学校资产流失概述

第一节　学校资产流失概述

国有资产是我国国民经济赖以发展的物质基础。改革开放以来，我国国有资产持续增加。截至2007年，我国国有资产总额达到43.5万多亿元。但是，国有资产流失现象比较严重。仅对2007年11.5万户国有企业清产核资调查统计，资产损失及挂账仍不少；据估计，近年来国有资产每年流失高达360～720亿元。国有资产的流失，对国民经济的持续健康发展危害极大，必须采取积极的措施加以解决。

一、资产流失的概念

准确定义国有资产流失，是研究国有资产流失问题的前提。目前，理论界对国有资产流失概念的表述有以下几种观点。

第一种观点认为：国有资产流失是以非法的方式或手段造成的国有资产权益的损失。并非所有引起国有资产权益减少的行为，都是国有资产流失行为。例如，对国家政策规定允许的破产企业用国有资产安置职工，就不能视为国有资产流失。

第二种观点认为：国有资产流失是指由各种原因造成的国有资产权益的减少。国有资产流失的本质是国有资产权益的减少。因此，国有资产流失既包括不合理、非法的和被禁止的流失，也包括合理、合法的和被允许的流失。

第三种观点认为：国有资产流失有广义和狭义之分。狭义的国有资产流失是指国有资产被人为地用不正当、或不合法的手段改变为非国有资产，即改变了国有资产的全民所有制性质。广义的国有资产流失是指由于各种原因造成的国有资产的损失，既包括国有资产所有制性质的改变，也包括国有资产的各种损失，例如，盘亏、报废、毁损造成的损失和国有资产低效运营造成的损失等。

第四种观点认为：国有资产流失是指国有资产的经营者、占用者、出资者、管理者，出于主观故意或者由于过失，违反法律、法规及国家有关规定，造成国家财产损失，或者使国家财产处于损失危险的行为。

第一种观点强调国有资产流失行为的非法性，认为引起国有资产权益减少的原因很多，只有那些不符合现行法律法规和政策规定造成的国有资产权益减少，才是国有资产流失。但是，这种观点把用国有资产安置职工看成是国有资产权益的减少，则值得商榷。第三种观点把国有资产流失区分为广义和狭义有其合理性。但是，这种观点只注重了国有资产实物形态的减少，未注意国有资产价值形态的减少，因此还不够准确。第四种观点对国有资产流失的概括也存在忽视国有资产价值形态的问题，因此也不够科学。

我们赞成第二种观点，即国有资产流失是指由各种原因造成的国有资产权益的减少。国有资产流失的本质是国家所有者权益的减少。或者说，衡量国有资产流失的首要标准是国家所有者权益的减少。只要是国家所有者的权益出现了减少，就应当认为是发生了国有资产的流失，都应当进行调查和处理。因此，国有资产流失既包括不合理、非法的和被禁止的流失，也包括合理、合法的和被允许的流失。

二、学校资产流失

国有资产流失主要可以概括为以下几类：

1．资产评估环节发生的流失

资产评估环节发生的国有资产流失，是指在对国有资产进行评估时，不进行资产评估，或者压低评估值，造成的国有资产流失。按照《国有资产评估管理办法》的规定，国有资产占有单位发生资产拍卖、转让、企业兼并、出售、联营、股份经营、与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资合作经营企业，企业清算等情形，都应当进行资产评估。在资产评估环节发生的国有资产流失主要有以下几种情况：

（1）不履行评估程序。只按账面价值确定国有资产价值；主观臆定国有资产价值；或者，根本不进行资产评估。

（2）资产评估不实。提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，对企业占用的国有资产不完全进行评估；或者对土地和无形资产往往不进行评估。

（3）行政干预不当。违背《国有资产评估管理办法》的规定，确定资产评估值的上限，或者压低评估值，使资产评估成为流失的合法形式。

以上三种造成国有资产流失的情况，其行为主体包括国有资产的占有者、转经营单位的上级部门，甚至还包括某些地方政府；其后果不仅直接造成了国有资产数量的减少，而且还使得凭借国有资产所有权应当获得的资产收益减少。

