立项机制现状

为了进一步深化投资体制改革，2004年7月，国务院颁布了国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。该《决定》对于“改革政府对企业投资的管理制度，落实企业投资自主权; 合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度; 进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式，培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争; 健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段; 加快投资领域的立法进程; 加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序”将发挥积极作用。该《决定》指出“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准和备案制”，并规定对于不使用政府投资的社会事业项目“教育、卫生、文化、广播电影电视: 大学城、医学城及其他园区性建设项目由国务院投资主管部门核准外，其他社会事业项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准。”［117］。教育部于2005年7月出台《教育部直属单位建设项目核准暂行办法》(以下简称《办法》)。

教育部在《办法》中规定，对于使用政府投资的项目实行审批制，需直属高校上报有咨询资质的咨询机构编制的项目可行性研究报告; 对于不使用政府投资的项目实行核准制，实行核准的项目则由具备相应咨询资格的机构编制《项目申请报告》，申请报告的内容也基本类同于可行性研究报告编制的内容，对于特别重大或确有必要进行评估的项目，教育部还要委托有咨询资质的机构进行评估或评议。［118］教育部直属高校基本建设项目实施审批制和核准制，没有实施备案制。

各省属公办高校的立项机制则不完全一样，有些省份根据《决定》制定了相关办法，大部分省份则仍然坚持以前的审批制，未有相关的政策出台(根据对各省教育厅网站搜索)。下面选择性地例举一些省或直辖市的做法做一说明:

仍然实行审批制的有北京、上海、江苏、浙江、山东、辽宁、吉林、广东等大部分省份和直辖市。有些省市虽出台了新的管理规定，却更加强调项目前期工作的重要性。如浙江省，2008年4月，该省教育厅出台《浙江省教育厅关于进一步加强高等学校基本建设管理工作的通知》(浙教计〔2008〕78号)，该通知规定: 项目的前期工作按规划、立项(项目建议书、可行性研究报告审批)、设计三个阶段开展。各高校应坚持需要和可能相结合的原则，根据事业发展总体规划，科学合理地编制建设规划。今后，凡需要进行基本建设的高校，必须严格按照省发改委、省教育厅《关于编制浙江省高等学校投资项目建设规划的通知》的要求，编制或修订3年(2008年—2010年)项目建设总体规划和分年度的建设计划，按隶属关系，报经有关部门组织专家评估论证后，列入投资项目储备库。对凡未列入储备库的项目，原则上不予立项。而且规定此后3年，凡资金无法平衡的项目，原则上不列入项目储备库。［119］湖北省仍按2002年9月制定的《关于加强省属高校和直属单位基本建设前期管理的通知》执行，该通知规定:各单位要严格执行建设程序，按照国家规定履行报批手续。基本建设项目前期阶段主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计等工作环节。按照国家现行规定，省属高校和厅直属单位基本建设项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计必须报省教育厅审核后，报省计委审批。新增校园用地及教学科研设施建设项目，未经省教育厅同意，不允许在当地有关部门办理审批手续。［120］2006年3月，上海市教育委员会印发《上海市高等学校基本建设管理和监督的若干规定(试行)》的通知，该通知规定: 高校基本建设工作应做到依法规范，严格按照基本建设程序办事，所提出的基本建设项目必须先符合总体规划，要经学校领导班子集体讨论决定后，依次按项目建议书和可行性研究报告报上级行政主管部门审批［121］。

但少数省市教育厅根据《决定》作了新的规定，根据资金来源和额度实施审批制、核准制和备案制。如湖南省，2009年7月，该省教育厅出台《湖南省教育厅主管的高等学校、教育厅直属事业单位基本建设工作管理办法》，该办法第十四条规定: 按照投资体制改革的要求，根据建设项目不同的建设规模、性质及资金来源，分别实行审批制、核准制和备案制。(1)对全部或部分使用政府资金(包括预算内投资、各类专项建设资金、统借国外贷款和其他财政性资金等)的建设项目，实行审批制。项目审批程序为: 由建设单位组织编制项目可行性研究报告上报省教育厅并同时抄报省发改委，省教育厅就技术、经济等因素对项目进行审核，同意后函请省发改委批复。(2)对全部使用单位自筹资金、银行贷款、社会捐赠等资金且投资在5000万元及以上的建设项目，实行核准制。项目核准程序为: 建设单位组织编制项目建设申请报告报送省发改委、省教育厅，省教育厅在收到建设单位申请后按规定向省发改委出具书面审查意见，由省发改委在规定的时限内做出是否予以核准的决定，并出具相应的文件。(3)对全部使用单位自筹资金、银行贷款、社会捐赠等资金且投资在50万元以上5000万元以下的建设项目，实行备案制。项目备案程序为: 建设单位组织编制项目建设申请报告报送省发改委、省教育厅，省教育厅在收到建设单位申请后按规定向省发改委出具书面审查意见，由省发改委在规定的时限内做出是否予以备案的决定，并出具相应的文件。［122］

因此，高校基本建设项目立项存在三种机制，但大部分仍然是实施审批制，少数实施审批制和核准制，个别实施审批、核准和备案制，其决策立项机制见下图3-3。

图3-3 高校基本建设项目立项机制图

近几年来，由于扩招的需要，各省市新建大学城，许多高校建设新校区，大规模新建各类办学用房，且大多是向银行贷款，致使债台高筑，影响到学校的稳定和发展，教育行政主管部门近年来加强了对项目的批复管理，根据中央教育化债精神，从严控制了项目的立项，对于资金未落实的项目，批复时慎之又慎。