教育捐赠相关制度存在立法空白

（三）教育捐赠相关制度存在立法空白

教育捐赠行为是一种法律行为，涉及到多方当事人主体，每一方主体的权利义务是否明确关系到教育捐赠的目的能否顺利实现。教育捐赠制度作为国家鼓励和提倡的一种公益性制度，其制度建设是否完善，关系到其未来能否走可持续发展的道路。就我国目前的教育捐赠来说，立法体系并不完备，甚至许多与教育捐赠密切相关的制度还存在立法空白，从而造成在现实中教育捐赠的某些行为无法可依。例如，教育捐赠的受赠资金受赠人应如何使用，是否需要规定范围，如有的地方立法就规定应针对捐赠人指定扶持的学校、需重点扶持的薄弱学校、遭受自然灾害，需重建或维修的学校等使用资金。对于接受教育捐赠的教育机构来说，应该如何设置专门性机构对捐赠进行管理，如何公开捐赠财产的使用信息，从而使捐赠资金落实到位。还有目前接受捐赠的主体甚多，有的是教育基金会，有的是教育行政部门，还有财政部门及各类大中小学校。针对不同的受赠人，是否有相应的受赠程序以及后续的监督管理等都需要立法加以明确。

就目前我国已颁布的《捐赠法》来说，其从起草到审议、通过,仅7、8个月时间,难免有考虑不周的地方。从捐赠实践看,既有依照目前法律条文尚不能解决的问题和矛盾,也有《捐赠法》尚未复盖领域的新问题。

1.民间社会性募捐立法不完善

近几年捐赠活动频繁,发生纠纷的不仅限于通过公益团体捐赠,还有社会性捐赠、民间自发捐赠等。目前民政部门和法院只能依《捐赠法》现有条文对“公益捐赠”进行解释、调解、判决,《捐赠法》没有覆盖的社会性捐赠和民间捐赠领域里,实践中已出现了大量问题。如不少媒体在报道各种因重病或家庭困难无力上学的学生时无形中充当募捐人角色,募得钱款处置不明;有时困难者为争夺捐款发生矛盾,很多人质疑媒体是否有募捐主体的身份。一些团体随意义演、义卖、所得钱款流向不清。由民间募捐、社会性募捐引起的这些问题亟须立法解决。

2.捐赠人的权利和义务条款不完善

近几年,社会各界对企业作为法人缺乏公益行为有不少批评,集中表现为全国注册的1000万家企业只有1%曾有公益捐赠,这里确实有企业方面原因,也有社会环境方面原因,其中现有法律对捐赠人的权利和义务维护不足是重要因素。目前企业反映集中的是被动员参加募捐活动往往在不知情情况下要求认捐;一些有大额捐赠的公司都抱怨捐出较大数量钱款物资后不知其去向和效果;有时公司在分批捐赠中了解到前批捐赠不当用途想停止后批捐赠。现《捐赠法》分别在第十二条规定捐赠人对捐赠物的决定权,第十四条规定对捐赠工程有署名权、第二十一条规定对捐赠财产有查询权,第十二条规定捐赠人依协议履行捐赠的义务。这些条款尚有不足之处,一方面不足以保护捐赠人对其权利的维护,另一方面对捐赠人应尽义务的规定也不全面。

3.受赠财物使用及审计管理需要规范

受赠一方的社会公信问题是近年社会舆论一大焦点。现《捐赠法》第十九、二十条一般地要求受赠人建立财会制度、受赠财物的使用制度,必要时政府才对其财务进行审计，目前的规定需要进一步完善。可借鉴法国、德国和日本等国的做法，国家的法律应对受赠人(公益社团法人)的财务有严格规定,如向政府提交年度报告,或社会审计,或政府特派员查询等,我们可以借鉴。⁽⁸⁾

4.受赠人的范围受到限制

受赠人是教育捐赠行为另一个不可缺少的主体。目前《捐赠法》未明确何为受赠人,只有第十条第一款规定“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠”。公益捐赠活动中受赠人一方发生的问题很多,较多的情况是发生间接性捐赠活动中,有些民政部门(或其下属单位)、有些发起捐赠活动的如电视台、报社等成了捐款捐物集中地,当他们把捐赠钱物转送灾区后,一些地方接受捐赠钱物的单位发生了挪用问题,尤其在捐赠款物异地使用情况下常有这类事发生，影响到捐赠人以后的捐赠积极性。事实上，受赠人包括三类:第一，教育捐赠募捐人。这是指一定的单位或组织以公开形式为特定目的，向不特定人发出捐资钱财要约的行为者,也可称为募集人、劝募人。捐赠法律完善的国家都有募捐人这一法律身份,他还可进入社会捐赠、民间捐赠的活动；第二，教育捐赠的受益人。这是指接受、使用捐赠钱物的行为者,是教育捐赠的实际受益者。受益人和现《捐赠法》中受赠人有区别,现《捐赠法》规定受赠人应当是公益性社会团体和公益性非营利的事业单位,即只是法人。但是现在的教育捐赠实践中,既有属于法人的公益性社会团体和公益性非营利事业单位,也有贫困学生接受助学钱款、残疾学生接受捐赠治疗等,都属自然人受益。因此,应规定受益人可以是法人,也可以是自然人；第三，教育捐赠的管理人(或管理部门)。这是指对教育捐赠活动的募捐人、接受教育捐赠的受益人、境外捐赠人的捐赠事务等进行管理的政府部门,也即政府中管理全社会的捐赠事务的职能部门。只有明晰受赠人的不同身份,明确各方的法律责任，当捐赠方和受赠方发生纠纷时,才可以从捐赠的环节分清募捐人、受益人、管理人的各自责任,依法处理负有责任者。