市场失效现象并解决公共产品的生产和供给问题，表明了市场经济制度下财政的重要性。
农村经济体制改革以来，农村经济和社会各项事业在财政状况逐渐好转的基础上，虽然有了长足发展，但与农村发展的实际需要依然存在相当差距。农村教育、医疗卫生、社会保障和基础设施建设等公共产品的供给，仍然远远落后于城市。缩小这些方面的差距，关键取决于财政的保障能力，尤其是乡镇财政的保障能力。
从当前乡镇财政的发展情况看，我国农村乡镇财政在保障农村公共产品供给上的能力十分有限。一方面是因为乡镇财政自身的规模比较小，实力也较弱，不具备保障能力。而当前的乡镇财政不仅规模小，还存在普遍的欠债现象。受此影响，2000年安徽全省农村教育实际少投入8.5亿元；但是，农村公共产品建设又不能不搞，特别是上级政府，乃至中央政府经常发起一些全国性或区域性的达标建设项目，这些项目往往带有硬性规定，并直接关系到地方政府官员的政治前途，例如全国农村居民十分关注的农村“普九”教育。农村教育是所有人都关注的一件大事，因此对乡镇政府的压力很大。乡镇政府即使没有相应的财力来实现“普九”达标活动，也会想尽千方百计，如通过举债、集资、摊派和收费等途径，来实现农村普及义务教育。又例如，在农村小康、卫生达标和文明村社建设过程中，乡镇政府为达标，也不惜举债来完成各种公共设施和社会基础设施的建设。从中国社会科学院农村发展研究所组织的对四川乐山的调查来看，引起农民负担加重的很多重要原因都来自这些方面。农村达标的项目越多，乡镇财政能力越弱，农民的负担越重。
五、几点结论
1.减轻农民负担需要规范政府行为。乡镇政府行为错位，是造成当前农民负担加重的很重要原因。减轻农民负担，不光靠税费改革，还要对造成农民负担加重的根本原因之一的政府行为进行规范。首先是解决政府机构臃肿和人员庞大的问题，积极推进机构改革，规范政府行为，深化税费改革。1999年，我国农村共清退乡镇干部、教职工、村组干部276.2万人，仅此一项一年可减少乡镇财政支出47.7亿元。[14]其次是根据公共产品供给的原则，确定乡镇政府的职能，使其行为能够在社会主义市场经济条件下真正到位。最后是减少政府盲目推动的各项达标活动。政府推动的各项达标运动是造成农民负担加重的重要原因之一。例如，在农村推行各种形式的村庄达标运动中，村级组织因报刊增订原因引起的负担就已经到了不堪重负的地步。根据笔者对浙江省上虞县一个拥有877户人家的村庄的调查，该村每年订报刊支出5000元，每户平均负担6元钱左右，其中：上虞日报8份，绍兴日报6份，浙江日报5份，以及各种杂志10份。
2.减轻农民负担需要调整乡镇财政收入制度。自筹和统筹引发的乱收费，是农民负担加重的重要根源之一。它的产生与财政自筹制度有很大关系，因此，首先必须对财政自筹制度进行调整和规范。其次是规制农村税费征收项目使乡镇财政收入来源制度化，包括取消各种不合理的收费项目，将一些收费项目通过费改税的形式保留下来作为乡镇财政固定收入。
3.减轻农民负担需要建立与事权相适应的财政支持能力和分摊机制。事权与财权不对称，乡镇财政能力建设滞后是导致农民负担加重的一个表面原因，实质原因在于事权的划分和分摊机制建设滞后，乡镇政府超负荷地承担了一些不应由其承担的事权，形成了财政不能支持事权的格局；同时，又没有建立相应的分摊机制，所有事权集中于乡镇财政一身，乡镇财政不堪重负，只能将费用转移到农民身上。因此，在各级政府之间，在政府与农民之间，建立相应的事权划分和分摊机制尤其显得重要。
费改税以及建立规范的乡镇财政制度，确实有助于减轻农民负担。但是，我们在规制乡镇财政和减轻农民负担的过程中，也要重视因此产生的乡镇财政短时间内减收，以及由减收带来的财政运行紧张和政府债务偿还难等一系列影响，如果这些影响长时间内不能消除，乡镇财政长时间处于紧运行状态，农民负担就有可能出现反弹。
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（原载《中国农村观察》2002年第4期）
【注释】
[1]《中国农业发展报告（1999）》，农业出版社，1999年，第51页。
[2]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2000～2001年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2001年，第247页。
[3]郭庆旺、赵志耘：《“公共财政论”的若干问题》，载高培勇主编：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社，2000年，第120页。
[4]国家税务总局农税局课题组：《农民负担与农业税制改革问题》，《税务研究》2000年第4期。
[5]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2000～2001年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2001年，第246页。
[6]资料来源：《中国财政年鉴（2000）》，中国财政杂志社，2000年，第57页。
[7]余红：《中国农民社会负担与农村发展研究》，上海财经大学出版社，2000年，第113页。
[8]何开荫、孙力：《中国农村税费改革》，中国致公出版社，2000年，第27页。
[9]马戎、刘世定、邱泽奇主编：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社，2000年，第155页。
[10]高培勇：《市场经济体制与公共财政框架》，载高培勇主编：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社，2000年，第3页。
[11]郭庆旺、赵志耘：《“公共财政论”的若干问题》，载高培勇主编：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社，2000年，第118页。
[12]刘尚希：《公共财政：我们一点看法》，载高培勇主编：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社，2000年，第23页。
[13]中央党校“农业与农村问题”课题组：《当前我国农业与农村改革和发展的几个重要问题》，《理论动态》第1431期。
[14]中华人民共和国农业部：《2000年中国农业发展报告》，中国农业出版社，2000年。
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