破冰而出的稳健财政政策
——关于当前中国财政政策基本取向的分析
高培勇
一、引言
从2003年下半年起，伴随着中国经济步入新一轮经济扩张期的进程，在经济学界（包括担负宏观调控职能的政府部门）引发了一场关于财政政策转向调整问题的异常热烈的讨论。这场讨论，以2004年底召开的中央经济工作会议最终做出实施稳健财政政策的决策为标志，持续了大约一年半的时间。如果不做过细的推敲，仅就时序来划分，这场讨论大致经历了以下三个阶段：
从2003年6月走出“非典”阴影、经济呈现快速增长势头，至11月底中央经济工作会议决定继续实施积极财政政策，为第一个阶段。讨论的主要话题是：经济是否过热了？是局部过热还是全面过热？面对宏观经济形势的重大变化，实施了6年之久的积极财政政策是否到了该淡出或退出的时候？
从2003年11月底中央经济工作会议结束、经济过热特别是投资过热的压力骤增，至2004年5月底财政部部长金人庆在世界扶贫大会上宣布财政政策将由积极转向中性，为第二个阶段。讨论的主要话题是：作为相机抉择的一项宏观调控手段，财政政策如何能以不变应万变？积极财政政策的继续实施是否形成了“逆向调节”，从而在帮倒忙？究竟是什么原因阻碍了财政政策的相应调整？何时、具备什么样的条件才能进行这种调整？
从2004年5月底中性财政政策的概念提出，至12月初中央经济工作会议做出转向稳健财政政策的决策，为第三个阶段。讨论的主要话题是：中性财政政策的表述是否适当？如何理解和把握中性的内涵和外延？是采取淡出或退出扩张性轨道的策略，还是一下子转向紧缩？趋向中性的财政政策同趋向紧缩的货币政策是怎样一种关系？在现实的背景下，中性财政政策究竟有多大的作用空间？
至此，持续实施了7年之久的积极财政政策终于正式落下了帷幕，围绕财政政策转向调整问题的讨论也随之尘埃落定了。
从表面看，这一次由宏观经济形势变化所引发的有关财政政策转向调整问题的讨论，只不过是以往类似讨论的翻版。每一次的宏观经济形势周期性变化，总要伴随着宏观经济政策的相应调整，也都会提出财政政策该向何处去的问题。只要宏观经济形势的周期性变化不断，类似的讨论还将继续下去。但是，透过表象深入事情的实质层面，可以看到，发生在中国经济转型期的这次讨论之热烈，决策之艰难，过程之复杂，折射出了不少我们以往未曾遇到过的新因素，凸显出许多新特点。而且，这些新因素、新特点还可能在未来宏观经济形势的类似变化以及宏观经济政策的类似调整中再现，甚至在相当程度上成为左右宏观经济决策的重要力量。
回顾并刻画这次讨论以及决策的曲折过程，将这一过程中所折射、所凸显的新因素、新特点揭示出来，以此为基础，总结、抽象其间的变化规律，把握、抉择未来的宏观经济调控举措。这既是理解当前宏观经济决策的需要，也是研究今后的宏观经济变化趋势的需要，同时，亦有利于丰富中国财政宏观调控的理论，完善中国财政宏观调控的体系。
上述的任务，构成了本文的主题。
二、积极财政政策的基本实践
截至2004年年底，从1998年开始实施的积极财政政策总共持续了7年的时间。对这7年的实践做一基本交代，可以为本文的讨论搭建一个逻辑平台。
（一）积极财政政策的含义
关于积极财政政策，尽管在7年的实践中人们始终对“积极”二字是否准确持有异议，但无论官方还是学界，在积极财政政策等于扩张性财政政策这一点上，都是颇为认同的。原财政部部长项怀诚[1]曾用“政治智慧”解释“积极”二字的由来：在先后于1997年9月召开的中共十五大和1998年3月举行的九届全国人大一次会议确定实施“适度从紧”的财政政策不久，一下子改弦更张为扩张性的财政政策，人们很可能一时难以接受。出于避免引致不必要震荡的考虑，便采用了其本意在于扩张需求的所谓积极财政政策的模糊说法。所以，就其含义而言，积极财政政策就是扩张性财政政策的代名词。
（二）积极财政政策的内容
在7年的积极财政政策实践中，尽管每年的举措或重点都有不同程度的变化，由初期的主要依靠增发长期建设国债加大重点基础设施建设投入，到后来扩展至包括支持国有企业技改、提高城镇低收入居民基本生活保障水平、增加公职人员工资以及停征固定资产投资方向调节税等各个方面，但归结起来，其最基本的内容就是通过增发长期建设国债来扩大财政支出，并以此带动内需，实现经济的较快增长。所以，就其内容而言，积极财政政策可以概括为“增债＋扩支”。
（三）积极财政政策的成效
