国内外图书馆法的立法概况

第五节　国内外图书馆法的立法概况

一、国外图书馆法发展概述

1.图书馆法的起源与第一部国家图书馆法的产生

图书馆法的萌芽时期可追溯到17世纪下半叶。1696年北美马里兰州议会第一次采取立法行动兴建图书馆。从19世纪初开始，图书馆才作为一种重要的社会建制，被确认为是社会所必需而获得了国家法律的保护。1818年美国首先通过了一项涉及州图书馆问题的立法，促使美国在1840年前各州首府都建立了州公共图书馆。1847年新罕布什尔州通过了第一部独立州的专门图书馆法。到了1890年，美国就已有29个州相继颁布了州图书馆法。正是由于立法措施所起到的保障和推动作用，才促使美国的公共图书馆事业迅速发展起来。与此同时，英国政府对图书馆事业的发展和图书馆立法问题也特别重视。英国在1845年通过了包括图书馆法律条文在内的《博物馆法》后，于1850年颁布了由下院议员威廉·尤尔提议通过的世界上第一部国家图书馆法——《公共图书馆法》。该法明确规定：地区每5 000人要建立一所图书馆，经费从地方税收中拨给，并授权地方议会为准备免费图书馆的设备征税，同时确定了图书馆的管理体制。通过这样的立法，就使地方图书馆经费来源有了法律保障，从而极大地推动了地方的文化、教育和科学事业乃至国民经济的迅速发展。第一部国家图书馆法的颁布，产生了较为深远的影响。它不仅处于先导地位，而且体现了图书馆不受私人捐赠所控制和采集图书不为政治、宗教所左右的原则。

2.国外图书馆法的发展现状掠影

进入20世纪后，随着社会经济、科学技术和文化教育事业的飞速发展和图书馆社会职能的不断加强，发展图书馆事业的重要性也逐渐被社会所共识。世界上许多国家都清醒地意识到，要加强国家对图书馆事业的宏观调控，保障图书馆经费来源，提高图书馆员素质，改善办馆条件，增进在图书馆之间的交流与合作，就必须进行立法。在这种背景下，许多国家包括第三世界国家纷纷制定颁布和不断修改完善图书馆法。据不完全统计，目前世界上已有80多个国家制定和颁布了200多部图书馆法。限于篇幅，我们只择要介绍英国、日本、俄罗斯和韩国的图书馆法。

(1)英国

英国是世界上图书馆事业较发达的国家之一，其图书馆立法活动也处于世界领先地位。

1708年，大不列颠议会制定了An Act for the Better Presevation of Parochial Libraries in England。这部法律至今还在生效，也是英国最为古老的一部图书馆法。1850年，英国议会通过了由下议院议员威廉·尤尔提议的《公共图书馆法》，这是世界上第一部国家图书馆法。1887年，苏格兰公布了《公共图书馆巩固法》。1925年，《苏格兰国家图书馆法》出台。1947年，《公共图书馆法》出台。1964年，《公共图书馆和博物馆法》颁布。1972年，《大英图书馆法》颁布。1986年，《北爱尔兰教育和图书馆法令》问世。1992年，《公共图书馆调查程序法则》问世。2003年，英国议会通过了《法定缴存图书馆法》。2008年，北爱尔兰颁布了《图书馆法》。

从总体上看，英国图书馆立法活动具有以下几个特点：第一，图书馆立法活动起步早，历史悠久；第二，重视公共图书馆立法，公共图书馆法律体系比较完备；第三，既有全国性图书馆立法，又有地方性图书馆立法，注重立法层次的高低搭配；第四，尽管图书馆法的数量很多，但缺乏一部统摄全国各级各类图书馆的法律，这不能不说是一种遗憾。

