建设现代学校满足学生成长发展需要

尽管随着网络信息和MOOC的发展,在家学习等多种形式的学习成为可能,人们学习的途径更多样化,学校仍将是未来相当长的时期里绝大多数人学习的主要场所。因此,需要在校园中建立科学民主、规范有序的教育秩序,遵循教育规律,关注每一位教师、学生的发展需要。尊重个性差异,体现以人为本,促进学生的充分和谐发展,谋求学生身心健康与知识学习和谐发展。学习途径多样化在一定程度上又会促进学校由封闭走向开放灵活,所以,建设现代学校满足学生成长发展的需要将会是一个漫长而又需要及早启动的过程。

现代学校不只是一个时间概念,它是人类探索如何才能更好地、更有效地从事教育而形成的制度共识,在不同地域和文化中现代学校可能会有不同的表现,其质性要求是学校具有现代性,其核心是保障学生的学习自由权,在现代学校治理体系中,努力创造条件给学生充分的自由选择权,尽可能地让学生自己选择学习内容、学习方法和学习难度,甚至要尽可能地让学生来自己评价学习结果。

现代学校管理关键在于建立的四个支柱:法律赋予的办学自主权;学术主导的内部治理;无行政兼职教师(教授)主导的专业委员会负责学术评价、人才引进和绩效评价、经费分配;健全的学生自治组织。建立现代学校制度可以从制定学校章程做起,把学校建成学人真正可以安身立命的心灵家园;以学生为中心,尊重学生,真正落实服务学生成长和发展的策略,逐步完善校内的学生自治是现代学校建设的内核。

现代学校制度是社会法治环境里的学校治理制度,是依法治国在依法治教上的落实,要通过《学校法》的立法加以保障,用法律治理校长、治理学校,学校成为责任有限独立自主的法人,自己对自己的行为负责任就行了,对社会开放,学校的教育资源、体育设施、图书馆对公众开放。

现行学校管理体制管办评是一家人,管理者既是船长又是舵手。自己办学校,自己评学校,自己说我自己好就行了,没有人监督,没有人评价。所需要的变革是管的不要办,办的不要评,把管办评彻底分开,把校长的权力还给校长,把教育局局长的权力还给教育局局长,把老师的权力还给老师,老师都有选教材的权力。一个学校里面,你的教材和我的教材可以不一样,最后是以课程标准为依据考评,把每个人的积极性充分发挥出来。

(一)中国对现代学校制度的急需与障碍

随着经济社会发展和民众对教育需求的成长,建立与中国经济社会发展相适应的现代学校制度已经越来越成为教育工作者的共识,也是未来学校发展的方向。

现实中学校基本上是戴着镣铐跳舞,学校中的教师、校长、学生乃至教育行政人员皆如此。各方面都急需要解放,大家都能够按照各自教育的理想去做,遵循教育的规律做。这样导致体制内的呆板常与民间的灵活和创意对比鲜明,中国人的创造性、勤奋、智慧在民间有非常好的创意,经过不当的体制管理后就了无新意,足以说明不少问题。

中国教育发展滞后可能有多方面的原因,但最为关键的问题在于管理,实践和大量的研究分析表明,学校管理制度问题已经成为制约中国教育改革与发展的根本性的制度性障碍,其核心就是办学自主权问题。在这么多学校中表现出共性问题是将学校作为政府行政机构的一个分支进行设置管理,又在学校内部复制行政科层体系,从而建立起一个过度行政化的学校管理体系。目前全国约有1000多所公立大学,每一个大学都有正厅级、副厅级的校领导,加起来约有2万多人;中小学还有数以十万计的处级、科级领导,这么多人不是教师选出来的,也不是学生选出来的,而是上级部门委任的,他们常常只是对上负责,没有可操作性的规范要求需要对下负责,也没有激情去了解学生和教师的需求,从而导致管理制度问题成为影响教育质量最核心的问题,从根本上提高教育质量就必须从建立现代学校制度开始。

现实的状况是,教育行政机关在人、财、物、课程及其他教育教学业务方面,对学校管得过多、统得过紧,学校的办学自主权越收越小,校本管理尚未形成,学校依法自主管理尚未实现;政府在分配教育资源时不能做到均衡、协调分配,导致一系列教育不公平问题的出现,也不能激励学校提高效能。

