政府的价格规制

1）价格规制理论

1971年施蒂格勒发表的经典论文《经济规制论》开创了经济学的又一重要分支——规制经济学。规制经济学是以政府规制为研究对象的应用经济学，其中经济性规制是其研究重点。由于政府规制涉及经济、政治、法律、公共行政等多个学科，这就决定了规制经济学是一门综合性的学科。价格规制是规制经济学的主要组成部分，是解决规制对象价格问题的核心理论工具。

传统的价格规制研究主要基于自然垄断的存在。自然垄断通常是指这样一种市场特征：在一定规模的市场需求下，与两家或更多的企业相比，单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济、对资源的控制或存在经营特许权。如果相关产量范围内存在规模经济时自然垄断就会产生。自然垄断虽然体现了支配市场的资源垄断（传统意义上）力量，但并非所有的自然垄断都会带来社会福利的净损失。在符合次优理论⁽⁸⁾的原则下，自然垄断就会优于竞争，产品由一家或极少数企业提供会带来更高的市场供给效率，特别是对于公共产品以及具有公共性质的产品供给。因此，对自然垄断产业进行价格规制的目的在于在必须维持自然垄断带来的高供给效率的同时对其产品的价格进行规范和管制，平衡企业利润和社会福利，防止社会福利因垄断而受到损失，体现对社会净福利水平的追求。事实上，价格规制并非仅仅适用于自然垄断领域，它的规制对象可以包括任何一种导致市场不能以理想方式运行的负面因素，如市场供求关系失调、市场失灵带来的信息不对称、社会资源分配不公平、公共产品供给效率低下、道德约束下降等问题。

传统规制理论的研究起点在于政府与市场之间是一种非此即彼、高度对立的关系，两者存在着互相替代的可能性。但得益于新制度经济学等经济理论的发展以及研究的不断深入，人们发现在经济发展的过程中，市场和政府之间的作用不是相互替代的，而是互为补充的，有效率的市场和公正的政府都是社会经济发展的必要条件，两者缺一不可。不同的国家在不同的时期、不同的领域为了实现同样的目标需要在经济、政治、文化等制度安排中进行权衡和选择。对于我国这样一个处在转轨时期的国家，面临的现实问题是，如何在给定的条件下权衡不同制度安排的利弊，发挥市场和政府之间的互补作用，把市场竞争秩序、政府监管以及其他的一些非正式的制度安排都有效地结合起来实现社会目标的不断优化。

2）“青年公寓”实施政府价格规制的必要性

前文在市场机制的基础上阐述了“青年公寓”租金产生的根源，那么准公共产品——“青年公寓”的价格能不能像私人产品（如商品房）一样，依靠市场自发形成呢？答案是否定的。原因主要有两个方面：一是需求，由于“青年公寓”属于政策性租赁住房，为了惠及被保障群体，其价格应体现其保障性的特点，从而追求更多的社会净福利；二是供给，因为难以用社会成本和社会收益测算“青年公寓”复杂的外部性，生产者若仅仅根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则来提供，则易导致“青年公寓”的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。若“青年公寓”的价格是市场价格，必然会产生低效率和无效率等市场失灵情况。市场失灵的时候，私人部门（民间资本）没有能力也没有方法很好地解决资源配置的问题，既然“青年公寓”单独在市场环境中运行有缺陷，它的功能得不到有效发挥，那么这个时候就需要政府介入市场，对资源进行合理分配。“青年公寓”在市场中的失灵为政府规制的必要性提供了依据。

住房是具有二元属性的商品，具有一般商品属性的同时也具有公共福利性，这是由住房的使用价值决定的。作为人们生存发展的基础物质条件，住房的发展目标不应该只停留在满足经济利益和分配效率的最大化，还更应从公共利益⁽⁹⁾角度出发，满足社会各阶层公民的生存需求。保障性住房价格问题之所以备受社会瞩目，就是因为这类住房能否实现公平公正的社会分配，能否使社会福利最大化，都要由价格设计和执行来实现，并辅之以制定和有效执行公共政策。

