南非高等教育改革的重心

公平、效率和适切性是新南非高等教育改革与发展中的核心要素，2001年的《高教规划》重提了这三个方面的问题，但是从改革的实践角度来看，关注的焦点已经从公平转移到了效率和适切性。公平依然重要，但是公平的进一步推进需要效率的提高去打破瓶颈（王琳璞, 顾建新. 南非高等教育变革中的公平与效率问题［J］. 教育发展研究, 2008, 3(4): 92—96.），而只有当改革后的高等教育能够满足社会发展的需要、培养的人才能够被劳动力市场接纳，高等教育的公平才具有实际的意义。2000年之后，高等教育公平的诉求主要是通过利用院校因素拨款来鼓励高校招收弱势族群的学生，并且要求高校在三年滚动计划中对招生计划和人事安排进行肯定行动式的处理，以及扩大国家学生资助计划的规模来推动的。而关注的着眼点也不仅仅是入学机会的平等，还有学业成功率的提高，以及专业分布上的平衡。对于高等教育效率的提升和适切性的增强，南非在高等教育的改革中着重强调了以下两个方面的内容。

一、高等教育入学规模的有限扩大

南非经济的发展需要高等教育提供更多的合格劳动力，但是受制于初、中等教育的质量水平以及高等教育经费的有限，尽管消除了种族隔离的制度性障碍，大量的适龄黑人青年还是无法接受高等教育，全国高等教育委员会对于一步到位完成高等教育大众化的预测并没有成为现实（Ministry of Education.National Plan for Higher Education［R］. Pretoria: Ministry of Education, 2001:21.），况且不少黑人学生即便获得了入学资格，大多也倾向于选择门槛较低的人文专业，很少能够进入社会急需且就业前景广阔的科学、技术与工程类专业。学业成功率和毕业率也是非常大的困扰。在入学人数增加的同

表6.2 2001、2004年两次设定的毕业率目标

注：本书中毕业率（graduation rate）指的是当年该类别毕业了的学生人数在该类别全部在校生（含所有年级）中所占的比例。因此并不能直接用来代表同一级学生（同一年开始学业的学生）的毕业情况。在其他条件不变的情况下，入学规模的扩大会降低毕业率，而学生辍学反而会提高毕业率。考虑到南非近年来并没有出现招生规模的大扩张，因而毕业率指标能够在一定的程度上间接反映出南非高等教育体系的人才培养效率。南非用吞吐率（throughput rate）来计算同一级学生在规定的年限内以任何非辍学的方式完成学业的情况（不论是正常毕业、转学，还是降低培养层次毕业）。

资料来源：南非教育部（2001, 2004）。

时，中途的淘汰率、辍学率亦偏高。因此，《高教规划》并不主张大规模的扩招，也不要求立即实现高等教育的大众化，而是把实现20%的毛入学率的目标定在10—15年后，规定了5—10年内要将人文、商科、科技这三类专业的入学人数之比从49∶26∶25变为40∶30∶30，在人才培养的出口端则设置了毕业率目标。

据此，南非教育部自2005年开始每年执行“公立高校学生规模计划”（Student Enrollment Planning in Public Higher Education），利用该计划和财政拨款的政策手段，对高等教育的规模进行控制。尽管如此， 2009年的数据仍然显示出大多数的高校没能达到即便是调低后的毕业率目标，人文、商科、科技这三类专业的学生人数之比为43.5∶28.2∶28.3，虽有进步，但仍未达到预期。（Department of Basic Education.Education Statistics in South Africa 2009［R］. Pretoria: Department of Basic Education, 2010:30, 34.）

二、大学的重新定位与合理化

南非通过高校合并和结构重组的一系列措施所要建立的是一个统一基础上的多样化的高等教育体系。统一是要摆脱过去的彼此隔离，实现合作，建立统一的服务于新时代、新的民主社会价值体系的大学系统。在尊重自治传统的同时，国家实际上加强了对大学的规范和引导。大学的发展被置于整个的教育与培训体系的发展和国家人力资源发展战略的框架之下。大学一方面被要求调整发展的步调、提高质量和效率，另一方面也被要求承担起更多的社会责任：除了自身的民主化改造和公平原则的贯彻之外，要为教育体系整体的发展和经济、社会的进步提供人才和智力的支持。南非的大学系统承担了大部分的师资职前与职后培养的任务就是一例。南非的高等教育体系原本就是高度差异化的，然而种族主义时代高校之间的差异除了服务的族群对象、经费与办学条件不同之外，最主要的差异还在于教育的质量和层次水平不同。显然这是改革所要摆脱的沉疴而非前进的方向。新南非高等教育体系所追求的多样化，一方面，指的是要避免高校的同质化趋势，要求大学在功能定位、专业设置等方面减少不必要的重复，结合自身的所长和国家发展与地方的需要，找到自身独特的定位；另一方面，则要求高校把所开办专业的类型与层次，以及教与学的模式丰富起来，以便满足具备不同条件、具有不同需求的学习者的学习要求。高校合并在很大的程度上改变了原先的高等教育结构与布局，在大类上重新定义了南非高等教育的格局：普通大学、综合性大学和科技大学将会是较长时期内南非大学的基本分类。但是高校合并之后的磨合与自身新的使命、特色的形成还需要相当长的一段时间。在推动大学发展的多样化与差异化方面，南非政府除了将其作为高校合并过程中的指导思想之外，还要求合并后的各所大学要在其三年滚动计划中体现出自身新的使命，并且要向教育部提交本校拟开设的专业目录以备审查。教育部将会牵头建立起涵盖所有高校类型、层次、领域的总体上的专业目录框架，在对各校提交的院校层面上的专业目录进行审查的时候将会综合考虑各校专业目录之间的重复性，考察专业目录与院校自身定位和使命之间的相关性，以及各校提交的专业目录与国家总体专业目录框架的匹配程度。通过2000年以来的高校合并，南非高等教育体系的统一化在很大程度上已经实现，然而多样化的发展还需要长期不懈的努力。在2013年出台的学校后教育与培训白皮书中，高校的差异化发展仍然是讨论的重点之一。高等教育与培训部认为差异化发展不仅仅是大学发展的基本原则，也将会是包括高等教育、各级各类职业技能教育和成人教育在内的整个学校后教育体系发展的指导原则。Department of Higher Education and Training. White Paper for Postschool Education and Training: Building an Expanded, Effective and Integrated Postschool［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2013: 29.除此之外，大学的重新定位与合理化还包括了要对20世纪90年代以来泛滥的远程高等教育进行梳理，将主要的远程教育任务整合到南非唯一专门提供远程高等教育的大学——南非大学（University of South Africa, UNISA）中。私立高等教育尽管在南非的高等教育体系中规模不大，但是大学的重新定位与合理化也包括对私立高等教育的重新审查与规范。Department of Higher Education and Training. Republic of South Africa. Revised Strategic Plan 2010/11-2014/15 and Operational Plans for the 2011/12 Financial Year［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2011.南非的私立高等教育主要涉及入境跨国教育的问题。这部分的情况在下一章中将作详细的介绍。