在学校内部,校长负责制缺乏坚实的民主基础。多数地区和学校的校长由党委组织部或教育行政机构任命,导致校长主要对上级党委或教育行政机构负责,部分校长对教职工、学生、学生家长和社区的服务意识相当淡薄;任命制度还导致一方面有真才实学的人难以走上学校领导岗位;另一方面校长缺乏民主意识和民主作风,从主观上排斥他人参与学校管理,教代会、教育工会形同虚设。校长与教职工之间关系冷漠、情绪对立的现象较为普遍。

学校与社会相互孤立,学校与社区、学生家庭很少往来,条块分割的体制和发育不全的社区功能,导致大部分社区的人士和学生家长难以有效地参与学校管理。学校秩序和行政领导保持关系就能获得人、财、物的保障,也失去了与社会联系的内在动力。

正因为此,学校的发展潜力未能真正激活,学校效能未能充分发挥,绝大多数学校难以可持续发展,建立公平正义、民主法治、廉洁高效、开放透明、与社区相融合的现代学校制度,推动学校尽快从传统走向现代、从人治走向法治、从低效走向高效、从封闭走向开放、从“文化孤岛”变成乡村或社区的“文化孵化器”、从立足当前走向可持续发展就显得十分急迫。

“现代学校制度”基于新公共管理理论及与之相关的教育市场化(准市场化)和私有化的实践。中国的经济体制改革要求教育体制改革与之相适应;同时政府职能转变以后,要求政府向学校放权;再就是国内教育投入与供给不足的压力,教育特权化和“择校”压力要求通过制度创新来缓解。建立现代学校制度的目的就是为尽可能多的学生提供充分的、平等的、成本较低的、优质的教育服务,并为大众获得这种优质的教育服务创造平等的制度条件,其重点是建立开放的、民主的、以人为本的、最终指向育人的学校管理制度。

然而,在中国建立现代学校制度的急需并不能改变其艰难,早在2002年中国政府相关部门就启动过现代学校制度的研究,当时就发生过争议,有人建议把“中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用”改为“中小学要实行校长负责、党组织发挥政治保障与监督作用”,由此可见阻力之一斑。

建立现代学校制度的主要障碍在于:

首先,现代学校制度建立的基础是现代教育观念,本质是要确立师生为学校的主体,其核心是关注学生的发展,使学生成长发展需求成为学校工作的第一依据,它对教育的认识是开放的,认为它始终伴随生活,然而中国长期实行的封闭教育使得教育在职人员和教育管理人员、政府的教育官员教育观念大大落后于实际的教育需求,限制了学校制度更新。

其次,现代学校制度的社会体制基础薄弱。当下学校举办者与管理者、评价者合一,政府既直接管理学校,又是学校的举办者与所有者,还是学校政策的制定者,学校评价的实施者,多重角色混为一体。对具体学校的人、财、物的管理上政府统得太多,管得太死,行政审批事项过多过细,使学校的教学科研、招生和学生管理、人才培养和使用、经费使用、行政管理等很多方面都缺乏自主权。这种体制一方面影响了公立学校的发展,同时压制了私立学校的发展。

现代学校制度是能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求,以完善的学校法人制度为基础,学校依法自主、民主管理;现代学校制度所要求的外部环境是教育管理部门决策、执行和监督相互分离、相互制衡、相互推进,建立与学校法人制度、责任制度相配套、责权明晰的领导制度,使各个领导职能机构各尽其职、各负其责、相互制衡。在整个社会民主与法治不足的情况下建立现代学校制度就如同聚沙筑塔,难有所成。温家宝在2013年政府工作报告中道:“要推进社会主义民主法治建设。坚持人民主体地位,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,保证人民依法享有广泛权利和自由,促进人的全面发展。”从逻辑上理解,这句话前面所说的才是建立现代学校所必需的前提条件。

