英国基础教育质量提升和评价的政策演进

第二节　英国基础教育质量提升和评价的政策演进

英国中小学教育主要由地方教育当局（Local Education Authorities，LEA）负责，中央政府从20世纪90年代开始对愿意脱离地方教育当局控制的中小学直接提供经费。除公立教育制度外，英国还有私立性质的独立学校系统，包括私立幼儿园、预备学校和公学。英国实施5～16岁的11年制义务教育，包括6年初等教育和5年中等教育。初等学校包括招收5～7岁幼儿的幼儿学校和招收7～11岁学生的初级学校，这两类学校既可分，也可合。初等学校包括郡立学校和直接拨款学校。依据国家统一课程的规定，初等教育阶段开设的课程除了宗教课程外，还包括数学、英语、科学、历史、地理、技术学、音乐、艺术和体育等课程。每门国家课程都有统一的成绩考核目标和学习大纲。在初等教育两个阶段结束后，要对上述几门课程（音乐、艺术和体育除外）举行全国统一考试，以便对学校的教学效果进行统一评估。中等教育的实施机构主要包括郡立中学、直接拨款公立学校、城市技术学院三种。中等教育法定课程包括数学、英语、科学、历史、地理、技术学、音乐、艺术、体育和一门现代外语。在14岁和16岁，国家对数学等核心课程进行全国统一考试，其中16岁考试为义务教育阶段的最后一次考试。考试名称为中等教育普通证书考试，考试采用统一的国家标准。

一、政策议题的研讨

（一）颁布《把学校办得更好》，强调标准制定和效果检测

1985年3月，英格兰联邦教育与科学部及威尔士事务部向议会提交了《把学校办得更好》的白皮书。

白皮书提出了政府的基本教育改革目标和相关落实措施。政府的基本教育改革目标包括：（1）提高各级各类学校教育的能力水平；（2）保证教育投资取得尽可能好的效益。为实现政府的教育改革目标，白皮书提出相关落实措施：（1）促进全国就课程目标和内容的认识达成一致；（2）鼓励学校在履行为青年人就业做好准备的重要职责方面做更多工作；（3）根据课程和标准，完成对16岁学生参加的公共考试的改革；（4）推行一种新的考试制度，即高级水平补充考试，以拓宽学习高级水平课程学生的学习范围；（5）建立一种全国性的学生成绩登记制度；（6）通过新的经费安排方式，使教师在职培训制度更加有效；（7）使学校董事会的人员组成更加平衡，更好地发挥有关学校校长、地方当局和董事的作用；（8）就学校最小规模问题提出新的指导意见；（9）采取措施减少差生数量，包括许多少数民族学生中的差生；（10）改进教育福利部门官员的工作和培训，解决旷课问题。^[43]白皮书在肯定过去三十年学校教育所取得的成绩的同时，也尖锐地指出：“现在我国学生取得的平均成绩，既没有达到应达到的标准，也不能适应面对21世纪世界的需要……只有很少数学校的教师能够完全按照学校规定的要求去做。约三分之二的学校没有很好地进行课程设置，或者没有有效地加以执行。多数小学和中学过分重视语文、数学基本技能的实践，没有把这些实践同真实情况联系起来。不少学生很少有机会涉足科学、实践和美学领域，半数左右班级的老师指导得太细，学生很少有机会进行口头讨论，提出和解决实际问题。”^[44]白皮书指出：“政府将同教育领域中有关各方一道，在以下四个政策领域中采取行动：课程设置、考试制度和评估、教师和师资管理的专业效能、学校体制。”^[45]就成绩目标而言，“政府的长远目标是提高能力不同的所有学生的学习成绩，使80%～90%的年满16岁的学生达到目前要求的水平。”^[46]就考试改革而言，“新的中等教育普通证书考试将取代普通水平的普通教育证书考试、中等教育证书考试和16岁后的统考。第一次统考将于1998年举行……它根据考试委员会制定并经国务大臣批准，并于1985年3月出版的全国统一的标准来进行。这些新标准强调理解能力、知识应用、口头和实践技能。”^[47]