(2)日本

在日本，试图把图书馆事业的发展建立在法治基础上的努力，是伴随着明治维新以来实行“文明开化”的国策而开始的。1899年(明治三十二年)，日本以天皇“敕令”的形式发布了《图书馆令》，这被认为是日本最早的图书馆专门法令。1933年(昭和八年)，明治《图书馆令》作了一次全面修订，以《改正图书馆令》的名义发布，形成了日本战前最为详尽的图书馆专门法令，一直延续到战败。如果仅从时间上看，日本的图书馆立法在世界范围内起步并不算晚，虽然比美、英等国晚了将近半个世纪，但比欧洲多数国家要早。然而日本战前的图书馆法令在内容上却没有体现出西方近代以来图书馆的公共性、开放性与民主性，没有体现出近代以来的图书馆观念，而是把图书馆作为官僚机构的一部分，以天皇“敕令”的形式对其加以规范，目的在于使图书馆全面服务于军国主义统治下的“思想善导”，就像天皇以“敕令”的形式规范荣典、恩赦、警察、教育等制度一样。从明治《图书馆令》颁布到1945年战败，日本的图书馆从总体上看依然徘徊于近现代图书馆的门槛之外。战前的图书馆立法，既是基于这样一种现实，又在某种程度上通过法律的力量强化了这种现实。

日本现代意义上的图书馆专门法是战后才出现的，日本现代图书馆法律体系的建设也由此开始。从总体上看，日本图书馆法律体系主要包括以下几个方面：①图书馆专门法。日本由国家颁布的图书馆专门法到目前为止共有三部，即1948年的《国立国会图书馆法》、1950年的《图书馆法》和1953年的《学校图书馆法》，习惯上称为“图书馆三法”。②图书馆专门法的配套规章。从形式上看，配套规章主要有两大类。一是图书馆专门法的“施行令”、“施行规则”，如《图书馆法施行令》、《学校图书馆法施行规则》等，日本学者统称其为“法令”。这类配套规章的制定主体是接受立法机构委任的有关行政管理部门，最后以国务大臣“政令”或文部省“省令”的形式颁布，其内容主要是对国家立法原则规定的细化。另一类配套规章是有关管理部门为了实施法律法令的规定而发布的一些通知、决定、告示、训令等行政性规章，日本学者将其统称为“通知等”。③行业标准、纲要、业务规范等。这类标准、纲要、规范，日本学者统称其为“基准等”，其制定的主体主要是图书馆或相关的行业协会，如日本图书馆协会、全国学校图书馆协议会、专门图书馆协议会、终生教育审议会等。④图书馆相关法。这类法主要包括两大类：一是图书馆适用的其他法律法规，二是其他法律法规中包含的有关图书馆的规定。⑤图书馆“誓约”与“自律规范”。图书馆“誓约”主要是指日本图书馆协会1954年5月最初颁布、1979年5月最新修订的《图书馆自由宣言》；图书馆“自律规范”主要是指日本图书馆协会1980年6月公布的《图书馆员伦理纲领》。⑥国际条约、协定、宣言等。与图书馆有关的、具有国际效力的国际条约、协定、宣言等，既是日本制定国内图书馆专门法的重要参照，也是日本图书馆事业以开放的姿态走向世界的重要指针。被纳入日本图书馆法律体系的国际条约、协定、宣言等，主要有四大类：一是与图书馆的自由权利及国民自由利用图书馆的权利相关的国际公约，如《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利及政治权利国际公约》、《儿童权利公约》等。二是有关图书馆服务、建设、发展方面的国际宣言、标准、指针等，如联合国教科文组织发表的《公共图书馆宣言》和《学校图书馆媒介服务宣言》、《IFLA公共图书馆标准》、《面向听觉残疾者的图书馆服务的IFLA指针》等。三是有关出版物国际交换的条约、协定，如《关于出版物国际交换的条约》、《关于国家间政府出版物及政府文书交换的条约》等。四是与图书馆关系密切的著作权保护方面的国际条约，如《伯尔尼保护文学及艺术作品公约》、《世界版权公约》、《关于设立世界知识产权组织的条约》、《关于设立亚太地区文化及社会中心的协定》等。

由以上六个方面构成的日本图书馆法律体系具有以下三个特点：①图书馆专门法从整体上说被纳入了教育法体系，是教育法的一个分支。②从内容上看，日本图书馆专门法对日本图书馆事业发展的最大贡献是比较系统、完备地确立了现代图书馆观念。日本“二战”后图书馆专门法中所确立的现代图书馆观念主要包括图书馆的服务性、图书馆的民主性、图书馆的免费制与图书馆员的专业性。③在日本现行的图书馆法律体系架构中，图书馆专门法虽然是基本的，但数量并不算多，其主要规定是围绕着图书馆的性质、功能、任务、体制等方面展开的。也就是说，图书馆专门法并没有涉及图书馆活动的所有方面，只是规范了图书馆自身的主要活动。图书馆活动涉及的更多方面是通过图书馆相关法来规范的。日本目前对图书馆的法律规范，已经初步形成了一个覆盖图书馆活动方方面面的法律体系。大凡图书馆活动涉及的方面，就有相应的法律保障。不同的单行法之间，又有一种相辅相成、配套衔接的关系。这是日本现行图书馆法律体系的一个突出特色，也是日本图书馆法治建设较为发达的重要标志。