2．资产转让环节发生的流失

资产转让环节发生的流失，是指在进行国有产权转让和国有资产处置时，无偿、或者低于市场价格转让造成的国有资产流失。其主要表现是：

（1）违反管理权限，不经批准，擅自转让国有产权，擅自处置企业的关键设备、成套设备或者重要建筑物，造成国有资产流失。

（2）低价出售、出让国有房产和土地使用权，造成国有资产流失。例如，将国家无偿划拨的土地擅自低价转让、出售、出租，使土地出让金和土地增值收入流失。

（3）违法处置资源性国有资产，造成资源性国有资产流失。例如，将国有资源的使用权和开发权低价或者无偿转让给集体或个人，导致国家对资源性资产的大量投入不能得到补偿，环境恶化，资源性资产流失严重。

3．承包租赁环节发生的流失

承包租赁环节发生的国有资产流失，是指在对企业实行承包租赁经营时，违反规定低价发包和出租国有资产，造成的国有资产流失。其主要表现是：

（1）在发包或者出租时，搞指定承包和租赁，不通过竞价和招标择优选择承包人或承租人。

（2）承包或租赁价格低于合理的市场价格，使承包人或承租人直接获取非法利益。

（3）国有资产保值增值指标和保证条款在承包或租赁合同中没有体现，难以实现国家所有者权益的保全。

（4）发包人或出租人对承包人或承租人有损国有资产的行为不加以制止，甚至串通瓜分国有资产。

4．股份制改组环节发生的流失

股份制改组环节发生的国有资产流失，是指在对国有企业进行股份制改组时，违反规定，将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人，造成的国有资产流失。主要表现是：

（1）将企业占有的国有资产以低于政策允许的价格、或者以低于市场合理价格折股，而股票的溢价发行又不能抵补国有资产不充分折股造成的损失，直接形成了国有资产流失。

（2）将部分国有资产不进行折股，直接转入股份制企业，造成国有资产流失。

（3）将国有资产折成“企业股”，甚至以“内部职工股”名义无偿送给个人，造成国有资产流失。

5．财务管理环节发生的流失

财务管理环节发生的国有资产流失，是指在财务管理过程中，违反财务制度，非法侵占国有资产，造成的国有资产流失。主要表现是：

（1）不及时入账或根本不入账，不能真实反映国有资产状况，企业则不提或者少提折旧、大修理费，少计成本或者挂账不摊，造成企业利润虚增或者虚盈实亏。

（2）私设小金库、公款私存、隐瞒收益，资产不入账，为个人或少数人侵吞、蚕食国有资产提供了条件。

（3）向其他企业或者境外投资，在财务报告中不如实反映收益状况，或者不及时足额收取应得收益，造成国家资产流失。

（4）学校以国有资产进行经营性活动，收入不纳入预算管理，形成账外资产，用于个人消费，使国有资产收益流失。

6．履行经营权环节发生的流失

履行经营权环节发生的国有资产流失，是指国有资产经营者在履行经营权时，滥用经营权，侵占国家所有者权益，造成的国有资产流失。主要表现是：

（1）将固定资产折旧费、大修理费、新产品开发基金或者处置生产性固定资产所得收入，用于发放工资、奖金，或者增加集体福利。

（2）违反规定，从事高风险投机经营，造成国有资产流失。

（3）擅自为非全民所有制单位或个人提供担保，承担连带责任。

（4）违反决策程序，决策失误，造成盲目建设、无效投资，造成国有资产流失。

（5）擅自将国有资产转移到境外或者转移给集体，甚至无偿分给个人，改变了国有资产的性质。

7．权益管理环节发生的流失

权益管理环节发生的流失，是指在股份制企业和中外合资、合作企业中，对损害国有股权益和中方权益的行为不加以制止，不能有效维护国家所有者权益，造成的国有资产流失。主要表现是：