（二）颁布《保证教育质量：关于地方教育当局督学和顾问的报告》，改进教育视察制度

长期以来，英国实行由督学对学校进行视察的制度，但是，在有些地区，过去地方教育当局开展的视察工作是令人遗憾的，一些督学偶尔对学校进行参观访问，并且很少进行评价，有的根本不递交评价方面的视察报告。

1989年，英国审议委员会发表了《保证教育质量：关于地方教育当局督学和顾问的报告》。该报告批评很多地方教育当局对督学到学校进行的视察工作不够重视，指出目前视察制度的不足之处是没有明确的政策和指导原则。该报告指出：“在有些地区，督学在学校里所花的时间，不到他们工作时间的3%；他们常常分不清是进行视察还是给教师劝告，以致有时督学们告诉学校该做什么，然后察看它们是否照着这样做，而不是从事正当的评价工作，不认真看学校教学工作是否有效。尽管从1989年开始此种情况已经有所改进，但是改进缓慢、不平衡。”^[48]

（三）颁布《选择与多样化：学校的新框架》，关注课程建设和学校评估

1992年，时任英国首相的梅杰向议会递交了教育白皮书。梅杰在教育白皮书的前言中指出：“我们的许多改革建立在众所周知的原则基础上，这就是：给家长更多的选择机会；对学校的水平进行严格的测试和外部检查；把责任转交给一所所学校和它们的董事；特别重要的是，坚持使全国每个学生有相同的机会，为核心课程奠定一个良好的共同基础。”^[49]梅杰强调提供优良教育的重要性。他指出：“看到我国有些地方儿童不得不满足于受到此等状况的教育，我感到很意外。教育能创造儿童的前景。每个儿童一生只有一次机会。”梅杰还指出：“这就要求为每一个儿童提供最好教育和要求每一个儿童取得最好成绩。优秀必须成为我们所有学校的关键词；那正是我们的儿童应该得到的东西，也是我们想要做好的事情。”^[50]

教育白皮书凸显质量议题的重要性。教育白皮书指出：“从1979年以来，政府为我国全体在校儿童所做的一切工作，其中心是追求更高的质量。改革措施包括实施国家统一课程、更多的选择机会、更高度的责任制、更大的自主权和经常的视察。”^[51]教育白皮书指出：“政府保证国家统一课程框架之内的质量，通过学校评估和考试进行测量。并且，非常重要的是，要通过一个有权力和独立的新督学处作出判断。”^[52]关于评估方法和评估成效，教育白皮书指出：“学校高质量教学的另一个方面是采用评估方法，让教师评估同行的最优秀的经验。已经参加过评估工作的教师，普遍感到评估工作有收获，在业务上有价值。政府还将通过更严格的责任制——让家长了解学校怎样运作——和更强有力的学校自治和专门化而得到提高。允许学校作出适合它们需要的决策，积聚力量，这样就可以产生更好的和更尽责的学习中心。”^[53]教育白皮书还指出：“评估和测验是监测和提高学校水平的关键。教师们认识到测验足以鼓励家长更多地参与到我们的学校——测验提供通报家长的信息，完全和《公民宪章》的目的一致。”^[54]教育白皮书特别关注在评估的基础上因材施教：“政府关心各种水平的儿童，包括那些学习有困难的儿童，测验和评估的重要目的之一是确认那些在特定的题目、科目或某类问题上有困难的儿童，使补救工作尽快开始。测验对发现学术能力较高的儿童未充分发挥的学习潜力也是重要的，因为他们在不同的水平上分级，使容易及格的儿童尝试一个较高水平。”^[55]

