主要西方国家的社会政策

主要西方国家的社会政策_社会学

第二节　主要西方国家的社会政策

社会政策是在西欧封建制解体、商品经济迅速发展、社会从传统社会转向现代社会的过程中形成的，并且在社会实现工业化、城市化的过程中得到了进一步的发展。

一、德国的社会政策

(一)德国社会政策形成的历史背景与发展过程

德国社会政策起源于工业化发展的初期。德国虽然工业化起步比英国晚，但到19世纪初，基于市场经济机制的商业社会开始形成，城市化发展加快，人口迅猛增长，同时国内外各地区之间的移民增加，这些状况致使原有的国内政治和社会秩序遭到破坏，对于城市中的普通劳动者而言，原先建立在家庭基础上的劳动方式和对贫困进行预防的机制失去了作用，城市工人面临着一系列的风险。到了19世纪末、20世纪初，德国社会中劳资冲突愈演愈烈，各种社会矛盾交织在一起，严重地威胁到社会的安全。为了避免整个社会的崩溃，缓和尖锐的劳资矛盾，德国的统治阶级不得不采取措施，在全国范围内建立起针对疾病、事故、伤残以及老年人群的强制性社会福利保障制度。这个历史发展阶段构成了德国形成现代社会政策的基本背景。

在第二次世界大战中以及战后初期，由于战争的影响和破坏，德国的社会保险业几乎完全崩溃。直到战后随着新的社会保障法的颁布，社会保险在德国才逐渐恢复。战后德国制定的《基本法》是在原有的《魏玛宪法》基础上按照战后西德人民的需要制定的，其中一个重要内容就是规定国家应给予人民工作机会，保障人人享受最低标准的生活。

在此以后，德国在艾哈德总理的领导下，提出建立社会市场经济国家的目标和社会均衡的要求，生产领域的自由市场作用将受到分配范围内有利于弱势群体的国家社会福利的干预，开始了福利国家的建设，德国借鉴了英国福利国家的理念和实践，保留了自身强调风险防范和注重职业群体划分的特质，并延续了魏玛共和国时期社会政策的基本框架，通过社会救济金范围的扩大来推动德国公民享受社会福利的普遍化进程，并对社会风险进行进一步的区分，把保障范围扩大，同时也对救济金进行了大幅度的提高。

德国继1949年颁布《社会保障法》后，又先后修订和颁布了《失业保险法》、《农民老年救济法》、《联邦住房补贴法》、《事故保险新条例》和《联邦儿童补贴法》。其中对形成现代福利国家特别重要的制度改革是养老金制度的改革，随着美国等国家推动德国复兴战略的实施和德国一系列改革措施的推行，社会福利保障系统的目标逐渐超越满足基本生活保障的要求。1957年在联邦德国总理阿登纳的推动下，联邦议会通过了新的《伤残和养老保险法》，将养老金定义为就业时工资的替代，应当满足退休后全部生活需要。这一新的养老制度成为世界上第一个积极的、呈现动态变化特征的养老金制度。目的是使退休金领取者不仅能保障最低生活水平，而且能够维持比较高的生活水平。通过这个改革，德国养老金的水平有了明显的提高。

1969—1973年，德国社会民主党上台执政，根据1959年它在歌德斯堡召开的特别大会通过的《德国社会民主党纲领》中的社会福利原则，又制定颁布了《联邦教育法》、《劳动促进法》、《职业培训法》等法律，实现了德国政府确定的社会保险与社会福利发展的目标。通过一系列改革政策和相关法律的颁布与实施，德国很顺利地实现了向现代福利国家的转型，这个福利体系呈现出以下几个特征。

首先，政策的对象从原先的以工人为代表的特殊社会群体转变为一种普遍性的社会政策，从根本上影响到几乎全体公民的生存机会和生活状况。社会福利政策的这种特征也与数量逐步增加的德国中产阶级的利益相适应。

其次，与美国相比，德国社会政策给予大学生更为慷慨的资助，也给予了退休者更多的利益。

与魏玛共和国时期的社会政策相比，当代德国社会政策一个最突出的特征是从原本狭隘的“雇佣劳动为中心的社会福利转向包括潜在的所有社会群体和问题的社会政策，因为在魏玛共和国的社会保障制度中并未包括自由职业的手工业者、小商贩以及农民，并因此拒绝支付他们相关的费用”，^[5]因此，当代德国社会政策具有普遍性、义务性的特点。