再次,就是专业群体的缺乏。现代学校制度不会从天而降,不会由政府行政机构建立后交给学校,或由行政机构建一个模型委托别人实施。现代学校制度除了能够较全面地反映社会现实的需要和与时俱进的精神外,还应具有人本性、民主性、科学性、开放性、发展性和生态性等基本特性,不可能由专业性不强的行政人员设计和建立。而现实中,学校内部学术权力与行政权力始终存在不平衡,学校内部存在着明显的行政化倾向。所以要充分发挥学术权力的作用,提高专业教师的积极性,改善学校的学术氛围。政府在这方面所必须做的是放权、让度空间,现代学校制度建设的主体是需要一批为教育专业改进献身的人长期不懈努力。

最为关键的是学校法人地位不明确。现有的学校依然仅仅是政府行政科层中的一个机构,其内部是行政体系的复制,其外部是行政机构的附属,学校与政府机构法律关系调节存在较大障碍。现代学校制度要求学校是相对独立的完整法人,其他国家也把学校定位为非企业法人,而中国《民法通则》第三十六条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”第三十七条规定:“法人应当具备下列条件:(一)依法成立;(二)有必要的财产或者经费;(三)有自己的名称、组织机构和场所;(四)能够独立承担民事责任。”中国的绝大多数公立中小学不具备“能够独立承担民事责任”的条件,在《民法通则》的法律框架下,在“学校法人”未能从《民法通则》所规定的一般“法人”中独立出来并另行界定的情况下,中小学校的法人地位就难以确立。

分别而言,对于独立建制的私立学校,必须确立并依法保障其完整的法人地位,形成完善的法人治理结构;但现实中不少政府行政指令和政策对他们的约束远超过法律。对于私立教育集团或企业集团等组织所办的学校,若教育集团或企业集团授权该学校具备完全的法人地位,则该学校可以具备完全的法人资格;如果教育集团或企业集团不授权该学校具备完全的法人地位,则该学校只能确立不完整的法人地位。

对于公立学校,也需要依据管办评分离的原则,授权学校或学区成为完整的、独立的法人。以现有《高等教育法》为例,其文本政策味太浓,法律味太淡。《高等教育法》第三十条规定的法人资格仅在民事活动中发生作用,对于高等学校与政府的法律关系并未明确,第三十二条至第三十八条规定的大学办学自主权很难得到政府行政部门尊重。高校在民事责任范围可以担负责任主体,但在涉及与政府关系的问题时,高校仍然不具有法人资质。与此相关的还需加强执法力度,因为中国目前除法律本身有问题外,还在执法体制上存在执法不严的问题。

上述法律关系在行政包揽的学校管理体制下如何转型,不仅需要政府自身简政放权,而且需要重构整个社会的法治体系,远非教育一个系统所能完成。

此外,学校管理上没有摆脱计划经济体制的束缚。尽管中国市场经济发展已具有一定的基础,由于整个教育体系依然是政府办学,无论是中央部委所属院校,还是省属高校,以县为主管理的义务教育阶段学校和幼儿园,甚至是各类民办学校,政府在物质资源获取上,政策资源的分配上,招生及各种学术资源的配置上具有绝对的权力,依然还存在严重的计划模式的痕迹。

最后一重障碍是党政不分,“党组织领导下的校长负责制”的表述存在诸多歧义,党政的权限划分缺乏逻辑基础和明细边界,党政等各方面的分工难以明确,在具体的学校常会因人而异。

上述建立现代学校制度的重重障碍决定着在中国建立现代学校制度还有很长的路程,但建立现代学校制度的急迫性决定有必要为此不懈探索。

(二)现代学校制度的基本内涵

制度是指办事的规章或行动准则,具有保证、维护、监督、制约等多方面的重要功能。学校制度是围绕学校职能形成的管理、教学、科研、服务社会、校园文化形态的体系。现代学校制度是以建设适合学生天性和成长需求的学校为目标,建立促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的学校管理规范和制度体系,包括学校法人制度、治理制度、产权制度(资产管理制度)、学校与社区和家庭的互动制度、学校内部的教学管理制度。