对于实施7年之久的积极财政政策的成效，可以从多个角度、多个侧面去一一列举。比如，重点基础设施建设得到了加强，产业结构调整得到了推动，区域生产力布局得到了调整，投资环境得到了改善，国有企业改革得到了支持等。但从总体上说，其最基本的成效还是体现在它对国民经济增长的拉动效应上。正是在拉动了内需、进而拉动了GDP的增长这一点上，凸显了积极财政政策的功效。所以，就其成效而言，计量分析的结果表明，积极财政政策拉动了GDP年均1~2个百分点的增长。[2]
（四）积极财政政策的成本
任何事情都是效益和成本并存的。7年之久的积极财政政策实践也使我们付出了高昂的代价。抛开其他方面的成本不说，单就国债规模以及其他相关指标而言，如下的几组数字不能不进入我们的视野：①长期建设国债累积发行额为9100亿元。②为补充国有商业银行的资本金而发行的特别国债为2700亿元。③国债余额由1997年底的6074.51亿元增加至29833亿元。④国债负担率由1997年底的8.2%提升至21.9%，[3]如果再考虑到未列入预算而又实际发生的政府债务和或有债务，上述的各项指标还会大幅度调增。③
三、两难中的次优选择：2004年的财政政策取向
应当说，在中国，无论学术界还是官方，对于宏观经济学的基本原理并不陌生。通胀来了，要紧缩；通缩来了，要扩张。作为宏观调控两大手段之一的财政政策，要通过在财政收支上实施紧缩或扩张的反周期操作，来发挥它的宏观调控功能。对于这些基本的常识，人们早已烂熟于心。问题在于，当把这些表面看似常识范围内的东西应用于实际操作时，就会发现，在连续实施了7年之久的积极财政政策的中国，有关财政政策取向问题的抉择，并非如此简单。
其实，早在2003年年底召开的中央经济工作会议之前，也就是积极财政政策的实践持续将近6年的时候，面对宏观经济环境由冷趋热的变化，在如何为来年财政政策定调的问题上，决策层就颇费了一番周折。其中的原因，倒不仅仅是那时人们关于经济形势“热”与“冷”的判断尚不明晰，看法不一。即便是认准了，意见一致了，抉择起来也会左右为难，进退维谷。
（一）退出之难
比如，如果人们认定宏观经济形势已经“过热”了，那么，以“增债＋扩支”为基本内容的积极财政政策就应刹车而“适时退出”。但是，一旦取退出之策，原来沉在水底的一系列矛盾便可能一下子浮出水面。
1.在过去的6年中，全国各地利用中央举借的长期建设国债收入以及地方和银行的配套资金，兴建了一大批重点建设工程项目。这些项目有些完工了，还有不少尚在建设之中。根据粗略的测算，即便不再开工新的项目，仅完成这些在建工程项目所需的后续资金投入，起码需要8000亿～10000亿元。积极财政政策的退出，将会使这些在建工程项目的后续资金来源失掉既定渠道的支撑。搞不好，就会成为烂尾工程或半截子工程。
2.在过去的6年中，我们一直从正面论证积极财政政策分别拉动了1.5、2、1.7、1.8、2和2个百分点的经济增长。反证的结果便是，没有积极财政政策的拉动，这几年的GDP增幅至少要下调11个百分点。这意味着，在经济增长已经形成了对财政支出扩张的依赖的情况下，只要积极财政政策言退，依过去6年的情形计，年均1～2个百分点的经济增长率便会因此失掉支撑。
3.在过去的6年中，作为积极财政政策实践的一个副产品，在中国，已经形成了一批与积极财政政策命运绑在一起的地区、产业、部门和人群。这些特定地区、行业、部门和人群所享有的既得利益，有赖于积极财政政策的维系。它（他）们既然同积极财政政策共进退，那么，随着积极财政政策的退出，既得的利益格局便会随之打破。且不说各方面既得利益的牵扯肯定要阻碍退出的进程，[5]由此带来的不稳定因素，也会在某种程度上威胁到经济社会的稳定与发展。
（二）继续之难
换一个角度，如果大家认定宏观经济形势依然“偏冷”、并未“过热”，那么，继续实施积极的财政政策便是必要的。然而，财政政策的“继续积极”，亦会矛盾重重，主要表现在：
1.截至2003年年底，连续实施6年之久的积极财政政策，已经留下了高达8000亿元的债务（长期建设国债）。加上用于单纯弥补赤字的国债和属于借新债还旧债用途的国债，三种不同性质的国债相加，整个中国国债的余额高达26635亿元，占GDP的比重亦高达22.8%。积极财政政策的继续实施，无疑会进一步加大既有的国债规模及其负担率，由此引致的财政风险以及其他方面的风险，恐怕不能回避，也回避不了。