从社会政策所覆盖的范围看，德国社会保障是发达资本主义国家中最完备的社会保障体系。第二次世界大战前，德国的社会政策集中在以疾病、养老、工伤事故和失业保险为对象的社会保险上，第二次世界大战后，在这个基础上，又建立了社会照顾和社会救济的保险项目、促进家庭和教育发展以及促进住宅建设与财产形成的保障项目。可以说，形成了一个包括生、老、病、死、伤、残、孤、寡、教育、就业、事业等各个方面庞大的社会福利网。

(二)德国社会政策的理论渊源

俾斯麦当政的德意志帝国时代正处于工业化迅速发展的时期，到处是失业、贫困、饥饿、流浪和恶劣的劳动与社会条件，为生活所迫的工人们组织起来，除了实行有限的经济互助以外，还开展了争取权利的政治斗争。当时的资产阶级面临着无产阶级革命不断的挑战。在阶级斗争日趋激烈的状况下，德国的许多大学教授、经济学家深感劳资关系问题的严重，而且他们认为曼彻斯特派的自由放任主义和急剧的社会主义革命运动都不能解决劳资关系问题。于是，在德国产生了被称为“讲坛社会主义”的新历史学派，他们主张以适当的社会政策来解决劳资关系问题，并由此成立了社会政策学会，其核心人物有休谟纳、瓦格纳以及布伦坦诺等。社会政策学会的主旨，是在不根本推翻资本主义体制的基础上，吸收社会主义的一部分理想，保护劳动者的正当利益，以立法与行政的手段消除分配中的弊端。社会政策学会一方面与当时的自由放任主义者论战，另一方面又与当时高举社会主义革命旗帜的德国社会民主党对立，通过一段时间，他们很快成为德意志学术界的思想主流，获得当时德国首相俾斯麦的赏识。直到今天，社会政策学会仍然是德国社会颇有影响的社团，其以主张走中间道路为宗旨的各种出版物有很大的读者群。

(三)社会政策对德国经济社会发展的作用

德国社会政策的形成和发展是德国长期倡导的社会市场经济的有机组成部分。从德国的《基本法》的内容可以看到，联邦德国同时把国家经济目标和社会目标写入法律条款，形成了对社会市场经济目标的普遍认同。这些社会目标体现了国家在长远发展方面的理想追求，同时为国家干预经济活动提供了重要的依据。

20世纪50年代至70年代，德国经济取得了快速发展，其中一个重要的因素就是社会保障机制的刺激。首先，社会保障使广大公众获得了一定的实惠，改善了劳动者的生活条件。德国的社会保险从养老、残疾、死亡、生育、疾病、工伤、失业、家贴等八个方面对劳动者及其亲属提供保障。此外，政府还对无家可归者、孤儿、残疾人提供收容、治疗和特殊教育服务。1993年德国社会保障给付已高达10630亿马克，平均每个公民分享社会保障待遇13000马克，约占个人可支配收入的20%～30%。^[6]其次，社会保障促进了德国第三产业的发展，社会保障事业的发展意味着一定的福利机构与设施(如医疗康复、保健、养老、职业培训、家庭护理等)也要相应增加，并需要建立相应的与之配套的劳动就业服务体系，这些都给第三产业的发展创造了空间，为社会创造了相当多的就业机会，扩大了劳动力市场的需求，增加了社会劳动总量。配套完备的劳动促进措施还为劳动力市场的供求平衡提供了一系列有关的信息服务工作，从而有利于促进市场协调发展。

除了对经济发展的影响外，德国社会政策对德国劳动力市场和劳动力形成也带来了重要影响:首先，社会保障保证和促进了劳动力扩大再生产。范围广泛的“福利网”使人民获得了生、老、病、死、伤残、孤寡、教育培训、就业、失业等多方面的生活保障，而母亲保护、儿童津贴等法律政策的实施，为家庭生育创造了良好的经济条件，缓解了劳动力扩大再生产的经济压力，从而有利于保证扩大劳动力资源。其次，社会保障有利于提高劳动者素质。德国把教育与职工培训纳入社会保障范围，较好地实现了保险与保障项目同劳动力社会化再生产结合，创造了有利于合格甚至优质劳动力再生产的良好环境，不断培养出适应高新技术需要的专业人才，为提高德国的劳动生产率提供了保证。由于第二次世界大战后德国的人口生育表现出明显的“低生育率、低死亡率、低增长率”的发达国家较普遍的人口发展特征，社会保障更注重提高人口和劳动力质量，《联邦教育法》和《劳动促进法》的实施保证了劳动者的文化水平和劳动技能可以不断地适应劳动力市场和新的工作需求。同时发放失业津贴，也有助于失业者排除后顾之忧，接受改行培训，寻求新的适合个人自我发展的工作岗位。