(3)俄罗斯

在前苏联未解体时，前苏联最高苏维埃主席团曾于1984年3月13日颁布了《苏联图书馆事业条例》。该法共6章32条。第1章是“总则”；第2章是“苏联图书馆的统一系统”；第3章是“图书馆藏书的组建和保存”；第4章是“图书馆服务”；第5章是“图书馆的物质技术保障、图书馆工作人员和干部的培养”；第6章是“图书馆的国际交往”。该法具有下列几个特点：①强调并明确区分了图书馆的社会职能、图书馆的使命与图书馆的基本任务。②规定了国家图书馆事业的基本组织原则，即把全国的图书馆组成一个系统；按计划发展图书馆网，根据国民经济各部门和各地区发展的特点和前景在全国各地合理分布图书馆；保证图书馆的组织和方法领导的统一；国家按计划培养图书馆工作人员和干部；人人免费利用图书馆；社会团体、劳动集体和公民参加图书馆的管理工作。③凸显了文化部在管理图书馆事业中的核心地位。④规定了组建和注册图书馆的具体要求。⑤强调了图书馆统计工作的重要性。⑥确立了馆藏出版物和其他资料馆际无偿转送制度。⑦规定了建立民办图书馆的制度。

前苏联解体后，1994年12月23日，俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯图书馆事业联邦法》。该法共8章28条。第1章是“总则”；第2章是“公民在图书馆事业中的权利”；第3章是“图书馆的义务和权利”；第4章是“国家对图书馆事业的义务”；第5章是“俄罗斯联邦各族人民的文化财富在图书馆保存和利用的特殊规则”；第6章是“图书馆相互关系的协调”；第7章是“图书馆事业的经济调节”；第8章是“结尾”。该法的特点表现在：①法律条款的内容比较全面，几乎涉及了图书馆活动的所有领域；②旗帜鲜明地提出了图书馆的工作原则，即保障人权，保障结社权，保障各民族和各种族人民自由获取情报权和得到精神上的发展、掌握本国和世界文化以及从事文化、科学和教育活动。③详细规定了各类图书馆活动主体的权利与义务，重视特殊群体图书馆用户的权利保护；④强调要从民族文化财富的高度来认识图书馆馆藏资源的价值；⑤建立了图书馆与图书馆及其他文献情报机构协作协调的制度；⑥规定了图书馆的创建、改组和停办制度，强调了图书馆的法人地位；⑦确立了图书馆发展基金会制度；⑧注重图书馆主体法与图书馆辅助法之间的配套衔接。

(4)韩国

韩国的图书馆基本法最初制定于1963年，此后相继修订或制定了1987年的《图书馆法》、1991年的《图书馆振兴法》、1994年的《图书馆及读书振兴法》以及2006年的《图书馆法》。迄今为止，图书馆法经历了四次重大修订或制定新法。为了实施图书馆基本法，除了颁布和制定相关的法律实施令与实施规则外，还多次对全文进行了修订或重新制定。截至2008年4月1日，已修改23次。

韩国现行《图书馆法》(2006年12月20日，法律第8069号)共9章48条，还有附则。其基本内容为：第1章总则；第2章图书馆政策的建立及推进体系；第3章国立中央图书馆；第4章公共图书馆；第5章大学图书馆；第6章学校图书馆；第7章专业图书馆；第8章消除知识信息差距；第9章附则。

该法的特色在于：第一，强调图书馆保障国民信息获取权与知情权的社会责任；第二，强调用户个人信息保护；第三，强调“图书馆”这一名称的神圣性和不可侵犯性；第四，规定在总统属下设置图书馆信息政策委员会，以便制定、审议和调整图书馆政策的重要内容；第五，分别规定不同类型图书馆的设置条件和具体职责；第六，强调地区代表图书馆和地方图书馆信息服务委员会的重要地位；第七，扶植私立公共图书馆和私立专业图书馆的发展；第八，强调图书馆要致力于消除知识信息差距并为知识信息弱势群体提供援助；第九，注重《图书馆法》与《著作权法》、《文化艺术振兴法》等图书馆相关法的协调一致。

