加拿大高等教育政策的实施

二、加拿大高等教育政策的实施

由于地理位置的关系，人们普遍认为加拿大和美国的高等教育在政策制定、管理体制等方面大体相似，无甚区别。而且因为美国在国际上的重要地位，使得很多专家学者都重点研究美国的高等教育。其实加拿大的高等教育政策有很多独特之处，它既不同于美国，又区别于世界其他国家。造成加拿大高等教育独特之处的原因多种多样，其自身发展的政治、历史、地理原因等多方面因素赋予了加拿大与众不同的高等教育体制和政策。

（一）双语教育

加拿大2006年全国人口普查显示，加拿大总人口数为31241030人，其中能够进行英语和法语交谈的人数占总人口的17.4%。在魁北克省，母语为英语的人有68.9%可以使用双语交流；母语为法语的人有35.8%可以使用双语交流。母语为法语但居住在魁北克省以外地区会使用双语的人占83.6%。^[29]

加拿大母语为英语和法语人数对比表

数据来源^[30]：加拿大统计局，2006年。

魁北克是加拿大第一大省。根据加拿大统计局2006年数据，魁北克省的人口为7651531人。魁北克官方语言为法语，北美法语人口主要集中在此。因为最早是法国殖民地，这里绝大多数人口为法裔。因此，魁北克的教育当然要满足绝大多数人的需要，也就是法语教育。加拿大早期建立的大学都仿效法、英两国的模式，学校授课可采用英语或法语，这一特点在魁北克得到了充分的体现。

要了解加拿大双语教育的起源必须追溯到法、英两国的殖民统治时期。17世纪初，法国人建立了新法兰西殖民地——魁北克。法国人还将天主教带到了魁北克。当时的教会拥有很大的权力，教会可以通过创办教会学校来控制人们的思想。这也是加拿大很多高等院校都有很深的宗教背景的原因。至此，法国的文化传统、教育模式、生活习俗以及宗教信仰等被带到了加拿大。随着魁北克神学院的创立，加拿大大学的历史拉开了序幕。1663年，拉瓦尔主教模仿巴黎大学（当时巴黎大学以神学著称）的形式创办了——魁北克神学院（Seminaire De Quebec），这是加拿大第一所高等学府，标志着加拿大高等教育的诞生。

后来，英国人也在此建立了永久居住地。英、法殖民者间的利益之争也不断加剧，双方不断争夺地盘。到了1760年，英国实际上已完全取得了加拿大的控制权。1763年，英法两国签订《巴黎条约》，使这片土地上的法国定居者生活在英国人的控制之下。随之而来的是英国计划把殖民地的法国文化消灭，以英国法律取代法国法律，以英国国教取代天主教，以英语取代法语。英国殖民者开始在魁北克推行英国化，但是所有的一切都遭到魁北克人坚决的抵制和反抗。后来斗争取得了应有的回报，1774年，英国议会通过了《魁北克法案》，确定了英国刑事法和法国民事法，保证法国殖民者享有语言和宗教的自由，并规定魁北克的文化、政治和经济受到保护,法裔天主教徒不再被排斥在公职之外。

1789年，英国人也仿照牛津大学的模式创办了加拿大第一批英语学校——国王学院。早期的3所国王学院是1789年建立的温莎国王学院，1827年建立的约克国王学院和1828年建立的弗雷德里克国王学院。这些学院都致力于将古老的英国大学的理念传入加拿大，传播英国国教。

此时，英、法两国分别建立了自己的一批教会学校，这就是加拿大早期大学的前身几乎都是神学院的原因。在英、法两国你追我赶的角逐中，加拿大出现了双语教育体系，而且其社会、文化、教育都打下了英、法两国的烙印。英、法殖民文化共同影响加拿大的高等教育达数百年之久。随着历史的发展，后来才建立了更民主一些的新型大学，如麦吉尔大学（McGill University，蒙特利尔，1821年)和皇后大学（Queen’ s University，金斯敦，1841年)等。

1852年，魁北克神学院被英国殖民者改为大学，同时更名为拉瓦尔大学，但是仍然用法语教学。拉瓦尔大学于1876年在蒙特利尔建立了分校。1920年正式变成了今天的蒙特利尔大学。

1977年，魁北克政府通过了《101法案》 （Bill 101，Charte de la langue fran?aise，也称《法语宪章》），确立了法语作为魁北克官方语言的地位，并规定了法语的使用范围，包括魁北克省的法庭，以及工作、交流、商务等场合必须以其作为普遍和习惯用语。这也导致了后来魁北克省的教育一直处于和其他省大不相同的地位，当然这也促成了魁北克省成为了世界上双语教育极为成功的典范。^[31]