2.实施6年之久的积极财政政策实践，已经使财政支出的不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件。经济增长对积极财政政策所形成的这种依赖，在边际效应递减规律的作用下，事实上已经在逐步加深。这种“增债＋扩支”运作模式的继续实施，只能在取得拉动经济增长效果的同时，进一步加大经济增长对财政支出扩张的依赖。长此以往，其结果不言自明。
3.实施积极财政政策的时间越久，与其相伴而生的既得利益格局就会越强化。它的继续，当然要给予其相关的地区、产业、部门和人群带来“继续”的利益，从而获得暂时稳定之效。但与此同时，也很可能因此走上这种既得利益格局的不归之路。一旦将来维系“增债＋扩支”运作模式的各种条件不再存在，既得利益格局打破之后带来的不稳定因素肯定会极大地危及经济社会的稳定与发展。
（三）两难之悟
在这种进退两难的处境中，寻求财政政策的作用空间并使之同整个宏观经济政策的作用方向相一致，便成为抉择财政政策取向的关键所在。令人欣慰的是，凡事皆有利弊。逆境的挤压，倒是有助于让我们悟到一些平时不大容易悟到的东西：
1.以往的积极财政政策实践在取得一系列骄人成就的同时，亦有不少缺憾。政府投资的单兵突进未能如所预期的那样带来民间消费需求的真正活跃，却为此付出了国债规模急剧膨胀和经济增长形成了对财政支出扩张的严重依赖的成本。这启示我们，即便要继续着眼于拉动需求，也要对以往“成本高、效益低”的积极财政政策既有模式做出相应的调整。
2.在21世纪头20年的重要战略机遇期，要实现GDP翻两番、全面建设小康社会的目标，国民经济必须以年平均不低于7.2%的速度增长。同时，我国也需要经济增长提供的空间来解决诸如增加就业、调整结构之类的事情。尽管经济社会协调发展的新理念相对降低了经济增长的重要程度，但在一个相当长的时间内，我们还必须追求较高的经济增长速度，以消化以往因单纯追求经济增长而积累下来的欠账。鉴于政府投资依然是带动中国经济增长的重要力量，中国的经济增长已经离不开对财政支出扩张的依赖，在短期内，财政政策还要在相当程度上继续致力于扩张需求。
3.要弥补“非典”过后凸显出来的公共卫生、西部开发、农村发展、东北老工业基地等方面的欠账，保持经济社会的协调发展，都是要花钱的，而且这笔钱的数额很大。钱从何处来？财政收支安排的规律通常是增量调整，存量动不得。每年几千亿元的财政收入增量固然可填上一些缺口，但并不能完全解决问题。今后的收入增长空间，又是个未知数。所以，增发国债依然是必须依赖的一个收入来源。
4.即使宏观经济形势的变化要求对宏观经济政策做出重大调整，积极财政政策必须要退出，也要有个“渐退”的安排。积极财政政策毕竟实施了6年之多，在很多方面表现出刚性特征。因而，积极财政政策的退出安排，必须是安全的、稳妥的、瞻前顾后的。
5.回顾改革开放以来我们走过的历程，可以看到的一个重要事实是：支撑中国经济持续高速增长的因素固然很多，但一个最为根本且在传统体制下找不到对应物的因素，在于体制的改革。这一点恰好印证了发展经济学的基本原理——制度变革是经济增长的动力和源泉。因而，要保持经济持续稳定快速发展的良好势头，可以也应当着眼于“以改革促增长，以改革促发展”。通过财政支持改革的举措安排，实现推动经济增长的目标。
（四）次优选择
注意到上述的基本事实和认识，可以得到的基本判断是：在当前的中国，财政政策的选择难有最优，只能在两难的抉择中寻求次优。2003年底举行的中央经济工作会议所做出的继续实施积极财政政策的决策和十届全国人大二次会议所提出的2004年财政收支预算，显然就是一种次优色彩浓重的选择。对这种次优的选择，可以做如下的概括：
在保持积极财政政策扩张方向不变的前提下，着手以“降低扩张力度，调整支出投向”为主要着眼点的结构性微调。[6]
所谓保持扩张方向不变，就是财政政策仍然要致力于扩张需求，仍然要保持其对经济的扩张性。为此，在2004年的财政预算中，仍旧安排了3198亿元的赤字和1100亿元的长期建设国债发行计划。财政赤字和长期建设国债，都是以扩张为基本取向的积极财政政策的标志物。
