中国成人教育制度规范的失灵

第二节　中国成人教育制度规范的失灵

一、中国成人教育制度强制力的缺席

由于我国成人教育制度缺少一部权威和标准的规范性文件，说明了成人教育基本制度的缺席。而成人教育制度的缺席势必会导致其强制力的子虚乌有，可以想象一个根本就不存在的东西是不可能有什么力量的，“皮之不存、毛将焉附”即是这个道理。

但是，没有一部成人教育的基本和标准的制度，并不能说明我国成人教育事业就完全没有所依据的办事规则。因为《成人教育法》如果存在，它也只能是《教育法》的派生和具体化，其中的原则和路向应与《教育法》的精神相一致。即使它目前不存在，根据其精神成人教育事业也在摸索着不断地运行。从理论上根据“黑箱原理”的启示，通过逻辑的分析也大致能够推测出它应然的存在。仅从成人教育制度强制力的角度考察，可以这么认为：《教育法》的强制力决定着未来《成人教育法》的强制力。那么，《教育法》作为这个教育事业的基本法律，它到底具有何等的强制力呢？

处在行政法系列中的《教育法》，它的强制力如何不仅仅取决于其自身的意志，它还完全受制于行政法所具有的暴力的烈度，同样有着许多无法言说的无奈。何勤华在其主编的《社会主义法律体系研究》一书中，对我国行政法体系存在的缺陷和问题做出了系统的分析。他认为，一是缺乏完整的行政法体系；二是渊源复杂，交叉、重叠、矛盾和冲突并存；三是缺乏统一的行政法基本原则；四是一些重要的概念内涵和外延不明确；五是行政立法技术存在缺陷。这些问题映射在《教育法》上的哪一个方面都不可能会没有反映和体现。而比较明显的则体现在“《行政强制法》迟迟不能出台”以及“行政法中存在大量结构不完整的法律规范”（何勤华，2009）等问题上。事物发展的逻辑和人们思维的路向，都决定了一个完整的法律规范必须包括三个要素，即适用条件、行为模式和法律后果（过去也叫假定、处理、制裁）。没有这三要素的逻辑衔接和环环相扣，法律规范就是不完整的、就是有缺陷的，就不可能发挥应有的作用。而在行政法渊源中却存在着大量的规范结构不完整、特别是缺少法律后果部分的法条。“要知道，规则是一种锋芒毕露的条条框框，人们必须在它的框架之下立足安身，自由活动。不管谁触碰和侵犯它的边缘，都会受到规则锋芒的刺激。” ⁽⁸⁾ 如果法律法规的边缘没有锋芒，即它们仅仅只是有其名无其实的话，天知道会有什么实质的意义。

在缺少正式制度的成人教育领域，工作的开展很大程度上是依靠“红头文件”的形式推动。但用红头文件的形式推动工作所存在的种种弊端，成人教育领域无处不有、无处不在。有问题的“红头文件”一般都具备以下特点：一是设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；四是规范性文件制定技术上不够规范；五是强调管理相对人的义务多，规定管理机关责任和制约措施少……

就这样，《行政法》、包括《教育法》以及目前还尚未出世的《成人教育法》，还有更下位的众多关于成人教育的法律、法规、条例、章程和其他制度等，都不可避免、顺理成章、毫无悬念地丧失了法律应有的包含着暴力成分的强制性。它们就是出台、就是存在，最多也仅是用一种实质性的空白去弥补形式上的空白而已，其缺席显而易见。

二、中国成人教育制度说教性的病态

法律应该是制度中一种较为强力的形式。本来就没有打算使用国家暴力抑或不知道怎样使用暴力作为其支撑要件的法律，老百姓管它叫“豆腐法”；那么，成人教育制度如果不隐含暴力作为其制度基础，我们也可将其称之为徒有其表的“伪制度”“软制度”。随着社会的发展，制度仅仅用禁止性的规范对人们发号施令的做法在现实中已经有所改变，激励性和指导性的因素都在增长。但从当前的实际情况看，制度所包含的激励性和指导性的力度同样不足，远不能够将人们的行为吸引到制度所指引的方向上去。这种情况的不断出现是当前制度设计、订立、修改和创新时存在的大问题。因为，那样的制度除了浪费订立制度的资源以外，还会极大地削弱人们对制度的敬畏之心。当人们在制度实施的过程中常常遇到对这种制度，执行——没有任何好处，不执行——也没有任何害处时，大家对其制度的执行就会普遍地做出无所谓的、鄙弃的评估。这种情况一旦司空见惯，其消极后果将非常严重以致贻害无穷。

从我国的两部地方性成人教育法规——《深圳经济特区成人教育管理条例》和《福建省终身教育促进条例》可以看出，它们既像是得了软骨症的病人，又仿佛是一个吝啬的、连一点好处都不愿施舍给人的土财主。一个地方、一个单位，如果对其所在管辖范围内的人员既不敢管，也不舍得给一点好处的话，可以断定那个地方和单位就很难将其民心凝聚起来，活力也难以被激发出来。

不仅如此，上述两部以法律形式出现的规范性文件，在关键的时候不但忘记了自身的职责，反而越权当起了本不与它相干的“传教士”的角色，满口的说教性语言使人都怀疑是不是误入了“伦理学”的课堂。这一点《福建省终身教育促进条例》尤甚。用道德的理想和规范去求得人心的高尚，这在任何社会都是一种应该和必要的做法，但如果滥用，并且是将其用到了不能用、不该用的地方，它就不会产生什么益处，反倒使人觉得有隔靴搔痒、于事无补的味道。

在法律、法规等规范性文件和制度文本的条款中大量塞进说教性文字的做法，是文不对题，还是用法不当？其实，在任何制度中大道理都还是可以讲的，只是在讲那些道理之后不要忘记随之而来的应该还得看相对人是否真的听进了这些道理、是否照章办事了。还得明确地摆出两种不同做法的后果：听得进、办得好的就会得到“胡萝卜”的奖赏；听不进、相违抗的也会得到“杀威棒”的惩戒——这才是制度的真谛。