数字信息资源建设规划的背景和意义

2.1　数字信息资源建设规划的背景和意义

2.1.1　时代背景

信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。信息化是指人们信息活动的不断增长以至在国民经济和社会发展中占主导地位的过程。它包括两层含义:一是国民经济信息化，即各行各业利用现代电子信息技术实现各项业务现代化;二是社会信息化，是指社会成员在日常生活中借助现代电子信息技术实现生活方式的现代化⁽¹⁾。1997年国务院信息化工作领导小组又提出“国家信息化”的概念，国家信息化就是在国家统一规划和组织下，在农业、工业、科学技术国防及社会生活各个方面应用现代信息技术，深入开发、广泛应用信息资源，加速国家实现现代化的过程。这个概念把信息化和我国一贯提出的“四个现代化”结合起来，说明信息化已经成为新时期现代化的重要组成部分。

1993年9月美国正式提出国家信息基础设施(NII，National Information Infrastructure)计划，俗称信息高速公路(Information Super-Highway)。受美国信息化建设的影响，欧盟、加拿大、俄罗斯、日本等纷纷效仿，相继提出各自的信息高速公路计划，投入巨资进行国家的信息基础设施建设。面对汹涌澎湃的全球信息化浪潮，我国也在积极采取对策:20世纪90年代初步形成了国家信息化发展战略，1993年成立专门信息化领导机构，九五计划开始实施信息化专项规划。经过十几年推进信息化的实践，我国提出了由6个要素共同构成的、符合中国国情的国家信息化体系，即信息技术应用、信息资源、信息网络、信息技术和产业、信息化人才、信息化政策法规和标准规范。但是自1993年推进信息化以来，我国信息化建设主要集中在信息基础设施和信息技术应用方面，信息资源建设一直是我国信息化建设的薄弱环节。信息资源的重要性没有得到应有的重视。

在现代社会中，信息资源已经成为人类赖以生存和发展的战略资源。信息资源开发利用的程度是衡量国家信息化水平的一个重要标志，直接影响着一个国家或地区生产力的发展和国际竞争能力。因此，2002年国务院信息化工作办公室提出:“信息资源的开发利用是国家信息化的核心任务，是国家信息化建设取得实效的关键。”⁽²⁾2004年10月召开的国家信息化领导小组第四次会议审议通过的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，明确提出加强信息资源开发利用工作将是今后一段时期信息化建设的首要工作，把信息资源开发利用和战略规划工作，尤其是作为其主体的数字信息资源开发利用提高到了前所未有的高度。

随着校园网、企业网、科研网、城域网、广域网等信息网络基础设施的迅速发展，以及“数字城市”、“数字校园”、“电子政务”、“电子商务”、“数字图书馆”等信息技术应用工程的广泛实施，数字信息资源已经成为信息资源的主体。然而，我国在数字信息资源的生产、加工、组织、布局等方面都存在无序现象。从数字信息资源开发利用及研究水平来看，也未能将数字信息资源的宏观管理放在应有的位置，而是过分强调从微观层面和技术角度解决数字信息资源的开发利用问题，尤其是信息资源规划主要针对企业，忽视了从宏观层面和政策(制度)角度开展数字信息资源战略规划与管理⁽³⁾。数字信息资源建设相对于信息基础设施建设和信息技术应用已严重滞后，可资利用的数字信息资源的数量和质量都远远不能满足社会对数字信息资源的需求。除了学术数字信息资源建设状况稍好外，政府信息资源、公共信息资源、商务信息资源和企业信息资源的建设情况都不如人意。

2006年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》指出，我国信息化发展的战略重点之一是建立和完善信息资源开发利用体系，加强全社会信息资源管理，并且将“国家信息化发展的制度环境和政策体系的基本完善”确定为我国信息化发展的战略目标之一。这说明我国政府对信息资源建设及开发利用已经给予应有的重视。所谓加强全社会信息资源管理，完善信息化发展的制度环境和政策体系，就是要从宏观角度对我国数字信息资源规划及管理问题进行系统和深入的研究，明确其中的核心研究领域，制定更加科学的数字信息资源建设的政策规范，形成更加合理的数字信息资源开发利用制度，并重点解决诸如数字信息资源规划、数字信息资源分类、数字信息资源标准化建设等战略性问题，从而丰富和完善信息资源管理体系。

2.1.2　现实意义

自20世纪90年代中期以来，欧美发达国家和地区对数字信息资源的建设和利用给予了高度的重视。美国政府把数字信息资源的生产、传播、获取和利用作为国家信息化建设的关键和重点。在21世纪美国政府的信息资源开发战略中，主要内容就包括重点建设数据库资源，促进网络信息资源开发等问题。美国科学基金会(NSF)作为负责美国国家信息化建设重要的政府机构，在大力加强信息基础设施建设的同时，也大力推进数字信息资源的开发利用。加拿大在2002年提出的国家创新体系中，将建立国家数字科技信息网作为其重要组成部分。欧盟在国家信息化发展方面也取得了长足的进步。欧盟制定了信息社会行动纲领，各国也分别制定了本国的信息社会行动计划，并积极付诸行动。

发达国家在数字信息资源建设与开发利用方面特别注重数字信息资源规划。如美国政府在1999年修改后的“联邦信息资源管理政策”中详细规定了信息共享和数字信息资源开发实施细则。2000年美国组织了大规模的数字信息资源调查，发布了包括Louis Pitschnmm《公益网络信息资源可持续建设规划报告》、Timothy Jewell《商用数字信息资源选取与保存理论和实践报告》以及Abby Smith《数字信息资源战略规划报告》在内的有广泛影响的研究文献，系统提出了数字信息资源建设框架。美国在数字信息资源规划研究方面主要讨论数字信息资源开发规划策略和长期战略规划方案;数字信息资源政策和法律框架研究;数字信息资源协作共享及保障。