所谓降低扩张力度，就是根据经济形势的变化，逐步减少基于实施积极财政政策目的而安排的财政赤字和长期建设国债规模。在2004年的财政预算中，虽然仍旧安排有3198亿元的财政赤字，但由于这一规模同2003年的安排持平，并且相对于2004年的GDP而言，赤字率已经调减；虽然仍旧安排有1100亿元的长期建设国债发行计划，但相对于2003年的1400亿元的发行规模而言，已经调减了300亿元。只不过为了换取各方面对调减长期建设国债发行计划的让步，财政预算又付出了调增基本建设支出50亿元的代价。两项抵冲，净效应是调减250亿元。
所谓调整支出投向，就是将长期建设国债的发行收入，由过去主要用于重点建设工程项目扩展至几个方面投向的兼容。以往长期建设国债的发行收入同重点建设工程项目支出之间基本上是一列“直通车”。在2004年的财政预算中，由以往主要用于重点建设工程项目支出转为三个方面投向的兼容：在建重点工程项目的后续投入、填补以公共卫生为代表的公共项目欠账，以及支持启动拟议进行或亟待进行但主要由于资金的制约而迟迟未能启动的重大改革事项。
四、转机所在：戏剧性的变化
正是由于2004年的财政政策安排不是一个最优的选择，从一开始，它就面临着来自舆论以及实践上的重重考验。因而，也就注定了它要随着时间的推移，在表述和操作两个层面发生细微但十分重大的变化。
（一）对转向调整的追求
在积极财政政策的实践中，对于转向调整的尝试，至少可以追溯至2002年。只不过那时所使用的表述，是积极财政政策要逐步“淡出”。[7]进入2004年以后，随着各方面反经济过热的声浪越来越猛，虽然财政政策始终没有脱出继续“积极”扩张的轨迹，甚至在货币当局数次动用反通胀的看家本领——提高法定准备金率的情况下，面对社会各界的企盼和责难，财政部门仍然态度暧昧。但是，了解财政收支运作实情的人们都知道，并非财政部门执意要坚守实施了6年之久的积极财政政策阵线，亦并非财政政策不适宜介入致力于反过热的宏观调控，而是各种错综复杂的经济社会因素束缚了财政部门的手脚，禁锢了财政政策的运作空间。因而，如何挣脱阻碍财政宏观调控操作的重重绳索，让财政部门回归“相机抉择”的轨道，让财政政策再现“逆风行事”的风采，无论在官方还是在学界，都一直将其视做努力追求的目标。
2004年5月27日是个转折点。这一天，在上海举行的“全球扶贫大会”已近尾声，中国财政部部长金人庆应邀到会致辞。金人庆在讲话中提出，为确保中国经济持续稳步健康发展，财政政策将由“积极”转向“中性”。由于这是自1998年以来在中国财政政策称谓上发生的重大变化，所以，它不仅在经济界，而且在全社会，都立即引起了强烈的反响。
细究起来，积极财政政策的转向调整问题之所以能在那个时候获得转机，甚至形成了比较规范的所谓“中性”的表述，可能主要应归因于2004年4月以后急剧变化的经济形势。随着2004年第一季度固定资产投资规模增长43%，以及其他方面统计数字的发布，投资过热的压力骤然增大。4月上旬的国务院常务会议和下旬的中央政治局会议，进一步发出了宏观调控的强烈信号。虽然决策层并未使用“过热”一词，但以中央银行为代表的政府各部门所采取的一系列措施都是针对“过热”的，都属于“抑制”或起码是“防止”过热的措施，都是着眼于“软着陆”。身处这样的背景，以“增债＋扩支——其中主要是基本建设投资”为基本内容的积极财政政策的继续实施，自然会对已经过热的投资形成“逆向调节”甚至“火上浇油”，也自然会遭到人们的质疑和“请退”。于是，继续实施积极财政政策的字眼逐渐看不到了，尽快“淡出”甚或“退出”积极财政政策的声浪迅速高涨起来了。
（二）“中性”的意义
接踵而来的问题是，既然实施了6年之久的积极财政政策要转向，既然积极财政政策的称谓同转向后的内容已经不相匹配，那么，为转向后的财政政策取一适当的名称，以标识它所具有的特殊的转向意义并同以往实施的财政政策区别开来，也就提上了议事日程。正是在这样的条件下，中性财政政策的概念应运而生了。
如同对反周期操作的财政政策基本原理的熟悉，人们对于“中性”的意义也不陌生。与紧缩性的和扩张性的财政政策有所不同，所谓中性财政政策，就其本来含义讲，就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。就当前宏观经济调控的主要任务而言，对中性财政政策的基本要求，就是不给经济运行带来扩张性的影响。
一旦将中性应用于现实并果真如此行事，所应拿出的最起码的举措，就是大大压缩甚至完全取消2004年3198亿元的财政赤字。意识到这一点并非易事，几乎没有人对此抱有信心。
