人民代表大会制度建设的一次成功尝试

湖南人大　邓华圣

1986年9月9日，全国第一个乡镇人大常设主席团诞生在沅江市（县）新湾镇。这是我省对基层人民代表大会制度建设的一次成功尝试。在新湾镇人大主席团诞生28年的时候，我们对其设立等情况进行回顾总结，这也是献给我国人民代表大会制度建立60周年的一份珍贵的礼物。

新湾镇有幸成为乡镇人大体制探索的试点

根据组织法规定，我省县、乡两级人民代表大会于1987年春换届。为了摸索经验，指导全省搞好换届选举工作，省人大常委会将沅江县（后改为市）、湘阴县确定为试点县，并针对乡级人民代表大会制度不够完善和健全这个亟待解决的问题，经省人大常委会主任会议同意，把“乡镇人民代表大会设常设主席团和常务主席”也列入了这次试点内容。

考虑到本次乡级人民代表大会换届选举任务重、标准高、要求严，尤其是有“尝试性”的任务需要完成，沅江县人大常委会领导特别重视和谨慎，主任会议按照上级人大部署和要求，反复讨论研究，决定先进行试点再整体推进。

距县城只有一水之隔的新湾镇，辖9个村、2个居委会、21个区直单位和7个镇直单位、1个县属林场，总人口10734人，其中农业人口9788人。该镇是在1985年体制改革时由原龙虎山乡改乡为镇的，当年已按原乡人民代表大会届号召开了新湾镇第六届人大二次会议，该镇本届人民代表大会于1987年3月届满。

县人大常委会主任会议讨论时觉得，由新湾镇提前至1986年下半年换届，配合试点工作，各方面的条件均比较理想。于是，新湾镇便有幸成为了这次乡镇人民代表大会换届选举的试点单位。

全国第一个乡镇人大主席团在新湾镇诞生

1986年7月，新湾镇被正式确定为试点单位后，时任沅江县人大常委会副主任的汪巧生，便率领沅江县新湾镇换届选举试点工作组进驻到该镇，全面铺开了试点的组织和指导工作。

当时亲历者回忆并通过查阅档案资料印证：这次试点共历时一个半月，大体分四个阶段进行。第一阶段，7月26日至31日，拿出试点方案，编发宣传提纲，制定工作日程；第二阶段，8月1日至12日，层层培训骨干，广泛宣传发动，合理划分选区，进行选民登记；第三阶段，8月13日至9月5日，提名推荐、酝酿协商、确定正式代表候选人，组织选民投票选举县、镇人大代表；第四阶段，9月6日至9日，做好大会准备工作，召集镇第七届人民代表大会第一次会议。

这次试点，在省、地、县各级领导和相关单位的精心指导下，严格按照地方组织法、选举法和有关规定进行，圆满地完成了换届选举任务，也积累了不少成功的经验。1986年10月下旬，以《尊重选民意志，依法搞好换届选举》为题的新湾镇换届选举试点工作经验，在全省县、乡两级人大换届选举工作会议上印发交流。

这次换届选举试点还有一个最大的新看点，那就是前面提及的“乡镇人民代表大会设常设主席团和常务主席”，也是试点的重要内容。

1986年9月9日下午，新湾镇48名人大代表，承载着6300多名选民的重托，从6名常务主席团候选人中，投票选举产生了刘月舫为新湾镇第七届人民代表大会常设主席团主席，刘菊媛为副主席，刘定华、余仁华、袁云志为委员。

就这样，新湾镇人大主席团作为全国第一个常设主席团正式诞生了（同时试点的湘阴县是这年9月14日在南阳乡选举产生的人大常设主席团），刘月舫也就成了全国第一位乡镇人大主席团专职的常务主席。

随后，便有了被普遍借鉴和推广的乡镇人大“新湾模式”。

“新湾模式”为基层人大制度完善提供了样本

在“回顾”时，我们查阅了1986年的档案资料，省人大等有关领导在关于县乡两级人大换届选举的讲话中，谈到乡级政权建设问题时，总是会强调“试点时把乡镇人民代表大会主席团作为常设主席团，是省人大常委会主任会议同意实行的，暂时可不作变动，待地方组织法修改后再按新的规定办理”。换句话说，当时的“新湾模式”仅仅是一种尝试，没有正式的法律依据。因为，修订了的地方组织法1986年12月2日才公布实施。