(四)德国社会政策的改革

从20世纪70年代开始，德国社会进入老龄化阶段，随着全社会平均生活水平的提高，使得对老年退休者的资助变得越来越困难。另外老龄化趋势也提高了用于卫生事业的投入，还使得护理和照顾老年人以及其他需要进行护理的人发生的开支逐年提高。另一方面，失业人数也在不断增加，1970年以来，西德的失业者总数增加了80%，达到了1630万，而工人总数(他们与企业一起通过所得税支撑着福利体系)同期仅增长4%，为3070万。这些都成为德国福利国家制度面临的难题。尽管科尔总理在任职期间就着手对社会政策进行改革，但收效甚微。随着两德的统一和全球化趋势的加深，德国福利国家制度面临更严峻的挑战，原西德的社会保障体系在新的联邦州的推广实际上主要是通过从西到东转移救济金的方式来实现的，这种状况极大地加重了联邦政府在社会政策开支上的负担。近些年来，德国每年的社会福利支出已占其国内生产总值的33%。过高的福利保障成了国家和企业的沉重负担，压制了企业的发展活力，直接影响了经济发展。

长期以来，德国各届都在呼吁对社会福利制度进行改革。2002年初，政府提出了彻底改革德国就业政策的新方案，期望通过一系列改革，在3年内使德国的400万失业人口减少一半。为防止新失业人员成为永久失业者，德国政府规定，从2003年起，单身的失业者必须在全国范围内寻找工作，否则将失去福利。其他措施还包括:拒绝接受空缺职位的失业者所获得的福利将相应减少，强制失业者参加政府资助的临时雇工机构。

2003年7月，德国联邦政府卫生部推出了医疗保险体制改革方案。这是德国自统一以来动作最大的社会福利改革。按照改革方案，个人应缴纳的法定医疗保险费从目前的平均占工资的14.4%降至13%以下。同时，为了弥补因此造成的医疗保险基金的亏空，政府削弱参保人员享受的待遇。例如，免费看病改成每次看病收费10欧元，住院治疗费及药费个人要承担10%，非处方药品全部由个人承担。该方案使德国每年的医疗福利支出减少230亿欧元。这一改革方案于2004年1月1日起正式实施。

德国社会政策是德国社会市场经济的重要组成部分，从形成到现在已经有半个多世纪了。它曾给德国经济带来的那种活力正在逐渐削弱，在德国，对未来经济和社会保障政策的发展方向一直存在激烈的辩论，但所有党派和机构有一个基本的共识，那就是在今后相当长的一个时期内，不管是养老金保险，还是疾病或失业保险，都应该提倡越来越多的个人对自己负责。

二、英国的社会政策

(一)英国社会政策的产生与发展

英国是世界上最早开始工业化的国家，也是最早以国家的名义承诺承担社会职能的国家，其标志就是“福利国家”的提出与建立国家性、普遍性、义务性的社会福利制度。福利国家之所以首先诞生在英国，在很大程度上是由于作为最早工业化的国家，英国具有必要的政治与经济条件，也具有社会政策的传统，可以说早在近代门槛前，英国就有了一种萌芽状的社会政策，那就是以1601年英格兰会议通过的《伊丽莎白济贫法》为集中体现的济贫制度。济贫制度把伊丽莎白一世以来逐渐形成的分散和应急性的济贫事务转化和提升为国家的一项职能，因此也就可以说是社会政策的萌芽。作为一种萌芽状的社会政策，济贫制度在长期发展过程中经历了多次调整和修正，然后在20世纪被现代福利制度取而代之。如果说17世纪初建立的贫民习艺所是“蒙着面纱的监狱”的话，那么1782年英国会议通过的《吉尔伯特法》则打破了这种“集中管理”的模式，对贫弱无助者实行“院外救济”，而长期的“院外救济”所导致的财政负担自然要设法加以减轻，于是英国议会就在1834年通过了《新济贫法》，规定了接受救济者的最低生活水平，同时规定接受救济者不再享有公民权和完整的人身自由。^[7]显而易见，济贫制度是一种具有歧视性的制度。它的目的只是维护社会稳定，使富人阶级不因为穷人的贫困而受到影响，但并不以追求社会的公正与公平为目标。它显示，此时英国的社会政策只是富人阶级需要的政策，而并不是由不同的阶级共同参与所形成的政策。