二、中国图书馆法的产生与发展

自清代宣统二年以来，我国所制定的调控图书馆事业的规范性文件相当多。在这些规范性文件中，哪些属于法律规范？哪些不属于法律规范？这就涉及判断标准问题。

《中华人民共和国立法法》(2000.3.15)将所有法律规范区分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及规章五种类型，并规定了每一种类型法律规范的立法权限和立法程序。按照该法的规定，法律由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定，制定后由国家主席签署主席令予以公布；行政法规由国务院制定，制定后由总理签署国务院令予以公布；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布，较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布；民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定部门规章，部门规章由部门首长签署命令予以公布；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定地方政府规章，地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。立法法的上述规定应当作为衡量一种规范性文件是否为法律规范的重要尺度。

此外，根据公认的法理，法律规范的总体结构可以划分为微观、中观和宏观三个层面。微观法律规范是以语言、文字的方式加以描述和设定的在一定的条件下人们应为(或应不为)的行为模式以及在违反这种行为模式时特定的国家权威机关对行为人所施加的不利性惩罚。微观法律规范由四个要素组成，即规范适用的条件、义务和权利规定、指明违反义务的行为和关于违反义务的处理规定。中观法律规范是调整社会某一范围、某一领域、某一方面的微观“原子”法律规范的有机组合。中观法律规范在法律文本上表现为调整某一社会领域或社会关系的一部完整的单行法律及其相关的文件，一般由总则、分则及附则构成。从逻辑上看，中观法律规范的构成要素是功能有所分化的四种类型的微观法律规范，即抽象的法律原则、具体的法律规则、法律概念及法律技术性规定。宏观法律规范是指一个国家所有单行法律所构成的统一的规范体系。显然，上述法理也可以作为鉴别一种规范性文件是否为法律规范的重要标准。

然而，由于历史发展的阶段性以及人类认识能力的累积性和渐进性，我们不宜用太挑剔的眼光看待历史。那么，究竟如何识别至今我国所颁布的调控图书馆事业的法律规范？我们拟按以下原则处理：对中华人民共和国成立前的规范性文件，按法理标准从宽把握；对中华人民共和国成立后、《中华人民共和国立法法》颁布前的规范性文件，以法理标准为主、以《中华人民共和国立法法》的规定为辅从严把握；对《中华人民共和国立法法》颁布后的规范性文件，以《中华人民共和国立法法》的规定为主、以法理标准为辅从严把握；对台湾地区的规范性文件，按照台湾地区图书馆学界的通识把握。下文对我国图书馆立法史的梳理就按这一原则进行。

1.中华人民共和国成立前的图书馆法

从20世纪初到中华人民共和国成立前，中国图书馆事业经历了从古代藏书楼到近代图书馆的根本性的历史转变。在当时发达的西方工业化国家的文化思想影响下，国外图书馆的先进思想与方法开始传入中国，中国图书馆事业也随之进入了新的发展时期。1904年以“图书馆”命名的公共图书馆在湖南诞生，而后全国有相当一部分公共图书馆如京师图书馆、江南图书馆、京师通俗图书馆等相继成立。在近代图书馆产生的同时，中国图书馆立法史的序幕也被揭开。1910年，清政府制定和颁布了中国第一部图书馆法——《京师图书馆及各省图书馆通行章程》。该章程由当时的学部奏拟，共20条，它对图书馆的宗旨、布局、馆舍、机构、藏书、人员、借阅办法等许多方面作了具体规定。该章程虽因当时政治和经济等因素的限制而没能照章行事和全面施行，但其内容全面、要求具体，无疑占据了中国图书馆立法史上的首创地位。