现代学校制度是一个开放的、发展的概念,现代性是其内在特质,其内涵是依据时代特点和社会发展的要求而变化的,需要符合现代社会伦理和学校自身特性,不同学者从不同的角度和立场出发,也有不同的表达,其核心是:学校面向社会,依法自主办学,以人为本,实行民主与科学管理,贯彻以学术为主导的法治和民主精神。建设现代学校制度是不断改进求索的过程。

作为参照,不妨以“现代企业制度”做比较,现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础,以有限责任制度为保证,以公司企业为主体,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业制度。其主要内容包括:企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。如果一个企业不以营利为目的,厂长经理没有决策自主权,那它就不是一个真正意义上的现代企业。“现代学校制度”自然有别于公司的性质,但它的结构形态和运行之道,特别是在如何讲究效益方面可以借鉴现代企业的管理理念,需要学校法人制度作基础,需要有限责任、学校主体、责权明晰、政学分开这些最基本的要素。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对现代学校制度的表述如下^[136]:

(三十八)推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求,明确政府管理权限和职责,明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式,避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度,接受师生员工和社会的监督。随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

(三十九)落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识,改进管理方式,完善监管机制,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。高等学校按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主设置和调整学科、专业,自主制定学校规划并组织实施,自主设置教学、科研、行政管理机构,自主确定内部收入分配,自主管理和使用人才,自主管理和使用学校财产和经费。扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权。

(四十)完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用。

加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。尊重学术自由,营造宽松的学术环境。全面实行聘任制度和岗位管理制度。确立科学的考核评价和激励机制。

扩大社会合作。探索建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制。探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式,推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享,形成协调合作的有效机制,提高服务经济建设和社会发展的能力。推进高校后勤社会化改革。

推进专业评价。鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作,形成中国特色学校评价模式。建立高等学校质量年度报告发布制度。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对现代学校制度纲领性的表述是:政校分开、管办分离,建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,代表着2010年中国对现代学校前卫的认识,2020年能否实现依然没有确切的把握。

依法办学而不是以行政指令或行政隶属关系办学,这是现代学校制度的外部前提。凡依法建立的学校,自然就获得自主办学的基本权力,这种自主权力又不属于校长或某一个人,而是属于评议会之类的组织。依法办学是建设法治国家在教育方面的实践,它又是前述其他三个方面得以有效实现的前提,既要求政府要依法行政,又要求学校要依法管理,社会要依法参与、依法监督。在行政对学校干预过度的现实面前,依法才能明确学校的社会定位,依法才能维护学校办学自主权,抵制学校外部非法干预。在学校内部依法就是依据学校章程规范各种责任和权力主体的权利,以及各方面的关系,其中最为关键的是保障学生的学习自主权,保障学生作为学习主体的权利,学校的本质应该是搭建平台、创造机会,帮助学生认识和发展自己。要把未来还给学生自己,而不是按照固定的模式去“塑造”学生。

现代学校制度建立的过程中自主管理关键在于确立学校的完整法人地位。在管办评彻底分离的框架内确保学校的非企业法人资格,政府只管办学,不要管学,即政府只管把学校建起来,并负责提供学校运转过程中的经费,然后就应当把学校交给教育中介组织、专业的教育管理组织来进行管理,这样才能提高管理的效能和专业化程度,提高纳税人所缴纳的税金的使用绩效。唯有建立了学校法人制度,学校内部的自主管理才有外部保障条件。

民主监督是指学校内部各项专业工作由专门的委员会组织实施,并整体形成对行政权力的有效监督。学校内部治理结构可依据校内成员的自主选择有所不同,可以划分为:学校民主管理委员会(管理委员会、民主自治管理委员会、校务委员会、校务会议)领导下的校长主持制,这种方式在当今世界各地属于基本类型;另外还有“校长负责制”为主的学校制度类型;以“董事会(理事会)领导下的校长主持制”为主的学校制度类型;以“教育集团、企业集团领导下的校长主持制”为主的学校制度类型。

社会参与主要是社区、家庭、人力资源需求者、校友等各方面对学校事务的参与。

现代学校制度所需要处理好的关系主要包括外部关系和内部关系两大方面,外部关系又包括学校和政府、学校和社会、学校和学校的关系三个方面;学校内部的关系则主要包括学校和教师、学校和学生的关系,其中还涉及教师和教师、教师和学生、学生和学生的关系。学校教育教学环节的制度的建设是现代学校建设的重点和核心。以下分内外部两方面加以介绍。

