我国民办教育发展的地方政策主导模式分析

我国民办教育发展的地方政策主导模式分析

浙江大学教育学院民办教育研究中心　吴　华

在我国民办教育发展进程中，有一个重要的现象，就是同样在《民办教育促进法》这一法律框架内，全国各地民办教育的地方发展政策却大不相同，而且同一省区内地方之间甚至县域之间的民办教育发展政策也有很大差异，由此导致各地民办教育发展环境的不同并直接影响当地民办教育的发展。这表明，影响乃至决定当地民办教育发展的政策主导模式，已经从《民办教育促进法》出台以前的中央政府主导逐渐演变为地方政府主导。

地方政府为什么比中央政府有更大的积极性推动当地民办教育发展？地方政府主导模式的形成对我国民办教育发展将会产生怎样的影响？本文试对这两个问题进行分析。

一、地方政府积极促进民办教育发展的动因分析

以《民办教育促进法》的出台为界，中国民办教育的政策演进方向呈现出两种相反的趋势。2003年以前，从中央到地方与民办教育相关的公共政策都表现出积极支持的倾向，其中尤以全国人大在推动《民办教育促进法》制订过程中的态度最为积极。但这种趋势以《民办教育促进法实施条例》的出台为标志开始发生变化，管理、规范成为中央政府民办教育政策设计的主流，而地方政府则采取了更为积极的支持态度。

上述判断主要是基于这样一个事实：《民办教育促进法》颁布实施以来，除国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》以外，教育部没有出台一项以鼓励民办教育发展为宗旨的公共政策，这期间出台的所有相关政策都是以加强规范为主题。与此同时，教育部也没有召开过一次全国性的民办教育工作会议。如果我们观察教育部在2001年—2008年期间每年制定的年度工作要点，也可以看出国家对民办教育发展态度的转变。

此外，如果我们注意到2003—2007年间国家税收的大幅增长以及在此期间国家对公办教育投资的持续增加，亦不难得到一些启发。

2007年全国财政性教育支出为7065.35亿元，其中中央财政支出为1076.35亿元，占全国财政性教育总支出的15.23%，这已是新中国成立以来的最高比例。由于在中央和地方的事权与财政支出责任划分中教育主要是地方事务，因此，促进民办教育发展给地方带来的财政利益要远大于给中央带来的财政利益，这可以部分解释为什么地方政府比中央政府在促进民办教育发展方面有更强烈的制度创新动机和更高的积极性。如果这个解释可以成立的话，那么，只要中央政府不再出台限制民办教育发展的政策法规，促进当地民办教育发展将会成为地方政府的内在需要。以此观察和分析目前民办教育发展中存在的种种现象和问题也会有更合理的解释。中央政府由于没有直接财政压力，故更多关注非经济利益；而地方政府迫于现实的财政压力，会对有助于减轻这种压力的民办教育制度创新持更加务实的立场。

《民办教育促进法》的颁布实施为中国民办教育发展进入法制化轨道奠定了基础。但各地在促进当地民办教育发展的政策实践中却发现，困扰民办教育健康发展的种种问题，诸如“学校法人属性”、“教师身份”、“合理回报”、“产权归属”、“税收优惠”，等等，或者在《民办教育促进法》及其后出台的《民办教育促进法实施条例》中没有明确规定，或者无法应对民办教育发展的形势和需要，于是纷纷通过地方立法或制订地方政策，希望借此能够更加有效地解决当地民办教育发展面临的实际问题。

总体而言，中央政府的民办教育政策已经从积极鼓励转向加强规范。也正因为如此，促进民办教育发展的主要推动力量也已经从中央政府主导转变为地方政府主导。

二、若干重要的地方政策创新

2005年9月14日至16日，由全国人大教科文卫委员会、教育部、劳动和社会保障部共同举办的“民办教育地方立法研讨会”在西安召开。会议特别强调，在民办教育地方立法中“要把发展民办教育与推动教育事业整体发展结合起来、要在维护国家法制统一的基础上勇于创新、要积极吸取其他地区发展民办教育的经验教训。”在其后的几年中，民办教育地方立法工作迅速展开，各地在《民办教育促进法》及其实施条例的法律框架内，结合本地实际情况积极探索促进民办教育健康发展的政策环境。