围绕中性财政政策而凸显的现实国情和基本原理之间的遥远距离，自然会将如下问题提至我们的面前：随着财政政策由“积极”转向“中性”，现实的财政收支安排究竟能经历什么样的变化呢？
需要指出的是，即便在理论层面上，中性财政政策也只是一种理想化的说法。且不说现实中的财政收支运作不可能实现完全意义上的平衡，在人类历史上，也几乎没有过哪一个国家财政收支完全相等、一分不差地记录。所以，“中性”不过是财政政策追求的一个目标，或者是财政政策致力于实现的一种境界。在当前的中国，它的实际意义主要在于，财政政策的方向已经在舆论和操作两个层面发生了调整：由过去的一心瞄准扩张、全力追求扩张转为适当减少扩张、逐步逼近中性。
就上述意义而论，事实上，中国财政收支运作转而追求中性，早在提出中性财政政策概念之前就开始了。远的不说，单讲2004年的财政预算安排。前面说过，即便财政赤字规模仍旧维持上一年的水平并表明财政政策仍在致力于扩张，但如果看到：①由于GDP的增长，实际的赤字率较之2003年已经下降。②长期建设国债发行规模，从2003年的1400亿元减至1100亿元，并且明确今后将逐步调减至零。③长期建设国债收入的投向，由过去主要用于重点建设项目扩展转向在建重点工程项目的后续投入、公共项目的欠账填补和支持启动拟议进行或亟待进行的重大改革举措等，2004年财政预算安排的财政扩张力度已经在趋于减小。中性财政政策的提出，只不过是将这种过去悄然进行的小幅度、小范围的调整推向台前，进而扩展为昭示世人、可对财政收支全局及其结构进行全面调整的宏观调控举措。
（三）定名于“稳健”
关于中性财政政策的讨论，尽管始终是在理论层面上展开的，但回过头来看，事实上正是在讨论的过程中和讨论的基础上，拉开了财政政策转向调整的序幕，铺就了财政政策转向调整的通道，也形成了财政政策转向调整的思路。
于2004年12月初举行的中央经济工作会议，在全面分析国际国内形势的基础上，最终做出了2005年实行财政政策转向调整的重大决策，并且将调整后的财政政策定名为“稳健财政政策”。从对中性财政政策意义的讨论到稳健财政政策的定名，两个概念之间的联系显而易见：所谓稳健财政政策，就是经济学所讲的中性财政政策。于是，围绕中性财政政策的讨论而形成的诸方面成果，特别是适当减少扩张、逐步逼近中性的渐进性思路，在稳健财政政策的旗帜下被继承下来，派上了用场。“松紧适度”和“双减”——减少财政赤字和减少长期建设国债，在中央经济工作会议的文件中，分别被视作稳健财政政策的核心内容和主要标志。
五、在改革中转向稳健：2005年的财政政策取向
（一）一个渐进的过程
如果以所谓“松紧适度”和“双减”作为财政政策由“积极”转向“稳健”的标识，由前面关于2004年财政政策的讨论可以看出，财政政策的转向调整并非始自2004年的中央经济工作会议。事实上，2004年的财政预算安排，在不少方面就已蕴涵着财政政策转向调整的明显意图。只不过在那时，有关财政收支安排的一系列举措仍旧是在积极财政政策的表述下进行的。稳健的财政政策的启用，实际上是一年多来中央推出的一系列加强宏观调控举措的继续和改善。所以，如果将2004年的财政政策称之为以“积极”之名、行“稳健”之实的财政政策，那么，2005年的财政政策就应当是“名与实合一”的稳健财政政策了。
然而，将过去悄然进行的小幅度、小范围的转向调整推向台前，进而扩展为可昭示世人的、应对财政收支全局及其结构进行全面调整的宏观调控举措，并不意味着我们可以一蹴而就地祛除“积极”的印记，而一下子转行“稳健”。它可能要经历一个相当长的渐进的过程。
金人庆在2004年中央经济工作会议闭幕不久发表的《实行稳健的财政政策，促进经济平稳较快发展》一文中，曾这样总结财政政策转向调整的制约因素：政策需要保持相对的连续性，国债项目的投资建设有个周期，在建、未完工程尚需后续投入；在经济高速增长和部分行业、项目对国债资金依赖较大的时候，“收油过猛”会对经济造成较大的负面冲击；按照“五个统筹”的要求，确实有许多“短腿”的事情要做，保持一定的赤字规模，有利于集中一些资源，用于增加农业、教育、公共卫生、社会保障、生态环境等公共领域的投入；保持一定的调控能力，有利于主动地应对国际国内各种复杂的情况。[8]