1.学校内部制度

学校内部必须培育植根于学习本质,以人为本,思想独立,学术自由精神为核心的内在制度。作为一项具体的制度,它主要是保障教师独立进行教学和学术研究,免受学术以外的力量干扰的制度;是保障学生自主探求真理和识别真相的制度,尤其是在面临科学精神与权势压力、财富欲望之间斗争的情况下,保证学校教育教学和学术研究不被商业化和各种利益、权势所驱动、所改造,使之保持真正的求知精神和探索精神。

中国现行学校内部管理体制存在与现代学校逻辑相冲突的问题:一是党政分工不明确;二是现行体制下教师、学生、职工的地位不明确;三是学校内部学术权力的缺失及学术权力与行政权力的失衡;四是学生权利处于真空状态,学生权益缺乏制度保障。

现代学校制度的内部制度至少包括三个基本部分:

作为社会组织,履行社会职能的学校机构及组织制度。在世界多数国家和地区,学校被定位为非企业法人,它的主要社会功能是培养人才,研究学问,服务社会发展。这一功能定位决定着它需要有相应的制度才能有效地实现它的功能。

作为知识组织,为实现知识生产和传播而形成的知识增值与学科制度。在真理面前,无论年龄大小、学识高低,每个人都应是平等真诚的,这种制度要确立学术的主导地位,同时大家在探求真理的途中是平等的,而不适用于行政科层的体制,不能以职位的高低确定话语权大小,也不能以人数的众寡来确定谁是正确的。为此,学校需要一种民主包容的制度。

作为教育组织,培养人才的学校教学与学位制度。学校本身就是一个治学的地方,应该追求真理,其职能是培养追求真理的人,主要是培养人探求真理的一些基本的精神,同时又具有相应的一些专业技能。学校制度本身要遵循追求真理以及培养人才方面的规律。学校不是简单地服务于外在社会的需要,只有这样它完成了自己培养人才的使命以后,才能够更好地服务于这个社会发展。这是现代学校制度设计所必须遵循的理路。

正因为此,现代学校制度本身要服务两个主体:第一是教师主体;第二是学生主体。以教师为主体是现代学校教育制度的根本,教师要有主人的地位、权利和意识,只有这样教师才能够全心全意去担当起一种责任,而非仅仅将它当作一个谋生的职位。现代学校制度要为教师的成长和实现自己的使命提供有利的条件和充分的机遇,要给予他们足够的人力和财力,足够的时间和空间,足够的发言权和知情权。

服务学生主体就是要求这种制度将学生制度化地设置为学校的主人。学校的一切工作瞄准一心一意培养人,一切工作要以了解学生成长发展的需求为依据,要以满足学生的成长发展需求为归止,要从制度设计上保障学生的学习主人地位,从招生、教学全程、校园生活、教学评价到毕业的各项工作,在于使学生对学问,对今后的研究,包括对他的人生增加深度的思考。学生不是被动受管的对象,而是学校服务的对象。要增强平等、尊重的意识,在制度上安排一流的老师给学生讲课。

学校内部管理体制建设目前急需要做的是:

第一,明确党委、行政和学术各自职责范围及其相互关系,改变党政分工不明确的状况,改变行政本位、官本位的学校组织定位。

第二,确定教师及学生的地位。目前比较大的问题是教师和学生的基本权利都未得到有利于学术增值和人才正常成长发展的保障。在学校内部,如果教师群体的利益不能保证,那这个学校很难得到发展。学校能获得社会认可的实际上是几个“产品”:一是学生;二是教师成果;三是对社会的服务。它们共同构成了学校对社会的贡献。

第三,降低管理层次和管理重心。目前,学校管理重心过高,应有所降低,尽量吸收专家的力量和发挥一线教学人员的作用,才能更有效更灵活地处理好校内各方面各类型的问题。

第四,建立制度保障学生权利。如保障学生自治的充分自主性,学生在校内各种决策过程中权利的有效表达和维护等。学生社团要真正成为学生自己的组织,而非一个学校团委的派出组织,或者是辅导员辅助说服学生的工具。