（一）陕西、黑龙江：破解产权难题的地方政策创新

陕西省是《民办教育促进法》颁布以后率先开展民办教育地方立法的省份。2004年12月2日《陕西民办教育促进条例》在陕西省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议上通过，新一轮民办教育地方立法开始启动。

《陕西民办教育促进条例》第27条规定：“办学积累达到一定规模且有办学结余的民办学校，对未明确出资额的实际举办者，经学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构决定，审批机关核准，可以给予一次性奖励。具体办法由省人民政府制定。”这是《民办教育促进法》颁布以来在地方立法中试图破解产权难题的首次尝试，但对于这个奖励以什么方式实现以及它对学校现行产权结构的影响等问题仍然没有明确规定。

一年以后，在《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》中对这一问题有了更具体的规定：“对于《中华人民共和国民办教育促进法》施行前滚动发展起来的民办学校，目前办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者，根据对学校发展贡献情况，经学校理事会或者董事会同意，审批机关核定，可以一次性给予举办者相当于学校净资产（扣除国有资产和社会捐赠部分）15%的奖励，作为举办者的初始出资额。”与《陕西民办教育促进条例》的有关规定相比，这里明确了奖励作为股权的出资性质，体现出一种更加积极的态度。

（二）宁波：解决教师养老保险问题的地方政策创新

民办学校教师养老保险问题是在各地的民办教育地方立法中颇受关注。在目前困扰中国民办教育健康发展的几大问题中，人们普遍认为，民办学校教师的稳定性居于核心位置，而影响其稳定性的最大障碍就是养老保险。因民办学校教师不能享受与公办学校教师同样的社会保障制度，故导致不少教师对在民办学校任教和谋求发展缺乏信心，流动频繁，民办学校难以引进和留住高素质的教师，中青年骨干教师比较缺乏。

目前国内大部分民办学校教师在社会保障方面参加的都是企业养老保险制度，他们退休后领取的养老金将比相同资历公办教师退休后领取的养老金少50%以上。这种因学校所有制的差异而导致的身份歧视，已经成为导致近年来民办学校教师不稳定的主要因素，也因此成为各省在民办教育地方立法中最为关注的焦点之一。从目前各地的实践来看，解决这个问题的典型思路是让民办学校教师参与机关事业单位职工养老保险，以便他们在退休后领取的养老保险金能够与公办学校教师相当或至少能够缩小目前的差距。

浙江省宁波市对此进行了积极探索。《宁波市民办教育促进条例》第31条规定：“实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。”在其后发布的“浙江省宁波市人民政府《关于贯彻实施〈宁波市民办教育促进条例〉的若干规定》（甬政发〔2007〕58号）”第3条第2款进一步规定：“对全日制民办中小学和幼儿园为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费中学校承担部分，给予不少于1/2的补助。”这些政策不但有效改善了民办学校教师的社会保障，而且可以大大减轻民办学校的办学成本压力。

从贯彻执行《民办教育促进法》和保持民办学校教师职业稳定性的现实需要出发，宁波的做法是一种有效和可行的公共政策选择。但是，养老保险相对于现期收入并不是影响就业选择的核心要素，如果民办学校不能为教师提供高于公办学校教师的现期收入，即便解决了养老保险的制度选择问题，仍然难以提高民办学校对教师的吸引力。这个问题前几年还不算突出，主要是因为民办学校教师工资普遍高于公办学校教师工资，而目前这种曾经的薪酬优势正在消失，大多民办学校在为教师提供的工作与生活条件已经不如优质公办学校，民办教育正面临整体走弱的系统性风险。