这一轮财政政策转向的艰难经历，已经使我们深切地感受到现实财政政策决策的复杂性。这种复杂性主要表现在：既要适应宏观经济环境的变化，又要平衡各方面的利益关系；既要立足于财政收支本身的运行，又要照顾左邻右舍，并同货币政策、国家计划等调控手段相衔接；既要针对某一方向专门实施反周期操作，又要兼容多方目标、多管齐下斟酌行事；既要寻求解决矛盾的治标之举，又要着眼于长远的制度建设等。所以，实施稳健财政政策的举措空间相当狭小。
（二）由推进改革入手
在如此复杂而艰难的背景下谋划稳健财政政策的举措，一个比较恰当且可行的选择是：从推进改革入手，通过着眼于推进改革的一系列渐进性安排，逐步地降低现实财政收支安排的扩张力度，逐步地逼近稳健财政政策的效应境界。做如此选择的基本考虑是：
（1）对于当前中国经济形势的判断，说整体过热也好，局部过热也罢，其最根本的原因，都要归结到体制缺陷和结构失衡两个方面。而且其最终的解决都要依赖于改革举措的到位和市场体制的完善。时下的固定资产投资规模膨胀现象，系经济周期和政治周期的双重作用所致，这是一个为人们所广泛认同的例子。所以，财政政策由积极转向稳健的过程，自然要同市场化的改革进程相衔接，在推进改革、深化改革的棋盘上，谋划致力于稳健的各种举措安排。
图1 中国财政赤字及其占GDP比重的变化（1994～2004年）
资料来源：中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2002年版；财政部：《关于2004 年中央和地方预算执行情况及2005 年中央和地方预算草案的报告》，《中国证券报》2005年3月16日。
（2）在7年之久的积极财政政策实践惯性和对于财政支出规模控制的体制缺陷双重作用下，财政支出规模的控制并非易事。2004年财政收入的高速增长势头又大大刺激了各方面增加支出的欲望，从而在一定程度上抬高了2005年以及此后年度的财政支出规模盘子。即便稳健的财政政策采取渐进的步骤，降低财政收支安排的扩张力度终归是要做的一件事。鉴于用在推进改革举措出台方面的支出较之于其他方面支出的扩张效应相对较小，在财政支出总规模难以控制甚至急剧增长的条件下，把增加的“钱”尽可能地用到推进改革的支出项目上，通过支出结构的调整尽可能地减少它所带来的扩张力度，显然是可以着手的一个适当策略。
（3）在中国的市场化改革进程中，中国财政一直是整体改革的开路先锋，始终扮演着为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。改革启动初期，它通过“放权让利”，以财政上的减收、增支为代价，调动了各方面的改革积极性，为各项改革举措的出台创造了条件。进入到改革攻坚阶段，又是1994年的财税改革为整体改革步入制度创新之路打下了基础。改革的启动和攻坚时期如此，完善市场经济体制的新任务，无疑仍要依赖于财政的推动。鉴于中国财政在支持改革方面的传统和经验，也鉴于当前财政收支存量（甚至包括增量）调整的难度和风险，以财政自身收支的不平衡和财政自身的改革来推进整体经济体制变革的成功，也是一个当然之举。
（三）转向稳健的“十六字”方针
迄今为止，财政部门为实施稳健财政政策已经制定了“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”的“十六字”方针。将这“十六字”的具体含义放到现实的背景下加以整合，可以看到：
所谓控制赤字，就是要适当减少财政赤字和长期建设国债。前面说过，在历史和现实的种种因素制约下，无论是赤字的削减，还是长期建设国债发行规模的压缩，都不会采取较大的动作。所以，这一目标的实现，目前不会有多大的作为空间，需要逐步实现。
所谓调整结构，就是要按照科学发展观和公共财政建设的要求，优化财政支出投向结构。它既牵涉到流量的调整，也涉及存量问题。因而，在这一过程中，坚持区别对待也好，强调有保有压也罢，它的实现，也需同改革举措相衔接，通过推进改革的安排来实现。
所谓推进改革，就是要转变以往主要依靠财政支出支持或拉动经济增长的方式，在“以改革促增长，以改革促发展”的旗帜下，以财政自身的改革以及着眼于推进改革的财政收支安排，实现推进整体改革进程的目的。
所谓增收节支，就是在强化税收征管的基础上，把该征的税尽可能如数征上来。同时，严格控制财政支出的过快增长，提升财政资金的使用效益。这既是财政税务部门的一项常规性工作，又是必须寄希望于通过改革来逼近的一个长久目标。
所以，一个合乎逻辑的判断是，以上述“十六字”方针作为基本图景的稳健财政政策实行方案，浸透着推进改革的精神，实际上是要以推进改革作为主线来实行的。