以学生为中心,就是要让学生当学校的主人,在生活资源、教育资源的配给上,应该确实是以学生为核心来展开的。在大学中教授要参与治校,学术要相对独立,学生要学会自治。

2.学校外部制度

现代学校需要建立以法律为依据、以学校法人化为标志的外部制度。现代学校的外部制度包括学校和政府、学校与社会、学校和学校三个层级的多重机制。

学校作为法人,它和政府的边界明晰,不是政府的下级,法无禁止即可为,还可以行使对政府“法无授权即禁止”的监督,由此具有更为自由、广阔的专业创造空间。在过程管理方面,政府的主要职责是根据教育事业的发展规划进行筹资和拨款;利用经济和必要的行政手段调控教育发展的总体规模、教育结构和地区布局。政府对教育的行政管理应以法律和法规为依据,而不取决于行政首长的意志。^[137]

在现代学校框架内的政府对于学校而言,其职责规定可以归纳为四个方面:保障条件、服务发展、有效监督、维护公平。保障办学条件就是依据《中华人民共和国教育法》第六十五条对政府有关行政部门提出的明确要求,教育行政部门的责任首先是科学规划学校布局,对学校进行建设,确保城乡建设预留教育用地,解决布局不合理等问题。服务发展就是为学校发展提供物质和外部条件的服务,确保教育经费的足额到位,确保校园安全,动员、协调社会各个方面尊师重教。有效监督就是依法对学校的办学行为进行监督,完善教育督导,特别是维护学校办学自主权,维护学生自主学习的权利,维护教师自主教学的权利,监督经费的使用等,避免把教育行政部门的责任转嫁给学校,也要避免行政人员干涉具体的教育教学组织方式。教育行政部门要立足教育公平,推进基础教育均衡发展,平等对待不同学校(城乡、公立与私立),保障每个学生平等受教育的权利;健全家庭经济困难学生资助体系,确保每一个学生不因经济困难而失学;扶持特殊教育,切实关注学生的特殊需要和个性需求,保障特殊儿童公平接受教育、全面融入社会;维护私立学校权利,促进办学主体多元化,满足民众多层次、多样化的教育需求。建立学校教育与社区教育的联系渠道,积极促进全民学习、终身学习的学习型社会形成。

学校作为市场主体之一,需要建立与市场的正常交换机制:一方面,作为办学经费来源之一,市场是教育经费筹集渠道之一。另一方面,市场是教育的增效机制,公立教育常以一种政策垄断的面目出现,由于缺乏市场竞争压力,因此造成教育的效率不高、质量不高、学校对学生不负责任。再者,市场机制还是办学主体多元化的重要转换机制,能打破政府垄断办学的局面,在教育资金配置中发挥了选择优化作用。

在市场经济条件下,具有培养专门人才、发展科学、服务社会等职能的职业与高等学校必然与劳动力市场、知识商品市场、科技市场和各产业部门等建立起更密切的联系,产、学、研受到市场活动的直接调节,需要不断了解社会的需求,并通过自己的服务获得社会的资源。在制度层面加强社会对学校事务的参与,能够使学校更好地了解社会和用人单位的需求。世界各地的高等教育都日益重视市场机制的建立,1995年中国台湾地区《教育报告书》指出:大学教育人力培育的规划应该兼顾整体资源的应用、社会需求及市场的机能。^[138]世界范围内劳动力价值形成的教育因素在增强,复杂劳动力商品化在加剧,学校已经无法抵御市场的“诱惑”。

独立第三方专业评价是现代学校外部制度的重要组成。专业机构和社会中介机构对学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估是学校发展到较高阶段的产物,是促进学校整体质量提升的专业杠杆;建立专业、科学、规范的评估制度才能解决多样化学校与对学校规范管理之间的各种矛盾,才能化解评估制度的行政化倾向严重的问题,才能平衡不同利益相关者不同教育质量诉求,消解政府独占的评估主体,吸纳多方参与教育评价;建立学校自评、同行评议、专业组织评估的评价体系,才能契合现代学校制度建设的需要。