19世纪上半叶，在法国大革命的影响下，英国工人走上了以争取经济权利、社会权利、政治权利为内容的斗争道路。1836年“伦敦工人协会”成立，次年就发起了被称为宪章运动的政治斗争。从社会结果来看，宪章运动以巨大的力量推动了当时社会政策的制定，主要表现在国家以立法方式来改善工人阶级的境遇:1842年会议通过了《矿工法》，1844年通过了《10小时工作法》，使劳动者得到了基本劳动保障，改善了工人阶级的经济状况，社会政策的范围也因为超越了济贫的局限而有了更大的涵盖面。这些法律和政策的制定，已经是不同的阶级在政治上通过较量而形成的，反映了社会力量所能达到的一种平衡。

伴随着工人阶级的政治斗争和资产阶级的议会改革，社会改革也在19世纪后半叶兴起。英国议会针对社会问题特别是贫困问题进行了一系列的调查，皇家专门调查委员会也就工人的居住状况进行了调查，官方调查报告发表后，引起了社会的广泛关注。除了官方和报界的反映之外，社会上的有识之士也进行了一些非常有价值的调查研究。各方面的努力促成国家增加了对社会的干预，如1878年、1896年和1898年3次修正《工厂法》，增加劳动保护措施，规定最低工资等。国家干预还扩大到公共卫生和公共教育领域。但在19世纪，国家干预还没有进入养老、医疗等个人生活风险领域。^[8]

随着选举权的不断扩大，由众多社会主义团体和工会组织共同组建而成的工党，于1900年应运而生，并成为英国的主要政党之一。从此之后，以争取平等的政治权利、经济权利和社会权利为目标的阶级斗争步入国家体制。在这种斗争的推动下，英国公民平等的经济和社会权利不断被确认，并由国家予以保障。其主要表现是，当时的执政党自由党进行了重要的社会改革，在建立社会保险制度的同时也开始建立社会福利制度，并将二者合并构成英国社会保障制度的基本框架。自由党政府在工会和工党的支持下，否定了对贫困求助需要验证条件的规定，而把它无条件地作为一项公民权利加以确认。在自由党执政期间，议会陆续制定并通过了《教育法》、《儿童法》、《养老金法》、《劳工介绍法》等保障公民社会权利的立法。这一时期，政府在卫生保健方面规定，所有有收入者都应参加医疗保险，在指定的医院免费就医。尽管这些法令还不够完善，但它们的适应范围是全体国民，表现为国家对公民的社会和经济权利确认范围的扩大。

1918年，工党制定的新党纲中宣布了四项原则:①普遍实行最低生活标准;②工业的民主监督;③国家财政革命;④剩余财富用于公共福利。1924年，工党首次组阁，该政府推出了大胆而又有力的政策:通过公共工程来增加就业机会;实行《新救济法》，取消补助金发放间隔;改进失业保险制度，增加养老金和残退费。1923年，保守党政府曾确立“国家干预，提供住房”的方针，但没有重视地方政府的作用，也未能解决工人阶级的住房问题。工党政府要求限制房主自用全部房产的权利，大大增加了可租房源;新通过的住房法案则规定，在40年期限内，政府对每栋房屋提供补贴，并要求地方政府营造住房，中央政府给予补贴。

(二)英国福利国家的建立

20世纪20年代至30年代，英国在长期经济停滞的基础上爆发了经济危机。到1932年第三季度，英国的经济危机达到了最严重的地步，失业人数接近300万人，失业率高达23%。^[9]这场经济危机宣告此前英国政府为医治“英国病”而采取的措施全部失效。在这一时期，庇古创立了福利经济学理论，为进行旨在缩小贫富差距的国民收入再分配提供了理论依据。凯恩斯主张政府必须在对需求进行管理上有所作为，以扩大有效需求，来扩大生产规模和就业。这两种经济学理论在英国产生，是对当时大危机的反映，也因此比较容易成为福利国家制度的理论基础。经济危机使大量的工人失业，迫使政府建立了失业保险法定委员会和失业救济管理局，并建立其比较完善的失业保险制度。不仅如此，国家也开始全面建立福利制度，社会政策的涵盖面急剧扩大。英国政府修改了长期实施的《济贫法》的操作办法，由郡议会代替了区议会行使济贫的职权，以减少济贫活动中的徇私舞弊和不公正行为。此外还增加了发放给老年人、残废者、孤儿寡妇的救济费。到30年代中期，福利制度已经覆盖到2000万至2500万人，占当时总人口的50%以上，总支出高达4亿英镑以上，大约是同期国民总收入的1/10。^[10]