难得的是，这次修订的地方组织法将第十条第二款改为第十四条，修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”这一改动，基本上与“新湾模式”的湖南试点经验相契合。这也说明了我省人大常委会主任会议在决策中体现了敢为人先的胆略。

正是在这种“新湾模式”的有益启示下，加上法律的有力支撑，乡镇人大设立常务主席团和专职主席、副主席的运行方式才得以在全国范围内推广开来。1987年上半年，全国除了西藏和天津的极少数乡镇外，都设立了乡镇人大主席团和常务主席。

常设人大主席团建立之后，确定了这样十项工作职责：一是主持召开本届人大第一次会议，负责筹备和召集下届人大第一次会议。二是了解宪法、法律、法规在本行政区域内的执行情况，协助进行法制宣传教育，促进普法工作。三是督促本级人民政府贯彻执行本级人民代表大会和上级人大及其常委会的决议、决定。四是督促镇人民政府和有关部门办理代表所提议案、建议、批评和意见。五是走访联系人大代表，接待代表来信来访，组织代表开展视察和调查活动，反映代表的意见和要求。六是组织县乡两级代表小组开展活动，总结交流代表活动和发挥代表作用的经验。七是依法办理代表的出缺和补选手续。八是就本行政区内的有关重大问题和群众反映强烈的问题进行专题调查，向人民政府提出意见、建议。九是沟通上下联系，及时向上级人大反映基层民主和法制建设方面的情况，提供人大工作的信息和经验。十是办理人民代表大会和上级人大委托办理的其他工作。

在新湾镇七届人大二次会议上，刘月舫主席代表新湾镇人大主席团向代表大会报告了一年多来的工作。报告中有这样的表述：镇人大主席团作为人民代表大会闭会期间的办事机构，一方面按计划召开会议、开展活动，每个季度召开了一次主席团成员会议，开展了走访县乡人大代表活动，进行了调查研究，收集了代表的意见建议，评议了政府工作。另一方面，很好地解决了以往“会上作决议，会后无人理”的问题，督促办理了建议和批评、意见。从列举的具体事例特别是大会决议决定落实、建议意见办理的情况来看，镇人大闭会期间，常设主席团确实在积极为民代言、监督政府相关工作、促进经济发展上发挥了重大作用。

这些也为乡镇人大工作推进提供了范例。而且，正是有这样的坚守和探索，才有1995年修订的地方组织法把“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”等规定，将乡镇人大常设机构的职责固化了下来。

“全国第一”成了新湾镇人大工作永远的鞭策

新湾镇从七届人大一次会议起，至今已产生了8届常设的主席团和常务主席或专（兼）职正副主席。不管机构设置怎样变化，不管人事安排如何流动，新湾镇的人大工作始终以“全国第一”为目标，历届人大负责人都坚持继承、发展和创新的理念，积极探索乡级人大行权履职的实效性举措。沅江市将乡镇人大工作经费纳入预算、开展代表向选民述职活动、强化活动阵地建设、评议部门工作等做法大多都是从新湾镇辐射到全市去的。

近年来，新湾镇人大主席团又以开展“联系一次选区选民、反映一条社情民意、提出一条合理化建议、撰写一篇调查报告、为民办一件实事、化解一项社会矛盾”的“六个一”活动为抓手，引导代表积极作为，有效促进了全镇经济发展与稳定和谐。目前，新湾镇正在如火如荼推进的蠡山大道建设，大力实施的招商引资项目和农田水利民生工程等重要工作，镇人大及主席团都付出了卓有成效的努力，人民群众对人大的有所作为也表示支持和满意。