辛亥革命以后，旧中国政府制定和颁布了一系列图书馆法。1915年，北洋政府教育部呈请大总统批准并颁布了《图书馆规程》(11条)和《通俗图书馆规程》。1927年，国民政府大学院公布了《图书馆条例》。1930年，教育部公布了《图书馆规程》(14条)和《私立图书馆立案办法》。1939年，教育部公布了《修正图书馆规程》、《图书馆工作大纲》和《图书馆辅导各地社会教育机关图书教育办法大纲》。1940年，国民政府公布了《“国立中央图书馆”组织条例》。1941年，教育部公布了《各级学校及各机关团体设置图书馆(室)供应民众阅览办法》和《普及全国图书教育办法》。1944年，教育部公布了《图书馆工作实施办法》。1947年，教育部公布了《图书馆规程》(34条)。这一时期，除中央政府及有关部门颁布的图书馆法外，各省也颁布了一些地方图书馆法，如《湖南图书馆暂行章程》、《台湾省图书馆组织规程》等。

这一时期的图书馆立法具有以下几个特点：①中央图书馆立法与地方图书馆立法并举；②图书馆法的内容很全面，涉及各种类型的图书馆；③政府对图书馆立法非常重视，尤其是国民政府教育部在图书馆立法方面发挥了关键作用；④图书馆法的内容与时俱进，具有浓厚的时代气息。

2.中华人民共和国成立后的图书馆法

(1)宪法中有关图书馆的规定

《中华人民共和国宪法》(2004.3.14)第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”宪法是我国的根本大法，它的这一规定是我们制定其他图书馆法的依据和前提。同时，宪法的规定又是总括性的，条文比较笼统，操作性不强。

(2)图书馆专门法

中华人民共和国成立后我国未曾出台全国性的图书馆专门法，只产生了几部专门性的地方性法规和地方政府规章。它们是：

①《上海市公共图书馆管理办法》。该法是上海市人民政府于1996年11月28日颁布的地方政府规章，共8章39条。其内容涉及公共图书馆的定义、管理部门、设置、书刊资料的收藏、工作人员和设备及经费、读者服务工作、辅导和业务及奖惩等方面。

②《深圳经济特区公共图书馆条例》(试行)。该法是深圳市人民代表大会常务委员会于1997年7月15日颁布的地方性法规，共8章38条。其内容涉及公共图书馆的定义、设置原则、公共图书馆的管理与建设、读者服务、文献收藏、工作人员、奖励与惩罚等方面。

③《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》。该法是2000年8月6日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议所通过的地方性法规，共6章34条。其内容包括公共图书馆的主管部门、公共图书馆的建设、公共图书馆的服务、公共图书馆工作人员、奖励与惩罚等方面。

④《湖北省公共图书馆条例》。该法是2001年7月27日湖北省第九届人大常委会第26次会议通过的地方性法规，共23条。

⑤《北京市图书馆条例》。该法是2002年7月18日北京市第11届人大常委会第35次会议通过的地方性法规，共7章45条。该法代表了目前中国图书馆事业地方性立法的最高水平。从总体来看，该法表现出十大亮点：第一，在中华人民共和国成立的图书馆立法中，第一次突破了馆种类型、隶属系统的分割和壁垒，把各种类型的图书馆纳入了统一的法律平台。第二，明确规定了“经费投入预算化”。第三，通过规定不同级别图书馆的文献信息资源年入藏量来保障图书馆基本的资源购置费。第四，通过规定不同级别图书馆的基本硬件条件来保证图书馆的基本质量。第五，私立图书馆合法存在。第六，明确了对社区、乡镇图书馆建设采取多种扶持措施。第七，规定设立图书馆专家委员会。第八，倡导志愿者参加图书馆服务工作。第九，明确引入了“读者权益保障”的概念。第十，展现了面向信息时代，基于计算机和网络环境的数字化图书馆的前景。

⑥《河南省公共图书馆管理办法》。该法是2002年7月23日河南省人民政府发布的地方政府规章，共28条。

⑦《浙江省公共图书馆管理办法》。该法是2003年8月6日浙江省人民政府公布的地方政府规章，共7章34条。其内容涉及公共图书馆的行政管辖、公共图书馆建设与经费、公共图书馆服务与读者权益、文献信息资源、工作人员、法律责任等方面。

⑧《山东省公共图书馆管理办法》。该法是2009年4月23日山东省人民政府颁布的地方政府规章，共27条。该法的特点是：第一，鼓励社会力量兴办公共图书馆；第二，强调将公共图书馆建设纳入当地国民经济和社会发展计划；第三，强调公共图书馆要为少年儿童、老年人和残疾人等弱势群体提供便利；第四，强调要严格管理和保护公共图书馆的馆舍、文献信息资源和相关设施、设备；第五，强调要实行公共图书馆文献信息资源的免费和公开利用制度；第六，对公共图书馆活动所涉及的相关主体的行为规定了较具体的奖惩办法，可操作性强。