英国的福利国家蓝图是在第二次世界大战中绘就的。在很大程度上可以讲，工党理论家科尔是福利国家的原创者之一。他在1941年写的《费边社会主义》一书中，全面论述了国家为普通人提供社会保障和福利的必要性。通过像科尔这样的社会主义者的宣传、倡导，以及伦敦经济学院的社会制度学教授汤姆·马歇尔和当时的社会行政方面的教授查理·蒂特马斯对社会改革所作的学术性诠释，英国朝野在第二次世界大战中这样特殊的年代对社会政策的核心原则有了基本认识。这些核心原则包括:①充分就业;②公民最低生活保障;③平等和免费的医疗与教育;④政府的重要作用;⑤国家提供服务。

1941年6月，战时内阁首相丘吉尔委托伦敦经济学院院长威廉·贝弗里奇主持发表了题为《社会保障与相关服务》(又称《贝弗里奇报告》)的报告。该报告提出了战后英国应实施全面的社会保障制度，建立福利国家的目标，确定了社会保障制度建设的基本原则。它建议以三种方式建立社会保障制度:①社会保险;②社会救济;③自愿保险。这些社会保障机制的目的在于保证以劳动力为条件获得维持生存的基本收入。

《贝弗里奇报告》发表后，虽然也不乏持批评态度的人，但还是得到社会各界的广泛认可。在《贝弗里奇报告》的基础上，战时内阁于1944年发表了《社会保险白皮书》，后又发表了《卫生白皮书》和《就业政策白皮书》。由此而来，福利国家作为一种制度在概念上酝酿成型了，英国因此实现了社会政策的制度创新，国家在政治、经济、防卫职能以外，将开始承担起社会职能——政府帮助建立社会和相应的价值，提供以社会保障为主要内容的福利，以实现和保护公民的社会权利。

第二次世界大战结束后，工党成为执政党，工党政府把《贝弗里奇报告》作为自己施政纲领中的最重要的内容，先后通过了《家庭补助法》、《社会保险法》、《国民保险法》、《国民卫生保健服务法》、《国民救济法》以及其他相关措施和法令，构成了英国关于社会保障的新的法律体系。这五大法律反映了英国300多年福利演进的成果，涉及面广，使社会福利成为体系，构成了对公民“从摇篮到坟墓”的生活保障。这些立法大大扩大了公共产品的范围，强化了国家，特别是中央政府在福利方面的责任。这些法规陆续生效后，英国首相艾得礼于1948年7月自豪地宣布:“英国已建成福利国家。”^[11]

(三)英国福利国家存在的问题与进行的改革

1951年，英国的福利支出占GNP的9.59%，到1977年，比重增加到17.33%。作为世界上第一个福利国家，英国虽然仍存在贫富差别，但在第二次世界大战后30余年里为自己的国民提供了最多、最广和最充分的福利，几乎两代人享受了有史以来最为衣食无忧的生活。然而，福利支出的长期激增，不可避免地造成了国家财政长期负担过重。从1950年到1976年，英国大多数年份都出现了财政赤字，到70年代中期，英国的财政状况趋于恶化。这时人们对社会福利、社会保障开支的过快增长，开始感到担心和不满。

1979年保守党上台执政，开始大幅度调整国家的社会政策，对福利制度进行改革。撒切尔夫人在第一个任期内，消减了包括免费教育、公费医疗等在内的社会福利开支，提高了就医处方费，甚至撤销了一些福利机构。还改变对卫生及福利服务机构的补贴办法，实行竞标并择优资助的制度。此外，还对疾病待遇、失业待遇等进行了减少福利的调整。这些措施确实扭转了福利支出不断增长，国家财政负担过重的局面。同时也促进了社会价值观的变化，使人们“重新接受了强调‘个人责任’与‘选择权’的价值观念，这在英国福利国家制度转型过程中产生了重要影响。”^[12]但这些调整的负面结果也招致了批评，人们认为它扩大了社会的不平等。

20世纪90年代后期，英国福利国家制度获得了新的机遇，这就是确立了“第三条道路”的工党重新上台执政。“第三条道路”在福利国家制度方面的取向是，在权利与义务、企业家精神与社会公正之间保持平衡，在全社会范围内建立积极的伙伴关系。同时，它又比新自由主义福利改革模式更加强调在改革过程中维护社会公正，扶助弱势群体。1998年，布莱尔领导的工党政府发表题为《我们国家的新动力:新的社会契约》的绿皮书，宣布了新福利制度的八项原则。在这些原则的指导下，工党政府进行了有效的调整与改革:促进青年就业，帮助弱势群体，鼓励志愿服务和慈善活动等。工党的做法不仅是向福利国家传统的回归，而且也是在社会价值观上的建树。它让人们看到，福利国家制度是人类现代化进程中的一个文明成果，社会政策不能倒退，国民已经享有的权利和利益不能被剥夺，只能以较为合理的方式调整，这种调整要求整个社会在社会公正和团结一致的旗帜下，同时兼顾保持经济活力与社会和谐、稳定的目标。