移步换景　印象鲜明

刘永学

大凡到过苏州园林的人，都会体会到移步换景之妙。小路蜿蜒，亭榭掩映，曲径通幽，一步一景，令人目不暇接，印象深刻鲜明。此种艺术手法，也往往为许多文人骚客所假借，按照时间地点的转移而相应变换视角，抓住不同事物的特点和本质，用文字描绘出鲜活可感的生活具象。通讯的写作和文学作品不同，客观性和真实性是其首当其冲的必备要素。一个好的写作者就其实而避其虚，通过对客观事物的生动叙述，剥丝抽茧，鲜明地再现一幅幅生动逼真的场景和画面。在第25届中国人大新闻奖参评作品中，湖南省人大推荐的通讯《人民代表大会制度建设的一次成功尝试》借鉴这种方式，用几帧真实的场景让我们看到了28年前展开在在湖南益阳的生动图景。

众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。但是，在其成长和发展的过程中，还存在着不完善、不到位、不适应之处，还有广阔的制度生长空间。正是在这个意义上来说，创新和发展是人民代表大会制度常见常新的现实命题。28年前，在湖南省益阳市一个叫做新湾镇的地方，被省人大确定为完善县乡人大工作的试点，益阳市和新湾镇的人大工作者抓住了这个历史的机遇进而创造了光荣的历史。

毋庸置疑，这是一个大事件，也是一个大题材。通讯的作者立足于人民代表大会制度建立60周年这个时间节点，采用全景回放的方法，分别以“新湾镇有幸成为乡镇人大制度探索的试点”、“全国第一个乡镇人大主席团在新湾镇诞生”、“新湾模式为基层人大制度完善提供了样本”、“全国第一成了新湾镇人大工作永远的鞭策”为题，划出了四个清晰的板块，布局完整，顺序明了，材料详实，文字周密，见人见事见理，较好地把握了通讯写作的几个关键：

一是主题重大、鲜明。在当前新形势下，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，已经上升为巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度。所以，要充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，“知新”离不开“温故”，“温故”是为了更好地“知新”。这篇通讯的成功之处首先在于抓住了这个重大主题，提纲挈领，撷取了政治上重要的、为人民群众所关注的、在现实生活中产生了重大影响的具体事件，烘托主题，阐明主题，从而给人以鲜明而深刻的印象。

二是材料真实、客观。真实是新闻的生命。通讯是新闻体裁，其描写不能靠虚拟、想象，亦不可过分花哨地修饰和夸大地形容。该文的作者深入现场，认真调查研究，尽可能多地掌握第一手资料，描写事物的本来面貌，表现出真实的新闻性和现场感。文中对新湾镇人大主席团建立的四个阶段，乡镇人大主席、副主席的产生过程，以及主席团产生后的十项工作职责都不惜笔墨，娓娓叙述，如实道来，言之有据，言之有物，令读者可感、可见、可信。应当说，这是这篇通讯获得成功的另一个重要因素。

三是描写朴实、生动。按理说朴实和生动并不兼容，朴实则无华，无华就不容易出彩。该通讯的作者并不取巧，而是从“拙处”发力，善于抓住关键性的情节，穿针引线，凸显出文章的结实和密度。在着力写事的同时，注重人物刻画，透过人物内心世界，反映其思想感情、性格风貌和担当意识。对深化文章的主题，增加文章的厚度，强化文章的表达是有力的铺垫和补充。在行文表达上也是别具一格，比如，说到新湾镇具备了作为试点的要求，文章的表述是“各方面条件均比较理想”；评论省人大常委会主任会议关于把新湾镇当做试点的决定，文中以拟人化的手法称之为“体现了敢为人先的胆略”；言及新湾镇人大主席团的工作成效，文章的叙述是“人民群众对人大有所作为也表示支持和满意”。文而不饰，质而不俗，尽显朴素之美，真切地揭示了事物的本来面貌，读起来可亲可信。

这篇通讯能够在高手如林、文章锦绣当中脱颖而出，一定还有其他独到之处。但关键处则在于作者对人民代表大会制度的挚爱与责任。有所思则有所为，丹心慧眼，意到神会，回眸一望，捧出了第一个乡镇人大主席团诞生的历史画卷。

（作者为湖南省人大常委会研究室主任，第25届中国人大新闻奖评委）