（二）权责分配

与其他国家不同，加拿大没有全国统一的教育部及全国一致通行的教育政策，各省政府可以自由制定自己的高等教育政策。联邦政府与省政府之间的这种权责分明的做法早在1867年的《不列颠北美法案》中就已确立。

《不列颠北美法案》于1867年7月1日生效，标志着加拿大联邦的建成。在此法案中，英国承认了加拿大作为自治领的自治权。但是在讨论如何建立联邦的过程中，高等教育根本就未纳入中心议题。《不列颠北美法案》作出规定：加拿大为联邦制，各省和联邦是平行分权的关系。联邦和各省各有自己的财政来源和经济责任。联邦负责国防、金融等事务，而各省负责健康、教育等事项。当时，联邦政府认为如健康、教育等事务是小事。该法案明确规定了加拿大的教育的权力和职责赋予各省政府而不是联邦政府。^[32]于是联邦政府面对一个十分尴尬的局面：对于由各省政府直接负责的高等教育事务，联邦政府的作用微乎其微。^[33]这个历史原因造成了加拿大没有联邦层面的教育政策，而且一直到现在,加拿大也是西方发达国家里唯一没有全国性教育部或高等教育法规的国家。

教育分权制的产生与加拿大早期殖民历史紧密相关,在联邦成立之时，如果实施某种形式的统一的教育体制，根本不可能满足不同省份人民的需要，即以法语为主的魁北克省及以英语为主的安大略省。因此，加拿大没有全国性高等教育法案、没有国家教育部、没有一个指定负责高等教育事务的教育部长。从宗教的原因来看，在加拿大成立联邦时，它也没有能力实施某种形式的统一的教育措施，以及在高等教育政策领域建立一种明确的和直接的领导责任，以满足两种宗教的需要，即以讲法语为主的魁北克省天主教人及以讲英语为主的安大略省新教人的共同需要。因此才产生了加拿大宪法对高等教育处理方式的独特性——教育的职责被委托给各省政府。在高等教育政策方面，联邦政府的确扮演着某种重要角色，不断想抬高自己在高等教育决策领域中的地位，试图通过立法权来插手高等教育问题，而省政府又不断与之周旋，所以说联邦政府的重要角色是在联邦政府与省政府之间干预与反干预的过程中逐渐演化而来的。

联邦政府和省政府行使教育权力时权限各不相同，管理职能清晰、权责分明。

1．联邦政府的权力

在高等教育的管理上，联邦政府不设国家级的教育部，联邦政府只是负责高等教育的经费问题，也就是对公立的高等教育机构进行拨款资助，这就使得联邦政府在高等教育政策上处于重要地位，因为政策的制定可以通过宪法赋予联邦政府的创制权来实现，如职业培训、学生财政资助、科研发明以及国家文化建设等方面政策的制定。联邦政府还可以通过法律和财政的手段去影响和引导大学的发展。另外，联邦政府还负责组织和管理印第安人、因纽特人、武装部队人员及其家属，以及监狱犯人的教育。联邦政府向各省提供部分教育经费，并向学生提供某些资助，以维持他们的学习生活。^[34]

2.省政府的权力

如果说联邦政府起着重要作用的话，那么对高等教育起着核心作用的则是各省、区政府。省政府对高等教育的管辖范围明显比联邦政府要大得多。

省政府负责的工作主要集中于以下三个方面：

（1）高等教育的立法、司法权。1867年宪法赋予了各省教育的立法权和管理权。各省的法律明确规定省政府直接负责高等教育、有权监督高等教育的质量、有权调查高校运行情况。各省的法律对该省的教育组织机构、课程设置、学制、考试制度等都有明确的规定。各省都有自己的《教育法》和《学校法》，加拿大的学校都是教育机构根据它们设置的。政府的教育政策体现在法规和学校的法案中。^[35]

（2）高等教育的行政权。加拿大没有国家教育部，但各省都有自己的教育部。省政府对教育的管理由省教育部来完成。省教育部负有多项职责，管理全省的教育事务，如负责制定教育政策、管理教师、核发教师证书、评估学校、为校董会制定规章制度等。加拿大10个省的教育部长还组成了“加拿大教育部长委员会”，负责促进各省之间的教育合作，就公众普遍关注的重大问题与联邦政府协商解决。省教育部长由各省政府的总理任命。