（四）发布《2006年教育计划》，规划英国基础教育质量提升的要求

1997年，布莱尔新当选英国首相，他采取的首要举措之一是将教育战略重点放在提高英国公民在世界经济格局中的竞争力和素质上。2006年，英国教育和技能部出台了《2006年教育计划》。该计划提出了小学教育和中学教育的发展目标。小学教育的目标是：继续使用《国家语言文字和计算教育策略》，让更多的11岁学生能够有效地读写算，以此作为升入中等学校的基础；丰富国家统一课程的内容，让更多的小学生有机会参加体育锻炼和使用乐器；为预防处于社会边缘的儿童的学业失败，向他们提供儿童基金会的资助。中学教育的主要目标包括：为所有初级中学学生提供高技能标准的教育，尤其要给那些在环境最复杂的地区中学业成就较低的学生提供有针对性的支持，以此来提高学生成绩的最低水平、缩小不同学生之间的成绩差距。制定《在城镇中扩大完美教育》实施方案，以此来支持那些处于最缺乏教育资源地区的初级中学的发展；对最薄弱学校和失败学校实施更早和更有效的干预，鼓励学校以外机构为学校发展作出更大的贡献；增加初级中学系统的多样性，鼓励每个学校办出特色。

（五）颁布《儿童计划：构建更加美好的未来》，调整基础教育政策

2007年12月，时任英国首相的布朗颁布《儿童计划：构建更加美好的未来》。该法案将儿童和家庭的需要摆在学校教育工作的中心位置，为英国未来基础教育发展勾画出一幅蓝图。英国政府提出了基础教育改革的目标：保证每个儿童和青少年的身心健康；保护儿童不受外部攻击；教育质量达到世界一流标准；缩小来自弱势家庭儿童在教育成绩上的差距；确保18岁以下儿童能够充分发挥自己的潜能；保证儿童通往成功的道路通畅。

二、政策制定和实施

（一）制定法律，重点推进课程改革和评价改革

20世纪60年代，随着英国综合中学的发展，人们提出了设置统一课程的要求。1976年，时任英国首相的卡拉汉在牛津大学发表重要讲话，提出了建立具有统一标准的基础课程的想法。1977年皇家督学团发表《11—16课程》文件，提倡设立共同课程。

进入20世纪80年代后，英国教育和科学部着手制订学校教育阶段的全国课程。1981年公布了课程组成的指导方针《学校教育课程》。1984年后又相继发表了《把学校办得更好》白皮书，进一步强调要统一中小学课程。

1988年7月29日，英国议会通过了《1988年教育改革法》。实施全国统一课程是《1988年教育改革法》涉及的重要内容之一。所谓全国统一课程，指的是由政府规定的课程，它适用于义务学校教育年龄阶段（5～16岁）在公立学校学习的所有学生。

《1988年教育改革法》指出：“公立学校的课程应该是一种平衡和基础广泛的课程，并且能够促进在校学生在精神、道德、文化、智力和体力各个方面得到发展，以及为这些学生在成人生活的机会、责任和经历方面做好准备。”^[56]《1988年教育改革法》规定：“公立学校的课程须包含一种基础课程，这种课程包括为所有在校学生开设的宗教课程和为学校所有处于义务教育年龄的学生开设的课程（简称全国统一课程）。”^[57]全国统一课程又分为核心科目和其他基础科目。“核心科目包括：（a）数学、英语和科学；（b）在威尔士使用威尔士语作为教学语言的学校应该包括威尔士语。”^[58]“其他基础科目包括：（a）历史、地理、工艺、音乐、艺术、体育；（b）由国务大臣发布的指令指定的适用于第三和第四主要阶段的一种现代外国语；（c）在威尔士的非威尔士语学校应包括威尔士语。”^[59]

《1988年教育改革法》指出，国务大臣有义务“在合理可行的情况下，尽快设立一种完整的全国统一的课程体系（首先是核心课程，然后是其他基础科目，以及在认为必要或方便时对课程进行修正）”。“为每门基础科目指定他认为对该科目是适当的成绩目标、教学大纲和评定安排。”^[60]《1988年教育改革法》还指出：“须设立一个名为学校考试和评定委员会的法人团体。”学校考试和评定委员会的主要职能包括：全国范围内审查考试和评定工作。全国统一课程实施方案中提出了一整套与年龄相关的评估制度，即依据学生7岁、11岁、14岁和16岁时规定的成绩目标对学生在上述阶段的学业进步状况进行评估。学生要参加全国性的考试。考试的结果可以帮助教师和家长了解学生的学业进步情况。