(四)英国社会政策的启示

英国社会政策的历程为我们提供了以下几方面的启示。

①在以市场经济为背景的发展过程中，应当以人为本，牢固地确立社会福利在国家制度中的地位，而不仅仅当做解决社会稳定问题的手段。

②社会政策是一个与经济发展同时发展的过程，它既受到经济发展的制约，也有自己的独立特性，即“反市场化”和追求社会公正的特点，这两个目标都具有自己的价值，不能偏废，而应该在兼顾的条件下发展。

③社会福利和社会政策的实施，必须以社会各个阶级的力量对比为基础，它是各个阶级力量妥协的产物。如果在阶级力量失衡的情况下，就不能出现普遍性的社会政策，只能出现像《济贫法》那样代表富人阶级的政策。

三、美国的社会政策

(一)殖民地时期的社会救助措施

在美国的殖民地时期，对贫困、残疾等特别困难的人，主要由天主教和新教的神职人员，以及一些乐善好施的个人提供一些施舍和救济。后来，英国的殖民者带来英国的《济贫法》，在美国实施的《济贫法》有三个特征:一是地方责任，到1642年时所有的市镇都承担了对穷人提供最基本的帮助的责任。由市镇的管理人对穷人进行调查，并决定他们是否值得帮助，对值得帮助的人提供救济金，资金来自于地方的济贫税与私人捐赠。二是家庭责任，根据1675年的法律，要求家庭遵守社区的社会、道德和经济习俗，家庭必须对贫困、生病的亲属提供支持，对移居来的亲戚提供帮助。所有的年龄在21岁以下的年轻人都必须住在家里，以保证对他们的道德培养;或者去工作，签订师徒合同。三是把穷人分类对待，遵循英国《济贫法》，把穷人分成值得帮助的，如寡妇、残疾人、老年人，对这些人可以实行户外救济;不值得帮助的穷人，能够工作而不工作的人，如流浪汉、乞丐、外来人等，则或者驱逐，或者强迫他们为市镇劳动。从18世纪也建立了济贫院和贫民习艺所，以便使他们通过自己的劳动维持其存在。对于孤儿、被遗弃的儿童和贫困家庭的儿童等，法庭可以把他们交给一些有手艺的工匠，让他们签订师徒契约，或把他们卖给较富裕的家庭。这些儿童经常被他们的“主人”作为廉价劳动力来使用。

总之，在殖民地时期形成了教会、私人的慈善救济与地方政府相结合以帮助“值得帮助的穷人”的状况。在当时，贫困救助实际上是迫使穷人工作的副产品，即使是“值得帮助的穷人”、老年人、残疾人、儿童，也要尽最大的努力去工作。

(二)19世纪末、20世纪初社会政策的发展

19世纪上半叶美国进入了工业化时代。1893年，美国已跃居世界头号强国，随着国家的工业化、城市化，美国大量人口从农村流入城市，这使得城市人口每10年增加40%～50%。^[13]与此同时，又有大量移民从欧洲来到美国。由于劳动力的增加，雇主大幅度地降低工资。大量人口涌入城市，使城市变得拥挤，犯罪和失业急剧增加，出现了严重的社会问题。这种状况引起社会各界人士的高度关注，呼吁政府进行干预。为了解决已经出现的社会问题，美国政府在19世纪末20世纪初进行的社会政策方面的立法主要有以下几个方面。

首先是儿童问题。先是提高了儿童的工作年龄，减少工作时间，并限制童工夜间工作，还要求童工必须入学;而后，大多数城市和州建立了八小时工作制。1909年，白宫还召开了全国儿童福利会议，这成为美国联邦政府发动社会福利运动的开端。这次会议的主要成果:一是建议联邦政府设立儿童福利主管机构;二是主张各州制定母亲补助金法案，使单身母亲能够继续抚育其子女;三是主张贫困儿童除了不得不送孤儿院收容者外，应尽可能安置在寄养家庭中，以使其能够在正常的家庭中成长;四是呼吁组建一个全国儿童福利联盟。同时还决定每隔十年由总统召开一次儿童福利联盟会议，以唤起社会各界对儿童问题的关心。