（三）周口、长兴、上海：为民办教育提供直接财政资助的地方政策创新

周口市在河南省属于经济欠发达地区，经济基础比较薄弱，缺乏区位优势。但该市的民办教育却呈现蓬勃发展的态势，其奥秘就在于制订了“对于达到一定办学条件和规模要求的民办学校的教师，由当地财政发放与当地公办学校教师同样的工资，并在《民办教育促进法》规定的其他各个方面享受与公办学校教师同等的待遇”的优惠政策，从而推动了当地民办教育蓬勃发展。虽然目前在省级政府层面还没有类似政策出台，但在市、县一级政府管辖范围内却有丰富的政策实践，并且都取得了良好效果。

除解决民办学校教师的稳定问题，“周口经验”的另一个重要价值是丰富了教育领域建立“公私合作伙伴关系”的公共政策实践。现代社会发展的一个重要趋势和基本特征就是在公共管理领域大力提倡“公私合作伙伴关系”，充分发挥政府机制、市场机制和社会自治机制各自的制度优势，整合各种制度资源以实现社会公共利益的最大增长。比如公用事业民营化、非政府组织（NGO）以及教育领域的“教育券”、“特许学校”、“成本分担”、“国有民办”等都是这方面的重要实践。周口市的实践表明，即使在中国、即使在非经济活动领域，建立“公私合作伙伴关系”的普遍原理仍然是有效的，从而极大地拓展了在教育领域开展“公私合作伙伴关系”的政策空间。

政府对民办学校提供直接财政资助是《民办教育促进法》出台以后各地支持民办教育发展最重要的政策之一。在《民办教育促进法》出台以前，这方面的一个重要案例当属浙江省的“教育券”。从2001年起，浙江省长兴县政府为了支持本地民办教育发展，对所有入读本县民办学校和职业学校的学生提供价值300～500元的“教育券”，由此引发了一场遍及全国的“教育券”热潮。虽然这一政策目前并没有进一步的发展，但其基于学生权利的教育公共财政思想却为今后形成公平对待民办教育的公共财政制度发挥了重要的思想启蒙作用。

另外，《民办教育促进法》颁布以后，各地政府逐步通过设立民办教育专项基金来支持当地民办教育发展。在2005年2月召开的上海市民办教育工作会议上，上海市政府宣布，从2004年起，上海市政府将每年拿出不少于4000万元的资金专门用于扶持民办教育发展。尽管相对上海20万元在民办学校就读的学生来说，4000万元只相当于生均200元，但这毕竟是落实《民办教育促进法》的一个实际行动，其象征意义远远超过了经济价值。

需要强调的是，上面提到的“周口经验”也可以在政府对民办学校提供直接财政资助的范畴中考虑。这样，政府对民办教育的直接财政资助就有了三种基本做法：教师工资、教育券和专项基金，并成为政府利用公共资源支持民办教育发展的基本政策选择。

综合目前各地对民办教育提供财政资助的政策实践可以澄清一个普遍的误解。一直以来，《民办教育促进法》总则第2条“利用非国家财政性经费”的规定常常被片面地理解为“民办学校不能利用国家财政性经费”，从而使政府对民办教育的扶持政策也只能停留在精神鼓励层面。而河南周口、浙江长兴以及上海等地的实践均表明，“利用非国家财政性经费”应该被理解为对举办者设立民办学校时需要具备的法律要件的规定，而并不是对民办学校运行过程中得到政府财政性经费的禁止性规范。事实上，各地对民办教育的扶持政策绝大多数都要通过财政性经费来体现，否则的话，政府对民办教育的扶持政策大部分都将无法落实。