2002年，英国议会通过了《2002年英国教育法》。该法律指出，本法律的制定“将有助于提高英格兰学生和威尔士学生的教育达标率”^[61]。为了促进教育达标率的提高，该法律还提出要“充分考虑每一所学校的课程结构，建立起能够促进学生精神、道德、文化、智力和身体各个方面发展的均衡的、宽基础的课程体系，充分考虑此项目可能对所有涉及的学生造成的影响”^[62]。《2002年英国教育法》对公立学校管理作了具体规定。这些规定涉及董事会的人员组成、学校管理程序和职责、学校联盟的组建、学校之间的合作、学校董事会的各项管理工作。

《2002年英国教育法》对督导评价也作了具体规定：“在一名督导视察该校后，该督导要把他的意见报告给首席督导，包括该校工作有严重不足及针对该校采取的特殊措施。一名注册督导要以书面的形式报告给首席督导，反映该校工作的严重不足。”^[63]《2002年英国教育法》还对学校教师评估作了具体规定：“法规可以要求评价教师的表现，可采用以法规指定的方式进行评价。法规可以要求或允许法规指定的人员以授权方式开展教师评价。法规可以把教师评价责任赋予地方教育当局、学校或机构的董事会、学校的校长或机构负责人。法规可以要求或允许相关人员关注法规指定的有关职能履行的评价结果，评价结果可以用于作出教师报酬的决定。”^[64]

（二）实施和改革义务教育阶段学校的国家考试

《1988年教育改革法》规定，实施义务教育阶段学校的统一课程，并且划分为7岁、11岁、14岁、16岁四个主要阶段，每个阶段都有国家统一规定的成绩目标，通过统一考试来衡量学校的教学效果。这样做的目的是对学生进行严格训练，以期提高质量。这样一来，学生在义务教育阶段要参加4次全国统一考试，同时，为了使公众了解每一所学校和每一个地方教育当局的成绩，要将考试结果公之于众，但是7岁的考试成绩不予以公布。

但是，这一决定遭到一些人的反对。他们认为过早地把儿童引向正规的语文和数学技能的考试是不适宜的。此外，义务教育阶段的4次统考也太多了，会对儿童心理造成沉重的负担。

1990年，英国教育和科学大臣不得不宣布，为了减轻学生的压力，在小学低年级取消某些法定的全国统考科目，技术、地理、历史三个科目改由教师自行考查，此外学校要设法减轻11岁考试的压力。第三阶段的考试于1991年和1992年试行，但是均遭到废弃。1992年，教育和科学部宣布，在1993年6月进行首次全国统一的第三阶段英语统考，并将考试结果通报家长。对此，许多教师工会经投票决定予以抵制。1993年6月，英格兰和威尔士的绝大多数中学拒绝参加政府组织的第三阶段英语统考。

为了解决这一问题，政府任命了一个专门委员会负责研究国家统一课程开设和考试安排问题，并提出对策。1994年，该委员会提交了报告，对全国统一课程和考试提出一些改革建议，包括削减全国统一课程的内容，简化考试科目，7岁和14岁考试仅限于三门核心课程，将考试时间和教师相应的工作量减少一半，取消7岁考试和14岁考试的成绩排行。

（三）改革中等教育考试制度

长期以来，英国实行“普通教育证书考试”（GCE）。这种考试分为两个层次，即“一般水平考试”和“高级水平考试”。GCE一般水平考试的对象是完成了11年义务教育，成绩较为优秀、能力较强的学生，他们约占同龄学生的20%。GCE高级水平考试的对象是通过了一般水平考试且在第六学级读完2年课程的学生。

1965年，英国政府在决定保留GCE考试制度的同时，增设“中等教育证书”考试（CSE）。CSE考试的对象是结束了11年义务教育，具有中等教育水平的学生，他们约占同龄学生的60%。

1984年，教育和科学部宣布实行一种新的“中等教育普通证书”考试（GCSE），以取代CSE考试和GCE一般水平考试，但是GCE高级水平考试仍然保留了下来。1986年，第一批GCSE考试科目列入学校课程。1988年举行了第一次GCSE考试。教育和科学部制定了《GCSE考试国家标准》，它分为总体标准和各学科特殊标准。GCSE考试有两个突出的特点：一是为了能够全面考核学生的知识、能力和技能，了解学生平时学习情况，在评定等级时加以参考；GCSE考试在所有学科中设置了学科作业测查。二是为使能力水平各不相同的学生在考试中都能发挥自己的水平，GCSE考试采取了能力区分考试的形式。