其次，积极推动住房制度改革。纽约、芝加哥、波士顿等城市成功地改善了穷人的居住状况。最著名的措施是清除不安全的住房，或对破旧房屋进行维修。1901年纽约城、1902年芝加哥城颁布了建造经济公寓和普通住宅的法律。到1917年有40个城市、11个州有了关于提供经济公寓的法律或规定来改进环境卫生和居住状况。改革住房的理念是1914年由美国劳动者联合会提出来的，虽然遭到了那些认为提供住房不是政府的责任的人的反对，但劳动者联合会还是推动了由联邦政府提供贷款、由各城市建造公共住宅的方案。1915年马塞诸塞州通过了一项建筑修正案，允许由州政府建造低成本的住房。这为20世纪30年代的大萧条时期政府提供住房补助创造了先例。

最后，颁布了《工业灾害赔偿法》，使雇主对因工作受伤的职工负责补偿。当时的美国工业化加速，频繁发生的工伤事故成为迫切需要解决的问题。美国劳工局和罗素·赛奇基金(Russell Sage Foundation)在对其他国家的社会保险制度进行了比较研究后，提出了建立公共保险来保护人们，以便抵御生活中的风险。这个提议得到了许多人的支持。1906年，国会通过了一项《联邦补助法》，规定对从事危险工作的联邦雇员给予补助。在联邦政府一系列的法令推动下，1909—1920年有43个州实施了《工人补偿金法》，以补偿工人因工业事故所造成的损失。^[14]《工人补偿金法》是美国实行的第一种保险方式，尽管有许多不足，但它毕竟是实际性福利立法之一，是社会保障与社会福利政策的开端，并为其他类型的社会保险开辟了道路。

20世纪初美国在社会政策方面有很多改革和建树，但是，这些政策主要关注的是城市中的问题。在第一次世界大战以前，对儿童工作时间的限制性法律，针对的只是在工业领域中工作的儿童，而不是60%的在农村和农业领域中劳动的儿童;对工人的工作伤害赔偿也指的是工业伤害。当然，这与当时的社会问题更突出地显示在城市和工业领域是直接联系的。

(三)大萧条时期美国政府的新政

民主党候选人罗斯福因为极力主张联邦政府应负起责任，以公共工程和失业保险等措施解救当时的危机而在大萧条时期举行的总统大选中获胜。他在上任后实行的“新政”极大改变了美国人对政府和经济市场的态度，使美国的公共生活领域发生了根本性的变化。从社会政策方面说，首先是1933年5月颁布了《联邦紧急救助法案》，设置了“联邦经济救助总署”，从而明确地表示了联邦政府对面临的危机承担救助责任。1934年6月，罗斯福还任命了以劳工部长为主席的经济安全委员会。委员会的主要任务是研究如何建立一个在政治、经济和行政管理上具有可行性的，能够确保国民经济安全的立法，并建立美国的社会保险。委员会就建立社会保险提出了多种方案，经过反复修改，1935年8月美国国会通过了《社会保障法案》，该法案包括两个层次:一个是覆盖了工人和退休工人的以普遍的权利为基础的立法;另一个是包含有财产调查、居住要求的公共救助法案。《社会保障法案》后来经过陆续修正和补充，包括了老年人遗属残障健康保险和失业保险。老年人遗属残障健康保险成为由政府直接主办的最大的社会保险方案。后来，美国政府又对公共救助法案进行补充，包括了老年救助、儿童救助、盲人救助、全残者救助和疾病救助五类。各类公共救助由联邦基金协助各州实施。

另外，美国在大萧条时期推出的社会政策还包括国民住宅计划，后来该计划逐渐形成了稳定的长期性的住宅政策。

(四)美国的反贫困运动

第二次世界大战以后的冷战时期，由于麦卡锡主义的影响，美国并没有积极推进社会福利政策，只是对1935年颁布的社会保障法进行了一些修改，保险对象的范围逐步扩大，至1970年已经包括所有行业的工作者。