值得注意的是，目前国内学术界普遍将《省(自治区、市)图书馆工作条例》、《中国科学院文献情报工作条例》和《普通高等学校图书馆规程》作为“部门规章”看待。我们认为这完全是一种误解。就《省(自治区、市)图书馆工作条例》来说，它是1982年12月1日文化部颁布的。从形式上看，它具备总则、分则与附则三个部分；但从逻辑上看，它缺少作为中观法律规范组成要素的“法律概念”和“法律技术性规定”部分，即它既没有确切地界定任何一个法律术语的内涵，也没有关于生效日期等必要构件的规定。此外，其所包含的微观法律规范也不完整，主要体现在“指明违反义务的规定”和“关于违反义务的处理规定”两部分。它只笼统地规定了对图书馆工作人员的处罚措施(“对违章、失职以至造成严重事故的人员，应视情节轻重，予以批评教育或党纪国法处分”)，而没有涉及图书馆主管机关、图书馆创办者和读者的违规责任。就《中国科学院文献情报工作条例》来说，它是1991年8月中国科学院颁布的。它既没有对相关法律术语的解释，也没有设置“法律责任”部分，因而不像一部“法”，当然也谈不上“部门规章”。就《普通高等学校图书馆规程》而言，它是2002年2月21日教育部公布的，文件编号是“教高［2002］3号”。当其时，《中华人民共和国立法法》已生效近两年。按照该法的规定，部门规章应由部门首长签署命令予以公布，通常以“部长令”的形式出现。然而，该文件以“教高［2002］3号”的形式出现，显然不符合立法法的规定。不仅如此，该文件缺少“法律责任”部分，也空缺作为中观法律规范的必要成分——“法律概念”部分，因此它不具备“部门规章”的要件。

(3)图书馆相关法

所谓图书馆相关法，是指在其文本中存有针对图书馆的条、款、项或目之法律、法规、条例或规章。图书馆相关法主要涉及下列领域：

①财政税收。例如，《文化事业单位财务管理办法》(财政部、文化部，1992.12.30)第二十三条第一款规定：“没有稳定的经常性业务收入或收入较少的图书馆、中等专业学校等单位为全额预算管理单位。实行‘全额预算包干，超支不补，结余留用’的预算管理办法。”《中华人民共和国营业税暂行条例》(国务院，1993.12.13)第六条规定：“下列项目免征营业税：……(六)纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书画院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入。”

②科普教育。例如，《中华人民共和国科学普及法》(全国人大常委会，2002.6.29)第十六条第二款规定：“……科技馆(站)、图书馆、博物馆、文化馆等文化场所应当发挥科普教育的作用。”1989年11月1日山东省人大常委会公布的《山东省未成年人保护条例》第十八条第二款规定：“图书馆、文化馆、博物馆、纪念馆、公园、影剧院、体育场(馆)及其他公共文体场所，应为未成年人的学习和活动提供条件。”1995年3月18日第八届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第五十条规定：“图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆(场)等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆(地)，应当对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利。”《监狱教育改造工作规定》(司法部令，2003.6.13)第三十三条规定：“监狱应当办好图书室、阅览室、墙报、黑板报，组织开展经常性的读书、评报活动。监狱图书室藏书人均不少于10本。”

③新闻出版。例如，1981年5月20日国务院批准的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十三条规定：“已经通过的硕士学位和博士学位的论文，应当交存学位授予单位图书馆一份；已经通过的博士学位论文，还应当交存北京图书馆和有关的专业图书馆各一份。”1991年7月15日机电部发布的《科学技术期刊管理办法》第二十五条规定：“期刊出版后，必须按期向部期刊办缴送样刊两份，正式期刊还须向中国版本图书馆、国家科委科技情报司和新闻出版署期刊司缴送样刊。”1994年8月25日国务院发布的《音像制品管理条例》第十二条第二款规定：“音像出版单位应当自音像制品出版之日起30日内向国家版本图书馆缴送样品。”1997年1月2日国务院颁布的《出版管理条例》第二十二条规定：“出版单位发行其出版物前，应当按照国家有关规定向北京图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门免费送交样本。”1997年12月30日新闻出版署发布的《电子出版物管理规定》第三十五条规定：“电子出版物出版单位在电子出版物发行前，应当向北京图书馆、中国版本图书馆和新闻出版署免费送交样本。”