“青年公寓”会产生的市场失灵，外加政府需要确保分配的公平公正及追求最大化的社会福利，这两点促使了政府对“青年公寓”实施价格管制。对于住房体系来讲，既然“青年公寓”的供给和资源分配尚需要依赖适当的市场机制实现，那么就有必要和可能性在现有的市场机制条件下，在公共利益理念指导下综合运用政府价格规制和市场工具实现住房福利的净提升。

3）“青年公寓”政府价格规制方法

（1）政府指导价

政府指导价是指依照《中华人民共和国价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。换句话说，就是政府根据它的权限和市场现状，给出强制性的价格范围。政府指导价是由县级以上各级人民政府物价部门、业务主管部门按照国家规定权限，通过规定基准价和浮动幅度，最高限度和最低保护价等指导企业制定的商品价格和收费标准。

按现行价格管理办法，政府指导价大体分以下几种类型：

一是由国家规定基准价和上下浮动幅度。基准价是指政府价格主管部门会同相关部门按照年度或半年度对同性质、同用途商品交易的平均单价确定，报人民政府批准并对外公布的基准价格。在此基础上，根据实际情况确定的价格范围就是其允许的上下浮动幅度。此类定价在我国适用范围最广，涉及的商品也最多。

二是最高限价。由国家规定商品买卖的最高价格，允许企业向下浮动。通常用于以下几个方面：限制市场零售商品价格上涨，如对猪肉、鸡蛋、大路菜规定最高限价；对进口商品实行最高限价，防止其商品价格过高，刺激国内暴涨；对边远地区食盐、火柴、煤油等工业品实行最高限价，由此产生的政策性亏损由财政补贴。

三是最低保护价。由国家规定商品买卖的最低价格。允许企业或购销双方向上浮动。通常用于防止发生由于一时供大于求造成的价格暴跌而打击生产。它是保护农业生产的重要手段。

四是按差价率管理的价格。由国家规定经营差价率（进销差率、批零差率），允许企业在进价的基础上按规定的差价率制定和调整具体价格。通常适用于商品流通环节某些商品的价格管理。

五是按利润率管理的价格。由国家规定企业生产、经营某产品的最高利润率水平，允许企业在规定的利润水平以内自主制定和调整具体价格。

目前，我国公共租赁房租赁价格实施的是政府指导价和政府定价两种方法。政府定价是指依照《中华人民共和国价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门按照定价权限和范围制定的价格。国家发展和改革委员会定期制定和修改政府定价目录。政府定价目录是根据《中华人民共和国价格法》的规定制定的规范政府定价权限、定价范围、定价方式和定价内容等的清单。它是国务院价格主管部门和省、自治区、直辖市价格主管部门制定的划分政府指导价、政府定价的权限和具体适用范围的规范性文件和基本依据。政府定价目录随着市场经济的日益发展及时进行调整。我国政府定价目录分为中央定价目录、地方定价目录两级。凡是列入定价目录的商品和服务项目，其价格的制定和调整均由目录中规定的政府部门统一负责。凡未列入定价目录的商品和服务项目由经营者自主定价。政府指导价和政府定价的区别在于前者既体现了国家行政定价强制性的一面，又体现了在市场经济活动中经营者定价相对灵活性的一面，后者只体现了强制性，属于行政定价性质。两者的应用范围不一样，如《江苏省公共租赁住房管理办法》规定，江苏的公共租赁住房租金实行政府定价和政府指导价：政府投资建设的公共租赁住房租金实行政府定价，租金标准控制在同地段市场租金的70％左右，并按年度实行动态调整、发布；非政府投资建设的公共租赁住房实行政府指导价，由市、县人民政府价格主管部门定期调整、发布，由投资建设公共租赁住房的经济主体自主定价。