20世纪50至60年代，由于经济的持续繁荣，人们的就业机会增多，再加上政府的社会保险和公共救助项目发挥了一定程度的作用，从总体上说美国人的收入增加了，生活富裕了。但是，由于美国社会保险是与个人供款数量相联系的。同时，战后私人家庭服务和精神健康机构的发展在很大程度上都是有益于中产阶级的，所以，20世纪50年代末60年代初，城市贫民对政府政策越来越不满，一些学者也开始发表论著指出，在美国仍然存在一个贫困的阶级。其中迈克尔·哈林顿的《另一个美国:美国的贫困》被包括肯尼迪总统在内的许多政府官员广泛阅读，负责社会福利工作的政府机构的工作人员也证实美国确实仍然存在着严重的贫困问题。于是社会各界开始探讨如何解决美国的贫困问题。加尔布雷斯等经济学家主张政府应为贫困群体创造更多的经济机会，而不是单纯地提供经济支持，这些见解影响了肯尼迪的反贫困的努力，在肯尼迪总统提议下，美国政府制定了一项维持低收入家庭的最低消费的社会政策，政策对象包括工作的穷人和接受救济的穷人;后来通过对家庭和儿童救助法案的扩大来实现这一政策，使之包括了失业者的儿童补贴和最低工资的提高以及公共住房项目的扩大。1962年的《公共福利修正案》增进了联邦政府对公共社会服务的支持。同年，肯尼迪政府还创造了一个一揽子的反贫困项目，并为之拨款1260万美元。

约翰逊继位后，继续推进反贫困的社会政策。1964年他宣布“无条件地向贫困开战”，并且很快地提出了一系列的经济与社会政策计划。对贫困开战的主要工具是《经济机会法案》。该法案的主旨是动员全社会的力量向贫困宣战，采取积极主动的措施消灭致贫的原因，而不仅是消极的救助。有人认为这是美国社会福利政策的一个新的里程碑。根据《经济机会法案》设立的“经济机会局”专门负责和协调各部门消灭贫困工作。1965年约翰逊还提出了“大社会”计划，主要目的是在美国的每个城市里创造能够自主采取行动的社区，使社区居民能够积极参与对他们有影响的政策和方案的形成和实施，特别能增加低收入的城市居民的社会参与。尼克松就任总统的时期延续了约翰逊时代的社会政策。因此，官方统计的贫困率从1964年的19%降低到1973年的11.1%，而且在整个20世纪70年代老年人的贫困率持续降低。^[15]

(五)20世纪90年代的社会政策

1992年，克林顿在总统大选中获胜，他在任时签署的最重要的社会政策法案是1996年通过的《个人责任与工作机会协调法案》。这项法案以“对有需要的家庭的临时救助方案”替代了实行60年的《对有未成年子女的困难家庭的救助法案》。《对有未成年子女的困难家庭的救助法案》实际上主要是对单身母亲和儿童发放食品券和儿童补贴;而新的法案有两个目标，其一是“结束有需要的父母对政府津贴的依赖，推动他们去寻找工作岗位、去工作和结婚”，其二是“预防和减少婚外生育”，“鼓励形成和维持双亲家庭”。

克林顿政府1992年上台执政，直到1994年6月仍没有提出自己的福利计划。他希望首先对健康照顾进行改革。但民主党的健康保障方案涉及雇主要提供资金，遭到企业界的强烈反对。对整个社会的福利改革，克林顿政府希望把对儿童照顾、教育和训练方面增加支出与对困难家庭接受福利补贴的时间限制和其他限制性条件的引入结合起来一起推出，但在里根和布什任总统期间积累的大量财政赤字使克林顿的福利改革难以实施。同时，民主党的福利改革方案在1994年的议会选举中，受到了共和党议员的抵制，在两党争执不下之时，最终采用了联邦政府放弃权力的做法。由各个州分别试验提供福利的新的方式。到1996年8月在克林顿宣布参加下届总统选举前夕不得不签署比他自己原定计划要严厉得多的福利改革方案。

在克林顿任总统期间，还通过了其他一些有助于推动从接受福利救济到通过工作增加收入的改革方案，包括扩大为低工资的工人建立的一个收入补贴项目;把医疗保险扩大到低收入工人家庭的儿童;提高了最低工资标准。此外，他在减少联邦赤字实现预算平衡的同时，还提出把预算中产生的结余转给社会保障基金，以保证第二次世界大战后婴儿爆炸期出生的人的养老金给付。

20世纪90年代美国社会政策改革的基本特征如下。

第一，把社会福利转变为工作福利，强调工作伦理。一方面是以接受工作作为给予救助的条件，另一方面是对低收入的就业者给予帮助。

第二，强调家庭的作用，未成年的母亲要与自己的家长或监护人住在一起，离开妻子儿女的父亲也要承担责任。

第三，增加社会投资。重新定义社会公正，把社会发展作为社会政策的基础，在教育、职业教育、职业培训以及开办企业等方面政府提供适当支持。