（3）高等教育的财政管理。加拿大各省政府每年从联邦政府所收得的个人及公司所得税中划出一部分经费作为教育费用向高等教育机构提供财政资助。省教育部的职责主要是帮助省政府制定学校拨款政策和拨款标准。各省政府对财政拨款拥有很大的控制权。如1868年，安大略省政府就依靠自己对财政拨款的控制权成功地变更了很多学校的性质。当时安大略省政府的做法是，宣布只有非宗教的教育机构才能得到公共资助，所以当时许多具有宗教性质的学校为了获得政府的财政资助，纷纷变更学校性质。通过这种做法，安大略政府首先避免了勾心斗角的教派之争；又将原先具有宗教性质的神学院变成了大众化的世俗学校，最后完成了对公立性质高校资源平均的分配。^[36]安大略省的做法为其他各省树立了良好的榜样，保障了公共资源的公平使用。

教育分权的确立并没有使加拿大简单地处于联邦和各省两不干涉的境地，而是导致了双方在教育管理和政策上的不断接触。在高等教育政策方面，联邦政府一直扮演着矛盾的角色，一方面需要为高等教育提供大规模的资助；另一方面又无法介入各省的高等教育问题的决策领域。这就是教育分权的后果之一：联邦政府与省政府之间不断地干预与反干预。

从历史来看，联邦政府第一次介入高等教育是在皇家军事学院的设立上。加拿大联邦成立时起，宪法就规定了高等教育的职责归省政府所有。最初并不重视高等教育的联邦政府的作用微乎其微。后来似乎是看到了自己所面对的尴尬局面，因此联邦政府后来多次试图介入高等教育的管理和决策。1874年联邦政府首次直接介入高等教育，由议会立法创建了皇家军事学院，这次的“侵权”理由十分充分，联邦政府宣称自己负有国防的职责。于是该学院于1876年在安大略省的金斯顿市正式开办。联邦政府成立皇家军事学院时，联邦成立时间不久（于1867年成立） 。原本根据宪法的规定，省政府才具有学位的授予权，但是该学院是联邦机构，所以这种不可调和的矛盾一开始便显露出来——联邦机构需要得到省级立法机关的允许才能颁发学位。皇家军事学院的创立是联邦政府意图插手高等教育的开端，也是教育分权带来的紊乱后果之一。

（三）大学管理

虽然因为接受政府财政资助而往往被认定为“公立学校”，但是在法律上，加拿大的大学是作为“私立的、非营利的法人机构（private corporations）而创建起来的”^[37]。加拿大的早期大学都是仿照法国、英国等欧洲著名教育机构而创办的，因此受到欧洲大学理念和管理体制的影响，都享有高度的自治权和学术自由，政府不能干预大学内部事务。大学由省级立法机构授权，自主进行管理和运作，自行聘任教师并确定薪金，独立处理大学内部事务。^[38]

加拿大高校一般要经过省政府立法机关的批准方可建立（只有联邦军事学院的建立是例外） 。大学实行自治管理，省教育部对大学的管理仅限于制定全省的高等教育计划和方针，以及向各校提供经费等事宜，各校具体的行政管理和教育事宜均由学校自行决定和实施，省政府无权干涉。

大学的自治管理可以追溯到1887年的安大略省。由于政府取消了对宗教性质大学的资助，很多学校遇到了财政困难，于是各高校希望进行资源共享。经过一系列各学校参加的会议讨论，1887年立法机构通过了《多伦多大学联盟法案》 。人们满怀希望，认为政府会给多伦多大学提供更多的财政帮助，但是却没有收到预期的效果。相反，在1887—1906年间，政府对介入大学的兴趣越来越大，多次直接插手大学内部事务，导致二者关系日趋紧张。

为了明确界定二者的关系，1906年通过的《多伦多大学法案》 （Provincial University of Toronto Act of 1906）明确规定了大学和政府的关系。该法案规定：“政府不应对省立多伦多大学再继续有任何形式的直接控制和干预。大学的一切事务都应当由大学本身单独决定，政府对大学只有经济上支援的职责而无行政上或学术上干涉的权力。”^[39]

该法案还指出：“为了有效地治理大学，落实自治权，应成立新的大学董事会。新董事会成员一半来自校外，由政府任命；另一半来自大学内部，由选举产生。为体现学术自治，在董事会之外，应成立由资深教授组成的学术委员会，负责大学的学术发展。”^[40]该法案对加拿大其他大学也产生了深远影响，确立了加拿大大学的内部管理模式和大学与政府间关系的格局。