（四）英国中小学的增值性评价改革

20世纪80年代，英国政府使用学生升学考试的原始成绩来评价学校教育的质量，引起了广泛的批评和争论。随后，基于对依据学生升学考试的原始分数评价学校教育质量的弊端的认识，英国于1992年提出了“学校增值性评价”理念，并于2002年在英格兰和威尔士推行这种评价模式，这期间英国在一些地区进行了试点。2006年，英国政府在全国范围内推行了学校增值性评价模式。增值概念是建立在学校教育可以使学生学习成绩逐步提高的假设基础上的，与学生的原始成绩相对应，增值指的是在一段时间内，在考虑学生之前的成绩的基础上，某一所学校的学生与全国类似学校的学生相比，取得的相对进步情况。为了测量学生学习进步情况，必须要有学生在某一段时间之起始点的学习能力（例如，进入小学或中学时的学习成绩）信息以及学生在该时段结束时的学习成果（例如，在小学或中学毕业时的学习成绩）信息。其中，学生在某段时间之起始点的学习能力信息也叫初始成绩或前测成绩。随着学生接受学校教育时间的增加，人们预期学生的成绩会有所提高。因此，成绩的“增值”表示接受学校教育使学生学习成绩超过预期成绩的部分。

增值性评价是通过比较学生实际的学习结果与预期获得的学习结果之间的差异，并从中剔除学校不可控的因素之后，评估学校自身因素对学生成绩增值的影响的大小。因此，从对比学校教育结果的目的出发，建立增值性评价的统计模型应该考虑以下两个因素：（1）应考虑影响学校教育质量的情境因素；（2）应充分考虑分层数据结构对建立统计模型的影响。增值性评价的目的是评估某一所学校的学生在某一段时间内与另外一些学校的相似的学生群体相比，所取得的相对进步情况。换言之，教育质量较高的学校是指在那里学习的学生学习进步的幅度超过平均水平的学校。增值分数可以为教育部门提供有关学校教育质量方面的更有意义的、科学的、精确的证明材料。同时，通过对这些数据的分析，教育部门可以反思其在政策制定与设施和资源配置上的有效性。英国政府通过提供每一年学校的增值分数，为家长和公众提供更丰富的信息。学校可以探明教学工作的成效，找出影响增值的因素，制订和推行改善计划，订立具有挑战性和可行性的目标等。学校还可与家长分享自评结果，促进家校合作。对于教育管理者来说，可以通过学校的增值分数来证明资金分配的正确性。此外，增值分数还可以被用来筛查需要特别关注的学校。例如，对增值分数低于全国平均水平的学校应给予额外的支持，而增值分数高的学校应与其他学校分享成功经验。增值性评价的结果也可以用来考察政策改革或创新本身的有效性。比如，正在进行政策创新的学校，其在政策实施过程中增值分数会相对偏低，与某一年的增值分数相比，增值分数的变化可以更有效地说明政策本身的适用性，即不同年份之间增值分数的变化表明了进行政策创新的学校和未进行政策创新的学校相比所取得的相对进步情况，同时也表明了进行政策创新的学校在政策创新前后所取得的相对进步情况。此外，通过在政策创新上使用增值性评价的统计模型，使得教育政策的制定和教育资源的配置更有针对性和科学性。

以增值指标来评价学校的教育质量的政策在英国已经实施多年。增值性评价的最大优点是充分考虑了学生能力、家庭因素及学校因素，通过应用统计学方法将学校因素从影响学生学习结果的诸多因素中分离出来，实现了对学校教育结果的“净”影响的评价。这种评价方法能够科学合理地反映每一个学校的教育结果，有利于学校内和学校间的资源配置。英国通过推行增值性评价，有效地遏制了学校间对于生源的争夺，提升了生源较差学校的信心，促进了学校间的均衡发展，进而推进了教育结果公平目标的实现。