独立第三方专业评估制度的建立才能实现管、评、办真正的分离,通过它发挥专业评估的作用,通过具有专业性的指标,进行专业评估、课程评估、机构评估、主题评估等各种类型评估,鉴别和考查不同学校不同专业的学科优势和办学水平,从而避免以同一指标衡量各所学校,难以考查出学校的办学特色和学校某一具体学科和专业的办学质量。

现代学校是现代终身教育体系链中的一环,相对于社会而言是社区的组织成分,因此,还应形成学校、家庭、社区三者之间的相互参与、合作机制。在各学校之间和学校内部各主体之间,要形成良性的、公平的、平等的竞争机制,遵从校际伦理。

(三)建立现代学校制度的程序

建立现代学校制度究竟从哪里做起?对此不同的人有不同的看法。事实上中国在引入现代教育后已经有过建立现代学校制度的实践,北洋大学堂开启了中国最早的现代大学制度建设,京师大学堂早期模仿日本的制度,1917—1925年的北京大学、1921—1925年的东南大学、1931—1937年的清华大学以及1939年4月成立的西南联合大学等是中国现代大学制度实践的经典案例,在此前后建立的一些著名的中小学都有自己的办学章程,施行现代学校制度。

由于它涉及政府及民间的办学理念、学校的办学体制、政府的学校管理体制、学校内部管理结构几个方面,比较现实的路径是多点出发,多面互动,交替前行。

在多面互动的现代学校制度建设过程中,还需要有共同的目标:促进学生的充分、整体、个性化、终身发展;促进校长、教职工的专业化发展;促进学校的可持续发展;促进学校所在社区的可持续发展。其中最重要、最根本的目的是学生的充分自主发展。在这样的大前提下,现代学校制度建设的几个大的步骤如下:

第一步,办学世俗化、专业化。其中最为关键的是保持学校的纯洁性和专业性,保障学校内“兼容并包”,思想自由,学术自主。

第二步,政校分离,管办分离,依法治校。

一是依法确立学校的法人地位,理清并明确界定政府与学校的关系,完善学校法人制度,培育有利于竞争的外部市场,建立参与程度更加广泛的监督机制;建立防止市场化,保障教学研究独立、多元、法治的轨道。政府需要明确自己该管什么,不管就是失职;不该做什么,做了就是违法。

二是要以比较完备的法律法规制度为依托,改变现行的以行政指令为主的学校管理方式;修订《高等教育法》,将政府对高等学校的直接管理改为依法监督、财政经费资助等方式的间接管理。各级学校均须通过健全章程,增强权利责任意识,对学校的重大组织原则和治理结构进行规范,做到依法按照章程自主管理,履行法定职责,拒绝非法干预,保证学校稳定可持续发展。

三是所有学校都必须依据国家法律制定和完善学校章程,把它作为学校办学活动的重要依据。《中华人民共和国教育法》第二十六条规定,设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一就是“有组织机构和章程”;第二十八条有关学校及其他教育机构行使的权利中第一款就是“按照章程自主管理”。所以学校章程是现代学校的起点和要件,是学校自主管理、自我约束、依法接受监督的基本依据,是学校制定发展规划和其他规章制度的原则基础。学校章程要对学校性质、学校的权利和义务、学校的组织机构、教师及其他职工的权利和义务、学生的权利和义务、学校的课程与教学、学校的管理、学校与家庭、学校与社区、后勤管理、民主管理与监督等基本关系予以规定。

大学章程依法律程序由学校和相应的政府立法机构制定,由设置高校的相关立法机构通过,具有法律效力,政府依法依章或者建立政府参与的董事会管理高校,董事会对高校内部的事务不干预。在政府与高校的关系上进一步明确政府与大学的边界,建立高效精干的政府管理和服务体系,总的特点是政校分开,学校自主管理,大幅度地放权是当前状况下建立现代大学制度所必要进行的过程。依法治校就是依照国家法律以及符合国家法律的学校规章制度,来规范学校的教育教学、科学研究和社会服务活动,管理学校的事务,保障师生员工的合法权益,实现学校办学、管理与运行的制度化、规范化、程序化和科学化。