大学的自治体现在以下四个方面：

1.行政自治

按照1906年《多伦多大学法案》的规定，加拿大的大学一般采用两院制的管理模式：董事会（Board of Governors）和学术委员会（Senate）。

作为大学行政管理机构的核心，董事会由两部分人员构成：校外人员和校内人员。校外人员由政府任命，一般是政府机构人员；校内人员在大学相关人员中选举产生。董事会成员服务期是2～3年，全体董事会成员共同完成大学的管理任务。一般情况下，董事会成员由省政府和大学双方共同任命，而大学的行政负责人校长由董事会任命，不受政府干预。^[41]大学一般有若干名副校长，分管不同方面的事务。院系领导和科研部门负责人由校方聘任。

董事会是学校行政系统的最高权力机构，对学校的重大事务拥有决策权。它负责任命校长，负责学校的财务和为学校筹集资金，监督财政管理制度，处理大学的决策和各项法律问题，加强学校与政府、社会的联系。^[42]

2．学术自由

大学自治是学术自由的先决条件^[43]，是保障学术自由与具有创造力的学术环境的重要方面。^[44]1906年《多伦多大学法案》还设立了学术委员会。学术委员会的成员一般有校长、学术副校长、各学院院长、各研究所所长、各系主任、工会代表及学生代表等。多数学术委员会成员任期3年。成员则主要由选举产生的教师组成，专职委员中教职工人数需超过多数。学术委员会和董事会是平行机构，负责学术和教学管理，包括学术奖励、入学标准、课程设置、考试管理、毕业要求、学位授予等方面事务，但是授予名誉学位需要经董事会批准。^[45]

3.招生自主

加拿大没有联邦教育部，所以也没有类似于我国高考的全国统一入学考试制度。各省教育部会自行进行统一命题的高中毕业会考，会考成绩将作为能否被大学录取的标准之一。不同的省、不同的院校都会有不同的入学标准。加拿大各大学拥有独立决定招收学生的权力，但是1982年《宪法》规定的“平等权利”中关于保护公民平等的受教育权利是必须遵循的原则。^[46]

4.办学自由

办学类型的多种多样也在一定程度上体现出加拿大高等教育的高度自治。人们一般认为，加拿大的大学都是“公立大学”，其主要原因在于，大学的经费往往是来源于政府的资助。虽然大部分高等教育机构都是带有公立性质，加拿大还有很多私立的高等教育机构，可以满足不同人群的需要，为人们提供各种职业教育、技能培训等。对于课程的设置，学校也享有自主权。加拿大的大学一般都是综合性的，设置本科生、研究生和职业教育。大学的任务主要集中于教学、科研和社会服务。很多学校还设有成人教育项目，帮助成年人进修学习。

（四）财政措施

加拿大高等教育还有一个令人羡慕的优势，即加拿大的高等教育入学率很高，人们接受高等教育的比例在全球也居于领先地位。加拿大的高等教育水平很发达，根据加拿大统计局的数字（2008年3月，发布号：6），2006年，每10个加拿大人中，有6个具有高等教育学位； 2006年有400万加拿大人拥有大学学位，比2001年高出24%； 47%的加拿大人受过一定程度的高等教育；加拿大拥有大学或大专（学院）的成人人口比例是在经合组织（经济合作与发展组织Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）国家中最高的。^[47]维持和扩大高等教育的入学权利，一直是加拿大各省的一个明确的政策目标。到20世纪90年代中期加拿大是高等教育入学率最高的国家。^[48]

加拿大高等教育高入学率的特色是和政府制定多种财政法案来保障高入学率的政策分不开的。为了保障加拿大高等教育高入学率，加拿大联邦政府想方设法在财政上提供帮助，使人们可以进入高校，完成教育。加拿大的大学生享受70%～85%的政府补贴，其余的15%～30%还可以无条件申请无息助学贷款。因此，加拿大公民和永久居民就读大学期间实际上并无经济负担。

加拿大有近百所高校和二百多所社区学院可供申请人自主申请，只需凭高中毕业会考成绩申报学校，入学资格由各大学决定。为了鼓励高入学率，加拿大的本国学生只交极少的学费，而且大多数大学都设有奖学金资助其居民完成高等教育。对于没有申请到奖学金的学生，联邦政府还提供助学金和学生贷款，作为学生的学费和生活费用。但是外国学生不享受政府补助或是享受较少，其学费也多为本国学生的3～5倍。