（四）宿迁、邓州、衡水：促进民办教育发展的其他优惠政策

除了直接的财政性经费的支持以外，各地政府还结合本地民办教育发展的需要出台了各种优惠政策。

江苏省宿迁市规定：“凡非义务阶段教育的公办学校，在扩大办学规模时，必须吸纳社会资本实行民营机制。义务阶段教育的公办学校，在扩大办学规模时，可采取‘公办民助’、‘公办民营’等形式，广泛吸纳各类资本，扩大办学资金来源。”（《宿迁市进一步加快民办教育发展的若干规定》，第4条）；“实施‘名校办民校’战略。市内三星级以上高中、省示范初中、省实验小学和省示范幼儿园等教育教学质量和社会信誉较高的公办学校，应择址创办独立校园、独立核算、独立法人的民有民营、自然人控股的股份制教育机构”（同上，第6条）；“民办教育机构除按国家有关规定享受税收优惠政策外，免收市权范围内的所有行政性收费”（同上，第11条）；“健全公、民办教育机构之间的教师流动机制。公办学校专任教师可以流动到民办教育机构任教，当地教育行政主管部门应给予办理有关手续。在民办教育机构工作期间，教龄连续计算。民办教育机构可以面向社会自主招聘教职工，所聘教职工与公办教育机构教职工同等待遇，统一纳入教育人才服务中心管理，实行人事关系代理”（同上，第18条）。

另外，河南邓州市、河北衡水市等地方政府也在土地征用、税收减免、教师身份、社会保障、金融支持、财政资助、合作方式等方面制定了扶持当地民办教育发展的具体政策。

仔细阅读上述文件可以发现，自《民办教育促进法》出台以后，地方各级政府在促进当地民办教育发展方面进行了多方面的政策创新探索，其基本指导思想就是丰富《民办教育促进法》的立法精神，为民办教育提供公共资源支持。在这个问题上，地方政府明显比中央政府更为积极、也更为务实，可以说，一个由地方政府推动的民办教育发展新路径正在逐步清晰起来。

三、民办教育发展政策主导模式变迁的意义

教育是国计民生的重要主题，也是增强和保证国家竞争力的战略领域，因此，基于国家利益制订统一的教育法律框架无疑是非常必要的。但是，在基本法律框架形成以后，在实现国家意志的路径选择上，无论是出于各地政治、经济、文化、教育发展不平衡的现实要求，还是基于充分调动地方政府积极性、创造性和责任感的需要，地方政府主导都是社会发展与演进的必然结果。民办教育作为市场经济的产物，更应该在当地社会现实发展条件约束下发挥其无可替代的独特作用，而这并不能从全国统一的法律框架和全国性政策中找到具体答案。因此可以说，民办教育发展政策主导模式从中央主导到地方主导的转变既是民办教育政策环境发展完善的结果，也是其继续发展完善的必然要求。

如果我们能够这样来认识民办教育政策主导模式变迁的合理性与必然性，那么，鼓励地方制度创新、积极探索解决地方民办教育发展中面临的实际问题，应该成为今后较长时期内国家民办教育发展的基本战略。对地方创新精神的鼓励应该落实在中央政府及其职能部门对地方政府和民办学校放松规制上面，引导和推动地方政府放松对本地民办学校的行政规制，更多发挥市场机制的资源配置作用，保障民办学校办学自主权，促进民办教育的健康发展。另一方面，只要地方政府能够积极贯彻落实《民办教育促进法》，保障民办学校及其举办者、教职员工和学生与公办学校平等的合法权益，就没有必要被地方民办教育发展暂时的低潮所困扰，只要中国继续搞社会主义市场经济，民办教育的存在就是这个体制的内在要求。

认识和理解民办教育政策主导模式变迁的合理性与必然性还应该成为制订《国家中长期教育改革与发展规划纲要》时考虑相关民办教育制度设计的一个重要的观念背景。应警惕在规划纲要中将地方发展民办教育的创制权限向中央集中的倾向，全国性的统一规定的出台应慎之又慎，尽可能给地方因地制宜发展民办教育留下足够的政策空间。历史经验一再表明，中央政府教育行政部门制定“一刀切”的政策常常是南辕北辙、事倍功半。因此，转变政府职能、限制政府权限，特别是限制教育部的权限，尽可能向基层放权、向学校放权，应该成为制订《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的一个基本战略思想。

从某种意义上说，创新是国家的活力所在，也是民办教育的活力所在。目前正在发生和深化的民办教育政策主导模式的变迁恰恰为民办教育领域的广泛创新提供了重要的制度空间，这种认识在逻辑上是完全可以推广到包括公办教育在内的整个教育领域的，这也正是民办教育发展值得期待的制度绩效之一。

《教育发展研究》2009年第8期