（四）可能的作用空间
一旦将推进改革同稳健的财政政策联系起来，并以推进改革为主线来整合有关稳健财政政策的一系列举措安排，稳健的财政政策将会冲破各种主客观因素的围堵，开辟一片新天地。
可以纳入这一视野的举措，至少有如下几个“瓶颈”项目：
（1）推进税制改革。新一轮税制改革的必要性早已得到比较明晰的论证，中共十六届三中全会已对新一轮税制改革的内容做了比较全面的安排，目前的主要任务是采取适当的举措使其尽可能快地全面启动起来。
归结起来，制约新一轮税制改革启动的原因，原来主要是“收入震荡”——担心税收收入因此而减少。近期，又增加了“逆向调节”——担心已经过热的固定资产投资因税收减少而呈现更热的势头。因此，如何且能否破解这两大难题，是尽快启动新一轮税制改革的关键所在。
先看所谓“收入震荡”。拟议中的税制改革方案无疑是以财政上的减收为代价的。而且，根据初步测算，仅增值税和企业所得税两个税种的改革就要涉及2000亿元左右的减收。如此规模的成本，在财政日子并不宽裕、方方面面亟待投入的条件下，自然会使人们变得格外谨慎。问题是，因财政减收的担忧而搁置拟议进行的税制改革，终归不是长久之事。指望财政的日子宽裕起来再实施企盼已久的税制改革，不仅会使改革变得遥遥无期，而且，很可能永远等不来那一天。
跳出“税改→减收”的局限而放眼整个财政收支流程，可以发现两件互为关联的事情：一是从1994年开始，中国税收始终处于高速增长的状态，而且增幅越来越大。持续11年的高增长，已经大大抬高了税收基数。2004年的税收规模是1993年的5.9倍。二是伴随着税收的高增长，财政支出规模表现出更快、更猛的增长势头。11年间，财政支出的盘子已经在税收高增长的支撑下迅速膨胀起来。2004年的支出规模是1993年的6.5倍。也就是说，在过去的11年中，税收增长和支出膨胀之间是一列几乎没有任何路障的“直通车”。
进一步看，持续了数年的中国税收高增长目前已经到了巅峰阶段。过去我们一直用所谓“三因素”论来解释导致高增长的原因，即经济增长、政策调整和加强征管。2004年的情形虽有些变化，政策调整因素为物价上涨所替代，但仍是三个因素支撑了税收的增长势头。在三因素中，除了经济增长尚可掌握之外，其余的两个因素绝对是不可持续的。且不说物价上涨具有周期性的特点，单就加强税收征管而言，根据国家税务总局的测算，从1994年实行现行税制至今，已提升了税收实际征收率大约20个百分点。不过，税收实际征收率的提升终归有个限度。由1994年的50%多一点提升至目前的70%上下，再往前走，它的扩展空间已经变小，收益递减规律肯定会产生作用。
既然目前正是税收收入增幅最大的时期，并且，倘不在此时做出相应安排，税收高增长肯定将引发政府支出的不适当膨胀，那么，一个可行的选择就是：抓住眼下的收入增长“旺季”，将超预算增长的税收用于启动新一轮税制改革。
再来看所谓“逆向调节”。按常理讲，需付出减收成本的新一轮税制改革方案的实施，其所产生的效应是扩张性的。如果实施“逆向调节”，显然同稳健财政政策的初衷相违背。
但是，一旦将税制改革置于税收高速增长的背景下，并且，从减税和增支的效应比较中加以透视，便可发现，如果不对税收高增长形势下的（尤其是2004年）财政收支做出特意的安排，在当前的各种体制性缺陷的作用下，数千亿元的税收增长额肯定会“直通”为财政支出的膨胀额，[9]甚至“激活”本就旺盛、只是限于压力而稍稍减缓的政府部门固定资产投资膨胀热情。由此带来的扩张性效应，恐怕是无论如何也回避不了的。
以减收为代价的新一轮税制改革固然会产生扩张效应，但平衡预算的基本原理也告诉我们，减税和增支都可能带来财政的扩张效应。不过，两相比较，后者的扩张效应肯定比前者来得大。既然新一轮税制改革的可能的扩张效应同税收增长“直通”为财政支出的不适当膨胀比起来已经变得相对次要，那么，利用税收收入高增长所带来的收入增量为启动新一轮税制改革“买单”，就是一个同稳健的财政政策相协调的“正向调节”之举。