④文物保护。例如，2002年10月28日第九届全国人大常委会第30次会议通过的《中华人民共和国文物保护法》第三十六条第一款规定：“博物馆、图书馆和其他文物收藏单位对收藏的文物，必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并报主管的文物行政部门备案。”第四十七条规定：“博物馆、图书馆和其他收藏文物的单位应当按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏的设施，确保馆藏文物的安全。”

⑤知识产权。例如，《中华人民共和国著作权法》(2001.10.27)第二十二条规定：“在下列情况下使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利：……(八)图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品。”

⑥档案保护。例如，《中华人民共和国档案法》(1996.7.5)第十二条规定：“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。”

⑦民族工作。例如，《城市民族工作条例》(1993年9月15日，国务院批准、国家民委发布)第十九条规定：“少数民族人口较多的城市的人民政府，应当根据需要和条件，设立具有民族特点的文化馆(站)、图书馆。”

⑧基本建设。例如，《楼堂馆所建设管理暂行条例》(1988.9.22，国务院发布)第四条规定：“下列建筑物，按当地一般民用建筑标准建设的按基本建设程序办理，高于当地一般民用建筑标准或者建设总投资三千万元以上(含三千万元，下同)的依照本条例的规定进行管理：(一)文教、卫生、体育单位根据事业发展和业务需要建设的教学楼、档案馆、研究楼、资料楼、实验楼、影剧院、博物馆、科技馆、图书馆、排演场、文化站、体育馆……”又如，《停车场建设和管理暂行规定》(1988.10.3，公安部、建设部联合发布)第五条规定：“新建、改建、扩建的大型旅馆、饭店、商店、体育场(馆)、影(剧)院、展览馆、图书馆、医院、旅游场所、车站、码头、航空港、仓库等公共建筑和商业街(区)，必须配建或增建停车场；有条件的小型公共建筑须配建自行车停车场。停车场应与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；大型公共建筑工程设计没有停车场规划的，城市规划部门不予批准施工。”再如，《公共文化体育设施条例》(国务院，2003.6.26)第二条规定：“本条例所称公共文化体育设施，是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆(站)、体育场(馆)、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备。”这就意味着，这部行政法规的所有条款均适用于图书馆。尽管该法规的名称上没有冠以“图书馆”三个字，但它的内容都可以用来调整图书馆事业的发展。因此，在很大程度上我们可以把该法规当作一部“全国性准图书馆专门法”看待。

⑨环境卫生。《公共场所卫生管理条例》(1987.4.1，国务院发布)第二条规定：“本条例适用于下列公共场所：……(五)展览馆、博物馆、美术馆、图书馆……”

⑩消防安全。《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(2001.11.14，公安部发布)第十三条规定：“下列范围的单位是消防安全重点单位，应当按照本规定的要求，实行严格管理：……(六)公共图书馆、展览馆、博物馆、档案馆以及具有火灾危险性的文物保护单位……”

(4)中国加入的与图书馆有关的国际公约

这类公约主要有《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《伯尔尼保护文学及艺术作品公约》、《世界版权公约》、《建立世界知识产权组织公约》、《世界知识产权组织公约》、《保护录音制品制作者防止未经许可复制其录音制品公约》等。这些国际公约是我国制定图书馆法的重要参考依据。

这一时期的图书馆立法具有以下几个特点：①在宪法中有专门条文调整图书馆事业的发展，这就从根本上确立了图书馆事业的法律地位；②在图书馆专门法的制定方面，地方立法先行，中央立法滞后；③地方所制定的专门图书馆法多以公共图书馆事业为调整对象，这一方面反映了地方政府对公共图书馆事业的重视，另一方面也体现出地方图书馆立法的视野过于狭窄；④图书馆相关法的覆盖面很宽，这为图书馆事业的发展奠定了较宽厚的法律基础，同时也反映了整个社会的图书馆意识正在增强；⑤由图书馆专门法、图书馆相关法、与图书馆有关的国际法等子系统组成的中国图书馆事业的法律保障体系正在萌芽，但遗憾的是，能够发挥支柱作用的一部全国性的图书馆专门法迟迟难产，这就使得该体系很不美观、很不稳定、很不健全。