其实在二战之前，政府对高等院校的介入非常少，而且只有很少一部分省立大学才能得到政府资助。二战的爆发及其结果彻底改变了这一状况，联邦政府开始对各省高等教育频繁干预。战争让政府清楚地意识到了各类人才和技能人员的重要性。于是二战结束后，政府立刻投入大笔资金拨款，着手完成对各类人员的教育和培训。首先享受到此项福利的是大批退伍军人。联邦政府每年为每名退伍军人大学生提供的拨款是150加元，1946年，大约两万名二战退伍老兵涌入大学，1945—1946年度，加拿大大学的注册人数增长了46%； 1946—1947年度，退伍军人在大学的注册人数增加到3.5万人。这一空前的入学人数增长，也刺激了加拿大其他公民对高等教育的需求。1947—1948年间，全日制大学的招生达到83882人。到1951年，大学的注册人数（不包括退伍军人大学生）增长了近70%。“退伍军人保障计划”不但使5万多名退伍军人在1944年至1951年之间进入大学，还大大带动了普通民众接受高等教育的热情度，大学入学人数激增。此时，联邦政府接受梅西委员会的意见，从1951年开始定期给高等教育提供财政支持。

1951年，梅西委员会的建议使联邦政府在教育中的作用发生了重大变化。梅西委员会促使加拿大政府对大学和其他中学后教育进行全面的资助，而且与这种资助相伴而生的是联邦政府对各省中学后教育优先发展的领域和方向施加了影响。这份发表于1951年的报告详细分析了加拿大在艺术、文学、科学上取得的成绩和不足之处，提出了一些富有建设性的建议，其中最为重要一点就是由联邦政府拨款补助加拿大各大学，并说明“资助将以奖学金的形式，用于奖励大学生及研究生级别专门从事艺术、文学领域研究的个人”^[49]。当时加拿大各大学在教育经费上都程度不同地依靠公共基金。1941—1951年，大学的注册人数（不包括退伍军人大学生）增长了70%，战后的婴儿潮也意味着60—70年代大学在学人数将成倍的增加。因为大学入学人数的激增，各省政府对高等教育的拨款已经难以满足日益增长的教育开支。^[50]梅西委员会的建议为在困境中挣扎的加拿大各大学带来了希望。

根据梅西委员会的建议，联邦政府从1951年开始，向所有大学和学院直接拨款，额度为人均50加分。^[51]这一措施为各个大学解决了燃眉之急，帮它们化解了财政危机。1957年加拿大政府理事会（Canada Council）成立后接管了此项工作。

除了联邦政府对高等教育进行拨款以保证高等教育的正常运作外，为了保持大学的学生规模，加拿大政府还出台了相应的助学计划、贷款计划等以满足不同学生的需求。

1964年，“加拿大学生贷款项目” （Canada Student Loans Program，简称CSLP）取代了1939年发布的“自治领及省政府助学项目” （the Dominion-Provincial Student Aid Program） 。加拿大学生贷款项目由联邦政府资助，旨在帮助希望接受高等教育的学生支付他们的教育费用。该计划是一项基于配对的助学金制度。如果学生需要财政援助，并具有较高的学术水平，那么联邦政府将与省政府配对合作，为学生提供补助金。各省政府可以自行建立资助项目，也可以与“加拿大学生贷款项目”同时开展平行资助。自该项目成立以来，为具备资格的学生提供不同来源的财政资助，以协助他们完成高等教育。根据该项贷款计划的条款，联邦政府为所有符合条件的申请人提供担保，而省政府的职责是管理。魁北克省以及西北地区退出了联邦和省政府同时资助的协议，而是选择了自行制定与联邦政府平行的资金援助方案。近年来，随着情势的变化，如果要满足学生的需要，该项计划的修改似乎势在必行。因为同不断上涨的学费和其他费用相比，学生得到的贷款额度确实过低。“加拿大学生贷款项目”还提供了一些方案，以帮助学生应付自己面临的还款期间的财政困难。这些方案包括：利息救济、减少偿还债务等。^[52]

当然围绕这一问题的争议也一直未断，因为加拿大宪法和它的前身《不列颠北美法案》中都明确规定了各省拥有对教育的司法管辖权。一个如此的配对助学金制度，使得省政府被轻易地置于了联邦政府的干预之下。

无论如何，“加拿大学生贷款项目”牢固地确立了联邦政府在高等教育经费中的作用。它的实施的确对学生资助带来了各方面的影响，是过去几十年中高等教育入学率增长的主要促进因素。它刺激了省政府助学贷款计划中资金的增加，巩固了联邦政府在资助学生经费和协调学生补助金方面的重要地位。但是它的一个负面作用是学生的财务需要，而不是学术实力慢慢演变成了接受资助的主要原因。^[53]

除此之外，加拿大政府对学生的资助还有“加拿大千禧年奖学金基金会” (Canada Millennium Scholarship foundation)提供的奖学金，“加拿大储蓄补助项目”（Canada Savings Grant Program）向学生父母提供一部分储蓄补贴。^[54]