（1）拥有国有股份的单位对国有股同股不同权，同股不同利，对国有股不分取股利或者少分取股利，在转配股时，对国有股实行不平等待遇，变相损害国有股权益。

（2）外方投资者利用财务控制权，擅自减少中方投资额，或者否认中方投资额。

（3）外方投资者低价甚至无偿占用中方资产和流动资金。

（4）外方投资者所投入的资金不到位，或者将所投资金抽走，但仍按原比例分取利润。

（5）外方以高价计算投入技术设备的投资金额，或者在代购设备时转手加价。

（6）外方控制进货和销售渠道，实行高价购进原材料、低价销售产品，转移利润。

8．决策监督环节发生的流失

决策监督环节发生的流失，是指国有资产的出资者、政府有关部门和转经营单位的监督机构，在行使出资权、监督权时，行使权力不当，造成的国有资产流失。主要表现是：

（1）非法干预转经营单位经营权，向其下达不当的决定，强令转经营单位执行，造成的国有资产流失。

（2）行使审批权、决定权时，越权审批或者决策失误，造成的国有资产流失。例如，由于决策失误形成的盲目建设和重复建设，造成的大量固定资产闲置等。

（3）越权处置转经营单位产权或者转经营单位的重要机器设备，造成的国有资产流失。

（4）非法干预转经营单位的人事任免权和劳动用工权，影响其自主经营，间接造成的国有资产流失。

9．执法环节发生的流失

执法环节发生的国有资产流失，是指国有资产的所有者或者占有使用者对国有资产管理不力，执法不严，造成的国有资产流失。主要表现是：

（1）缺乏有效的法制管理措施，国有资产（设备、器材、材料）被盗窃、哄抢，造成国有资产大量流失。

（2）有法不依，执法不严，形成乱采滥伐，造成国有资源性资产的流失。

（3）监督管理不力，造成一些境外经营单位和机构、少数人转移和侵吞国有资产，用公款炒股票，盲目投资、贷款或提供担保，甚至携款外逃，形成国有资产流失。

（4）乱集资、乱摊派、乱收费，造成国有资产流失。例如，以过路费、维护交通秩序费、治安联防管理费、卫生费、马路清扫费等多种名目收取的资金，有相当一部分形成单位的“小金库”，造成国有资产流失。

三、学校资产流失的原因

造成国有资产流失的原因是多方面的，其基本原因主要有以下几个方面：

（一）国有资产产权关系不明晰。国有资产产权关系不明晰，是造成国有资产流失的基本原因之一。长期以来存在的国有产权多元化，使得许多政府部门都代表国家行使国有资产所有权，但实际上又无人真正对国有资产承担责任，难以对国有资产行使有效的监督管理。

（二）法人治理结构不健全。在转经营单位内部，没有建立起科学的法人治理结构和严格的管理制度，缺乏所有权的内在约束机制，使得转经营单位内部管理混乱，没有代表国家保障国有资产权益的责任人，国有资产所有者权益遭受损害。

（三）产权交易市场不健全。规范产权交易行为的法律法规及产权运营机制尚未建立，缺乏规范的产权交易中介机构和产权交易主体，产权交易行为不透明、不公开，国有资产的流动和重组没有法律保障，使得国有资产在产权交易过程中发生流失。

（四）执法体制改革滞后。国有资产流失的现象，在许多方面是由于管理不力、执法不严造成的。特别是国有资产在转经营单位外部的流失，往往需要建立强有力的执法队伍，严厉打击盗窃、抢夺、破坏国有资产的不法分子，以确保国有资产所有者的权益不受侵犯。

（五）监督管理不力。对占有使用国有资产的企业事业单位，在财务管理、资产转让管理、权益管理等方面缺乏及时有效的监督管理，使得违反国家财政经济法律法规的现象不能得到及时的制止和纠正。

（六）决策程序不科学。国有资产的投资、转经营单位的建立、国有产权的转让以及企业组织形式的改变，都应当履行科学的决策程序。没有科学的决策程序和科学的可行性论证，是导致决策失误、造成国有资产流失的重要原因。