国会议员的代议活动

作为国家代议机构的组成人员，国会议员参与了国会履行其“代表、立法、促成意见一致、监督、政策澄清和批准合法”^[82]等公共职能的活动。议员参与这些活动的行为具有公共性，并且有的是以参与到国会集体行动的方}表现出来，如参加听证会、辩论和投票，有的是以议员单独活动的方}表现出来，如接见民众包括选民和利益集团代表的来访等。但是，议员的这些活动并不具有纯粹的公共性，它们往往和议员的私人目标联系在一起，尤其和议员追求再当选的活动，主要是选区服务活动联系在一起。因为，国会议员是双重角色的混合体，在实际活动中很难将两者截然分开，“国会议员既是全国的，又是地方的代表。他们是全国的代表，因为他们组成了全国政府的一个部分，他们的薪金是联邦政府支付的，人们要求他们支持并保卫全国的利益。然而，他们又是地方选区或州选出的。在竞选时，议员们必须使当地选民们相信，他不仅关心全国的利益，也关心当地的利益。在诸如削减预算这样一些有争议的问题上，从全国利益出发的议员的看法可能与当地的舆论大相径庭。国会议员必须既能代表当地的利益，又能进行妥协以便组成大的联盟，参与通过议案。他们不应忘记在国会中可以常常听到的警告:‘要成为一个好的国会议员，必须首先成为国会议员’”^[83]。

议员最重要的活动是立法活动。20世纪70年代晚期对众院议员的调查显示有近90%的议员认为自己的角色是立法者，如表2-2所示。但是，作为国会立法活动一部分的议员立法活动，往往和议员的选区利益以及一些集团利益联系在一起，从而使国会立法活动呈现出特殊主义的特征，这从后面对议员投票行为的分析中可以看出。

表2-2　众议院议员对他们被期待的工作的看法^[84]

注:调查人数N＝146，a表示很多议员主张兼任两种或更多的工作。

议员要成为有成效的立法者，就必须熟悉国会运作的规则、程序和传统，担负起自己的职责和日常工作，尽管适应立法工作、调查活动和委员会特殊化方面的需要。

(一)议员要成为自己所负责领域的专家

“对很多议员来说，成为一名立法者意味着获得信息和成为某些议题方面的专家。一位立法者宣称:‘我的首要职责是成为委员会里的专家。我希望在那里学到有关议题可以学到的所有知识，并且每天都和它待在一起。我想成为别的议员都想成为的专家，并且能够帮助他们。’成为专家不仅是因为它是形成公共政策的重要途径，而且还因为它可以影响到国会内其他议员。”^[85]议员成为立法领域的专家一方面要靠自己在相关领域的持续学习、专注与实践，另一方面要依赖议员助理、国会服务机构和利益集团的支持与帮助。

(二)议员要掌握国会的规则和传统

国会的制度结构十分复杂，规则繁多，议员只有熟悉它们并熟练运用才能在立法上有所建树。另外，国会传统是不成文的规则，它们是维系国会运转、规范议员行为的重要因素，议员如果稍有轻视，就会招致很多麻烦。参议员应当遵循六种传统:刚进国会时学会对资深议员保持克制和尊重;将主要精力集中于参议院的工作，而不是抛头露面;在自己的委员会里成为某些方面的专家，并对自己的州形成影响;对同事有礼貌;互惠原则;对参议院保持忠诚。在众议院，基本上也形成了这些传统。近些年，政党的作用有所回升，年轻议员的比例有所增大，要求改革的呼声有所抬高，这些惯例的作用稍有弱化，但是它们作为国会的文化传统，比起有形的制度规则更难以改变，还在有效地影响和塑造着议员的行为。

(三)议员要学会分配时间，安排好自己的日程

议员要承担起各项职能，每天有大量的工作要做，而时间有限，不允许他参加国会的所有活动，因此他只能围绕自己的立法任务、选区服务和国会重大活动的需要安排好自己的日程。“根据1993年的一次国会调查，议员日常活动的优先顺序如下:①就立法问题在选区或华盛顿会见选民;②参加委员会听证、议案审核和其他会议;③就立法问题会见政府官员和游说者;④研究待决的法案或与其他议员和助理讨论法案:⑤与同伴组成的非正}团体一起工作;⑥参加全院大会辩论或在电视中观看辩论;⑦在华盛顿为选区完成非立法性的工作(个案工作);⑧管理个人办公室和助理;⑨为下次竞选、其他成员的竞选和本党筹集资金;⑩与党的领导层一起建立立法联盟;监督行政机构如何执行法律和政策;就非本州或选区的法案表态。”^[86]议员一般让助手为其安排好日程，但议员很难完全按照日程活动，因为事情太多，很多是事先没有预料到的。并且，议员在工作之后很少有个人支配的时间，很多议员就住在办公室，这给议员的家庭生活带来了很多麻烦。总体来讲，议员的时间主要用于立法、监督和选区服务活动，而立法工作占用的时间最多，议员往往是多个委员会和小组委员会的成员，这些组织的活动挤满了议员的工作日程;其次是选区服务工作，可以说，议员和国会两种角色之间的冲突在这里表现得更为明显。在立法工作中，议员不一定每个环节都参加，尤其那些对自己影响不太大的委员会辩论、全院辩论，议员往往很难赶到，议员最为重视是全院大会上的投票活动，为此，议员往往从各种活动中抽身出来匆匆赶到全院大会参加投票。