普通中小学也应有自己的章程,以此规范校内各主体之间的关系和活动。

所有学校章程都是学校的公器,应由师生和教职员工共同参与制定,共同遵守,不能私用,尤其不能成为有一定行政权力的人对没有行政权力的人的单向使用。

第三步,依据专业的逻辑设计和完善学校内部民主化管理。

健全制度体系、依法自主管理学校内部事务,要从教学制度、人事制度、财务制度、法人制度、民主参与制度等方面贯彻依法、民主、专业、公开的基本精神,规范教育教学、人员(包括教师和学生)、财务等各方面的管理,用制度管人管事。在这方面过去一百多年积累了不少经验,如教授治校,设立评议会、教授会,“凡学校章程、条令的审核通过、学科废立、课程设置、教师的审聘、学校预决算等重大事项,都必须经过评议会的讨论决定,才能执行”^[139]。学术至上,行政其中,行政不能凌驾于学术之上,而是要为学术服务,以民主与科学精神治校,敢于抵制违反教育教学规律的各种社会干扰。

第四步,建立现代学校的发展性评价制度。

建立科学、规范的评估制度是建立现代学校制度的必然要求。中国在专业评估上与其他国家存在较大的差距,学校的评估制度存在着行政化倾向严重、缺乏多元利益相关者参与、缺乏专业性、指标设计不科学等一系列问题,难以满足建设现代学校制度的需要。建立第三方评估制度应该加强中介评估组织的建设。中介评估组织出现的原因是教育的利益出现了多元化倾向,教育的控制权由政府包揽转变到逐渐向学校自身和市场分散。^[140]利用中介组织进行评估不但可以更好地体现不同利益相关者对教育的利益诉求,而且由于中介组织不直接受政府的管理,需要依靠自己的信誉获得生存,专业性强,可以更好地保证评估的客观性和科学性。因此,让中介评估组织积极从事对学校学科、专业、课程等水平和质量的评估工作,建立必要的审议、咨询、评估机构,可为学校和政府的决策提供相对客观的参考依据,促进管理决策的科学化和民主化。尽快提高中国现代学校评价水平,一方面要与国际高水平教育评估机构合作,让中国的学校评估质量标准与国际接轨;另一方面要充分发挥地方评估机构、行业协会、专业学会等第三方力量的作用,以促进管办评分离为重点,建立一个多元化的,综合使用评估、认证、审核等不同方式的评鉴体系。

第五步,形成现代学校文化。

现代学校制度是知识经济背景下,以人为本、以育人为中心、与市场经济相联系、遵循学校教育生态规律的学校制度。^[141]现代学校以现代教育观为指导,其制度内在的核心和基础是学术自由,体现人文关怀;其基本特性包括民主性、平衡性、人本性、开放性等特性;通过制度建设,为尽可能多的青少年提供尽可能充分的、平等的、有秩序的、成本较低的、优质的教育服务,培养公民精神;保障教师独立进行学术研究,免受学术以外的力量干扰;保障学生自主探求真理和识别真相的制度,尤其是在面临科学精神与权势压力、财富欲望之间斗争的情况下,保证学校学术研究不被商业化和各种利益、权势所驱动、所改造,使之保持真正的求知精神和探索精神。现代学校制度要为社会大众获得这种优质的教育服务创造平等的机会。在校内应尽量做到决策权、日常管理权、监督权相互平衡、制衡并相互配合,形成以民主、法治为基础的同时也是有效率的学校内部治理文化,体现于民主决策机制、管理责任机制、监督制衡机制。

第六步,建立学校与社会良性互惠关系。

学校有了法人资格和自主权之后,应作为社会主体积极参与到社会之中,既要服务社会,又要引领社会,建立自己与社会的多边关系,而不仅仅只有与政府的单边关系。办学主体多元化后,要打破政府垄断办学的局面,强化市场在教育资金配置中的作用,招生、课程、专业的设置与大学的就业形成联系,产学研一体化。

以上各步存在前者为后者的基础前提关系,并不存在严格的先后次序,所以在建设现代学校制度的过程中不同的人可依据自身的条件选择不同的方案从不同起点向前推进。