反观我国在数字信息资源建设中存在的主要问题包括:数字信息资源开发不足、利用不够、效益不高，明显滞后于信息基础设施建设;数字信息资源分布存在严重的“数字鸿沟”，区域发展很不平衡;数字信息资源开发利用市场化、产业化程度低，产业规模较小，缺乏国际竞争力;数字信息资源开发项目存在大量重复建设和体系分割，公益性信息服务机制尚未理顺;数字信息安全保障体系不够健全，对不良信息的综合治理不力;数字信息资源建设标准化程度低，不同体系的数字信息资源难以实现共享;数字信息资源的开发利用在国家科技创新、国民经济建设和综合国力提升等方面的作用不明显，等等。造成这些问题的主要原因是数字信息资源建设无论是微观还是宏观都缺乏规划，使得数字信息资源建设具有随意性、自发性、不确定性。因此，加强数字信息资源建设规划非常必要，其现实意义主要体现在以下几个方面:

第一，有利于对数字信息资源建设进行宏观调控，避免建设中的重复和无序。

数字信息资源建设是一项庞大而复杂的社会系统工程，只有国家从宏观层面进行整体规划、统筹安排、合理布局，才能有效避免数字信息资源建设的低水平重复和无序竞争，如2002年在国务院信息化领导小组工作办公室、原国家计委联合召开的电子政务建设第一次部门工作会议上，“法人单位基础信息库”与“人口基础信息库”、“宏观经济数据库”、“自然资源和空间地理基础信息库”一起被确定为国家电子政务建设一期工程任务中重点建设的4个国家数据库。这4个数据库整合的承担部门是:人口基础信息库由公安部牵头，国家统计局、计划生育委员会等部门参加。法人单位基础信息库由质检总局牵头，工商总局、国税局、民政部、中编办、国家统计局等部门参加。自然资源和空间地理基础信息库由国家计委牵头，国土资源部、水利部、中科院、海洋局、测绘局、林业局及军队有关部门参加。宏观经济数据库由国家统计局牵头，有关宏观经济管理部门参加。正是这种宏观调控与协调，避免了这几个大型数据库建设的重复，节约了人力、物力和财力。对数字信息资源建设进行宏观调控，要努力实现统一规划、统一网络，统一平台建设，走集约化、低成本的道路。

第二，有利于各地区各部门从实际需求和可能的条件出发，建设各具特色的数字信息资源，提高资源的利用效率。

从实际出发，以需求为导向，是数字信息资源建设和开发利用的一项基本原则。我国最基本的国情之一，就是各地区的经济、科技、文化、教育的发展很不平衡，信息化发展水平的差距很大。据测算，2005年我国信息化水平评价总指数为52.80。其中，北京市信息化水平评价总指数为72.46，名列各省市之首;上海市信息化水平评价总指数为68.04，居第二位;天津市信息化水平评价总指数为61.49，居第三位;而排在最后三位的省区为贵州、云南和西藏，总指数分别为44.11、43.20和39.37⁽⁴⁾。信息化水平的差距，必然带来信息需求的差异。各系统各部门之间也由于性质、职能、条件的差异，在信息需求方面有不同的特点。数字信息资源建设规划，就是要通过调查研究，了解和掌握这些特点，根据各地区各部门的实际需求和可能的条件，合理调控和规划数字信息资源的布局，既不能“齐步走”地上数字信息资源建设和开发的项目，又要大力扶持欠发达地区加快信息化建设的进程，缩小“数字鸿沟”。要通过科学规划，支持各地区各系统建设和开发各具特色的数字信息资源，并通过协调合作，建立起覆盖面宽、功能齐全的数字信息资源保障体系，提高数字信息资源的利用率。

第三，有利于实现数字信息资源的标准化和规范化，促进数字信息资源共享。

信息资源共享，是当今信息社会发展的必然趋势。数字化、网络化为信息资源共享提供了重要的基础和条件。在新的信息环境中，数字信息资源的共享是以现代信息技术为手段的，因而在建设新型的信息资源共享网络的过程中，必须解决技术上的规范与标准问题，如统一的数字文献格式、统一的文献报导格式、统一的文献数据库格式、统一的数字图书馆模式，等等。这些都是数字信息资源共享的重要前提。数字信息资源建设标准化程度低，正是我国数字信息资源共享的重要障碍之一，而标准化、规范化不是一个单纯的技术问题，它需要国家权威部门制定相关的政策与法规，需要进行科学合理的规划。

第四，有利于协调数字信息资源建设中各种利益关系，促进数字信息资源产业化的健康发展。

数字信息资源建设的主体，既有政府及其主管部门所属的信息中心，也有图书馆、档案馆等公益性的信息机构，还有诸如出版商、数据库公司、网络公司等市场化的信息企业。不同的主体在数字信息资源建设中充当着不同的角色，拥有不同的功能，具有不同的运行机制。不同主体的利益既有一致性，更有矛盾性。比较典型的如图书馆馆藏文献的数字化问题，图书馆希望有更多纸质文献数字化以后通过网络提供给更多的读者利用，出版商则首先考虑出版物的版权问题。出版社、期刊社生产的图书、期刊，明明有现成的数字化文本，但数据库生产商还是不得不对一页一页文献进行扫描去完成数字化加工，如此等等，各种利益关系没有得到协调，缺乏利益平衡机制。因此，要使数字信息资源产业化能够健康发展，必须通过数字信息资源规划来协调数字信息资源建设不同主体的利益关系，建立合理的利益平衡机制、利益补偿机制。