投票活动是议员立法活动中最重要的一环，是表达议员立场，实现议员特定目标并决定一个法案命运的行为，因此，议员尤为重视。但是，议员工作过于繁重，除了与自己利益有紧密关联的议案，其他议案议员不可能都有时间进行仔细的研究，但是必须在有限的时间内做出投票决定，那么，议员主要依据哪些因素来进行投票的呢?总体来讲，议员投票表决是“对国会施加的各种压力的产物”^[87]，是各种因素综合作用的结果，这些因素主要有议员个人因素、选民、国会工作班子、同僚、政党、压力集团、总统以及其他因素。^[88]

议员个人因素包括议员的政策和哲学信念、议员的角色认同、议员对议案的看法、议员的个性特征，尤其是议员在这一议案上的利益取舍等，它们是决定议员投票的直接因素。选民是决定议员投票的最重要力量，如果议案能给选区带来较大好处，或选民大多支持这一议案，议员就会投赞成票;反之，议员可能投票反对该法案;有时，为了维护选区利益议员不得不违背自己的看法投票。当然，议员对选民关注自己投票行为的程度可能感知过高，事实上，有些选民根本就不知道议员的名字，但是议员还是不敢疏忽，因为即使一小部分选民了解议员的投票情况，也会因为他们对议员评价的传播会对议员再当选造成重大影响。^[89]

国会工作人员数量庞大，他们负责议员委托的各种工作，与各种力量广泛打交道，拥有各方面包括选区对议案态度的信息和关于议案的资料，因此，成为影响议员做出投票决定的重要因素。尤其在参议院，议员人数较少，立法工作量大，很多议员对助手更具有依赖性。因此，有学者认为国会助理队伍成了国会山的“影子立法人”、“新的权力精英”和“隐形政府”。^[90]

同僚对议员投票决定的影响也不可忽视，议员经过权衡后虽然初步形成了某种投票倾向，但议员可能感到难以下定决心，由于时间和信息的压力，这时议员往往通过与值得信赖、具有专门知识且懂得利害关系的其他议员进行沟通，以获得一种投票提示，进而做出投票决定，在那些不大影响选区利益的外交事务方面的投票，常常有这种情况发生;还有一种情况是，某位议员以前在类似问题上的投票给议员留下了深刻印象，并且造成的社会效果很好，这时议员可能采取相同的投票立场:还有的议员在从众心理的作用下，跟随同僚的投票立场，另有一些议员往往受朋友和来自同一地区、州或相似选区议员投票的影响。另外，议员与同僚之间往往互投赞成票，以报答别的议员在以前投票中对自己的支持，或期待别的议员在以后的投票中站在自己的一边。

政党对议员投票的影响因时因事而异。美国议员的政党忠诚度较低，议员在必要时可以在投票上与本党不保持一致，但是出于互惠和相互保护的需要，议员往往自然在党内发展友谊、协调一致，尤其是在那些不严重损害选区利益、关系到两党重要利益的一些重大议案上，投票中的政党一致十分突出。政党对投票的低层影响是州或地区党团谋求议员在投票时共同维护州、选区和地区的利益。总体上，“政党的影响也随时代变化而有所不同。19世纪比20世纪影响大一些，近些年又多少比第二次世界大战后的年代大些。政党影响也因问题的不同而有所区别。政党分歧，在国内的、调控性的以及福利的议案上要比在外交政策和公民自由问题上大一些”^[91]。

压力集团对议员投票的影响仅次于选民，并且往往和选民的影响交织一起。一般来讲，它有两种影响方}:“第一，当问题不涉及具体的选民利益，政府又对某一问题没有表明态度时，议员就必须到某处去了解情况，掌握那种将在以后决定他怎样投票的‘线索’，而压力集团就能提供这样的情况和线索。第二，当一个压力集团的要求突出选民的利益时，参议员或众议员就会全然漠视对党的忠诚或对政府所负责任等要求。但当问题并不明显地涉及选民的利益，而党的领导与势力强大的压力集团之间发生尖锐冲突时，情况会怎样就比较难说了。在这样的斗争中，议员对向他提出的相互矛盾的要求往往感到茫然无措。”^[92]一般来讲，议员在考虑压力集团的影响时，主要以再当选为目的，在出现上述矛盾状况时，议员的投票决定可能要受到其他因素的影响，但最主要的因素还是再当选，哪一种力量更有利于这一目的，哪一种力量的影响就大。

总统对议员投票的影响比较微妙和复杂。议员一般不大愿意受总统的左右，但总统已经成为国会立法的主要伙伴，对议员投票还是产生了一些影响。总统的党派属性、议员与总统间的私人关系和地域关系、总统给议员竞选带来“衣尾效应”的强度、总统通过游说给国会和议员施加的压力等都影响到议员的投票选择。另外，行政机构、议员的亲朋好友等其他因素对议员的投票决定产生各种各样的影响。在这些诸多因素的影响下，“议员要想连任，必须根据选区利益、结合过去惯例和渐进主义原则来投票”^[93]。因此，国家利益和选区利益的冲突、妥协与平衡体现在议员投票的过程中，作为国家代议机构的一员，议员不得不面对各种利益与目标相互混杂甚至冲突的局面，并做出自己的决定。