（2）推进社会保障制度改革。在中国的改革中，社会保障制度的改革已经成为一个实实在在的“瓶颈”项目。诸如国有企业改革、农村改革、金融改革、就业和再就业制度改革等，在相当程度上都有赖于社会保障制度改革的先行到位。应当说，对于社会保障制度改革的意义，人们的认识不可谓不清晰。有关社会保障制度改革方案的研究，已有的进展亦不能说没有一定的可操作性。但是，社会保障制度的改革，尤其是社会保障制度改革目标的基本到位，要花大钱。作为社会公共需要的一个重要领域，能够惠及全体社会成员的社会保障制度的建立，当然要靠政府的推动，并通过纳入公共财政的收支体系来维系它的运转。要做到这一点，财政就必须为此承担更多的责任，付出更大的代价。归结起来，也就是财政要为此多拿钱。主要出于资金方面的制约，对于社会保障制度的改革进程便不得不相应放慢，对其改革目标的期望值也不得不相应调低，甚至连仅仅维持在低水平上的社会保障基金账户也因资金严重匮乏而无法做实。
鉴于财政方面的制约是阻碍社会保障制度改革的主要因素，在实行稳健的财政政策实践中，腾出一部分精力来推动社会保障制度的改革，付出一部分代价来提升社会保障制度改革目标的层次，也是一件情理之中的事情。而且花在支持社会保障制度改革等改革事项上的“钱”，较之花在其他政府支出上的“钱”所带来的扩张性效应要小。在当前的形势下，它同稳健财政政策所致力的方向是一致的。
（3）推进农村改革。在“五个统筹”中，城乡协调发展处于极为重要的位置。新一届政府组建以来，农村改革一直被放在政府工作的首位。
中国的城乡差距本来就十分严重，改革前期虽曾有过一段差别缩小的日子，但持续的时间不长，近些年又呈现出不断扩大的趋势。占全国总人口64%的农民，不仅在人均可支配收入上远远低于城镇居民，而且还要承受一系列的不公平待遇，即不能和城镇居民享受同等的公共物品或服务，却要比城镇居民缴纳更多的税费。应当说，对于这些差距及其持续拉大的危害，人们并非拖到今天才能看得明白。其中的某些差距的拉近或消除，也并非客观上完全不可为。从财政的角度给农民以国民待遇，并且由此入手解决“三农”问题，不管从哪个角度看，都是政府应当做且必须早些做的事情。
令人欣慰的是，在推进农村改革方面，2004年以来的进展颇为迅速。继宣布一次性取消除烟叶之外的农业特产税，并在三年至五年内取消农业税之后，2005年又出现了加快取消农业税的良好势头。全国已经有27个省、市、自治区先后宣布取消农业税。最迟到明年，农业税将最终退出中国的历史舞台。而且在财政支出领域给农民的诸如计划生育奖励扶助制度，以及新型农村合作医疗制度和医疗救助制度试点也已启动。所有这些，当然都是在财政上付出了相当大的代价，并且，税收收入高增长的支撑又使得这种代价的付出成为可能的背景下发生的。
现在的任务就是要乘势而上，搭乘稳健财政政策这列难得的列车，全面而系统地推进农村改革，将其引向更深层次。无需赘言，它所带给我们的收益亦是双重的：农村改革目标的实现和稳健财政政策目标的实现。
（原载《中国人民大学学报》2005年第5期）
【注释】
[1]项怀诚：《积极财政政策是政治智慧》，《华夏日报》2002年8月17日。
[2]丛明：《中国的经济财政政策与财政风险评估》，《中国经济社会研究》（中国经济社会论坛）总第2期；金人庆：《实行稳健财政政策 促进经济平稳较快发展》，《人民日报》2004年12月7日。
[3]财政部综合司：《1991～2004年国家债务变化情况》打印稿，2004年；财政部：《关于2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算草案的报告》，《中国证券报》2005年3月16日。
[5]在这方面，可以举出的一个例子就是：2003年长期建设国债的发行计划，本来可以根据经济形势的变化而大幅下调。但在种种因素的制约下，仍维持了1400亿元的规模。结果，不仅当年出现了高达400亿元的国债收入结余，而且，还要为此多支付16亿元的利息。
[6]金人庆：《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2004年3月18日。
[7]项怀诚：《积极财政政策淡出用意何在？》，http：//business.sohu.com/51/64/article200736451.shtml
[8]金人庆：《实行稳健财政政策 促进经济平稳较快发展》，《人民日报》2004年12月7日。
[9]实际的情形正是如此。在现行的体制背景下，2004年所形成的高达4061亿元的“财政超收”并未用于冲减当年的财政赤字，而是直接形成当年的财政“超支”。
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