“青年公寓”是政府和民间资本合作建设的公共租赁房，面向的是大学毕业生低收入群体，为体现政府职能，最大限度保护该群体的利益，政府定价似乎是最佳方法。但“青年公寓”实施政府定价有着一定的缺陷，那就是信息不对称⁽¹⁰⁾可能导致的价格不合理。“青年公寓”运作模式中，民间资本负责公寓的具体建设运营，民间资本掌握的成本开支、运营收入、被保障群体的信息远远大于政府方面掌握的信息，政府盲目的“一刀切”定价不仅缺乏一定的依据，而且也会打击民间资本进入“青年公寓”建设运营领域的积极性。不仅如此，政府定价的过低会造成政府财政补贴压力的大增，并且也难以对刚毕业的大学毕业生低收入群体产生激励作用。笔者认为政府指导价的方法更适合“青年公寓”租金定价。政府结合入住大学毕业生的经济状况、民间资本运作成本及财政补贴等多方面因素，并按低于当地区域住房租赁市场价格的原则定期（如1年）核定基准价。在基准价基础上，政府允许民间资本根据具体运营情况在一定的浮动范围内调整价格。“青年公寓”实施政府指导价不仅能体现政府在社会保障事业中定价的主导性，切实保障大学毕业生低收入群体的利益，而且也体现出在市场经济活动中民间资本定价的灵活性，能更好地吸引民间资本投资建设“青年公寓”。事实上，安徽、海南等省份的公共租赁住房，嘉兴的人才公寓等都实行的是政府指导价。

（2）租金减免

租金减免政策在我国租赁性保障性住房（如政府直管公房、廉租房、公共租赁房）应用较为广泛，主要针对的是困难家庭及特殊群体。如《北京城镇公有住房租金减免暂行办法》规定下列人员家庭承租北京城镇公有住房，在规定住房面积标准以内部分可申请租金减免：（一）离休干部家庭（以下简称离休干部）和按照《劳动人事部关于建国前参加工作的老工人退休待遇的通知》（劳人险〔1983〕3号）规定享受原标准工资100％退休费的退休工人家庭（以下简称老退休工人），新增租金超过其本人及配偶增发补贴的部分免交。（二）享受国家定期抚恤补助待遇的优抚户和享受城市居民最低生活保障待遇的家庭，其新增租金免交。（三）家庭人均月收入高于273元、低于400元（含）的居民家庭，房租超过其家庭月总收入10％的部分免交。（四）其他家庭，房租超过其家庭月总收入15％的部分免交。成都市中心城区廉租住房申请租金减免及审核规定，租住廉租住房的低收入家庭，若属下列范围，可按照相应等级减免：（一）属低保家庭的，房屋租金减免20％；（二）家庭成员中有残疾的，房屋租金减免20％，若属残疾军人的房屋租金减免30％；（三）家庭成员中有烈属的，房屋租金减免30％；（四）家庭成员均在60岁以上的，房屋租金减免50％。若租住廉租住房的低收入家庭有上述多种情况的，租金减免可累计，直至租金减为零。

大学毕业生低收入群体大部分都是新就业人员（毕业0～5年内），他们在刚毕业的一段时间内，收入不高，开支较大，积蓄甚少。虽然“青年公寓”实行的是政府指导、民间资本自主定价的模式，但不排除新就业大学生仍负担不起租金的情况发生。为了帮助刚参加工作的大学毕业生低收入群体良好发展，支持其在有所积蓄下的合理住房支出，政府租金优惠政策上应更多地向刚毕业参加工作的大学毕业生低收入群体倾斜，对刚参加工作一段时间内（如2年）的大学毕业生实行租金减免。和“青年公寓”面向对象相似的嘉兴“人才公寓”对此类人员就有相应的租金减免规定：对于入住的应届毕业生第一年租金标准给予当年基准价30％的优惠，第二年租金标准给予当年基准价20％的优惠，第三年租金标准以当年基准价为标准确定。