三、中国台湾地区的图书馆法

台湾图书馆事业是中国图书馆事业的重要组成部分。由于众所周知的历史原因，中国图书馆事业自1949年以来形成了大陆与台湾并行发展的格局。根据文献调查，1949—1960年间，台湾地区图书馆法的制定工作步伐是比较缓慢的。1960年以后，在台湾图书馆学会的积极推动下，这项工作得到深入开展。1966年，台湾图书馆学会第14届年会通过了制定图书馆法的决议。经过35年艰苦不懈的努力，2001年1月4日，台湾地区《图书馆法》在其“立法院”第4届第4期第28次会议上正式通过。

台湾《图书馆法》总共有20条，对图书馆立法之缘由、立法对象、主管机关、各级各类图书馆之概念及设置原则、馆长及馆员资质和任用原则、图书馆与其他相关法规的均衡借用、呈缴本制度、图书馆职能范围及业务内容、评鉴及奖惩等诸方面做出了法律的界定。

该法具有以下几个特点：①适用范围的广泛性，即普遍适用于“国家图书馆”、公共图书馆、大专院校图书馆、中小学图书馆和专门图书馆。②强调图书馆活动主体权利与义务的均衡和统一，如第八条规定：“图书馆办理图书资讯之阅览、参考咨询、资讯检索、文献传递等项服务，得基于使用者权利义务均衡原则，制定相关规定。”③注重图书馆法与相关法律之间的协调，如第七条规定：“图书馆应提供其服务对象获取公平、自由、适时及便利之图书资讯权益。前项之服务应受著作权法有关合理使用馆藏规定之保护。”④对公立图书馆任用管理人员和专业人员设置了较高的门槛，如第十条规定：“图书馆置馆长、主任或管理员，并得置专业人员办理前条所规定业务。公立图书馆之馆长、主任或管理员应由专业人员担任。公立图书馆聘用第一项人员应依公务人员任用法规定任用，必要时，得依教育人员任用条例规定聘任。”⑤非常强调图书馆资源共享，如第十二条规定：“为加强图书资讯之收集、管理及利用，促进馆际合作，各类图书馆得成立图书馆合作组织，并建立资讯网络系统。”第十三条规定：“图书馆为谋资源共享，各项图书资讯得互借、交流或赠与。”⑥为推行呈缴本制度而制定了强有力的保障措施，如第十八条规定：“出版人违反第十五条第二项规定，经‘国家图书馆’通知限期寄送，届期仍不寄送者，由‘国家图书馆’处该出版品定价十倍之罚锾，并得按次连续处罚至其寄送为止。”第十九条规定：“依本法所处之罚锾，经限期缴纳，届期仍不缴纳者，应依法强制执行。”⑦为相关图书馆规范、基准等图书馆辅助法的制定留下了许多接口，如第五条规定：“图书馆之设立及营运基准，由‘中央’主管机关定之。”第六条规定：“图书资讯分类、编目、建档及检索等技术规范，由‘中央’主管机关指定‘国家图书馆’、专业法人或团体定之。”第十六条规定：“‘中央’主管机关应建立图书馆辅导体系。”

此后，台湾地区又相继颁布了一系列营运基准(如公共图书馆设立及营运基准、大学图书馆设立及营运基准草案、专科图书馆设立及营运基准草案等)、技术规范(如机读编目格式、文献分析机读格式、诠释资料格式规范、资料数位化与命名原则规范等)、辅导体系(如图书馆辅导要点、大学校院图书馆辅导团工作计划草案、公共图书馆辅导团工作计划草案、专门图书馆辅导团工作计划草案等)和40余种“中央标准”等图书馆辅助法，从而使得台湾地区的图书馆法律体系日臻完善。

参考文献

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［19］薛智胜，尹倬.关于图书馆法法律属性的探讨［J］.图书馆工作与研究，2008(6)：11-14．

【注释】

[1]邓小平文选(第三卷)［M］.北京：人民出版社，1993：373．

[2]毛泽东选集(第五卷)［M］.北京：人民出版社，1977：401-402．

[3]邓小平文选(第三卷)［M］.北京：人民出版社，1993：221．