民办高校党建与督导工作研究

民办高校党建与督导工作研究

2006年12月21日，中共中央组织部、中共教育部党组下发了《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》（教党[2006]31号），同日，国务院办公厅下发了《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发[2006]101号）。2007年2月3日教育部又以教育部第25号令下发了《民办高等学校办学管理若干规定》。以上三个文件传递的信息是：民办高校的发展已进入实质性的转型期。即由政府对民办高校的宏观政策引导向中观参与管理转型。这种参与的重要标志就是由省委、市委教育工委向民办高校选派党组织负责人，同时兼任政府派驻学校的督导专员。同时也不排除“必要时”政府在某些具体事务中向微观直接管理转变，如对学校的财务状况进行审计等。向民办高校选派党组织负责人和督导专员是我国民办高等教育管理工作中的一项重大的、新的举措，是一项新生事物，还没有现成的经验可供借鉴。

自以上三个文件下发后，引起民办高校的广泛关注，也对省委教育工委、省级教育行政部门如何落实选派党组织负责人和委派督导专员提出了新的要求。加强对这一新生事物进行广泛、深入的调研与分析意义重大。笔者结合多年工作经验，在近期广泛调研的基础上谈谈对这一制度的一些思考。

一、民办高校党建工作的基本情况

民办高校的党建情况从全国来看还处于初级阶段，党的组织体系正在逐步健全，党组织的地位与作用日益突出，其创造力、凝聚力和战斗力不断增强，为促进民办高校的稳定与发展作出了贡献。以陕西为例：截至2006年底，陕西有民办高校17所，其中本科院校5所，高职院校12所，非学历高等教育机构24所。独立学院12所。全省民办高等教育在校生共27.2万人，其中民办高校在校生23.9万人，独立学院在校生3.3万人。目前，陕西民办高校中共党员有15453人，其中学生党员11415人，教职工党员4038人，分别占民办高校学生和教职工总数的4.19%和25.99%，建立校级党组织46个，其中党委20个，党总支8个，党支部18个。未建立党组织的学校有7所，占民办高校总数的13%。

党的组织建设在民办高校中占有举足轻重的地位，她已成为民办高校整个管理工作中的重要组成部分，成为党对民办高校实行领导的主要渠道。民办高校的党组织在政治上起着核心作用，在组织上起着监督作用，在思想上起着保障作用。民办高校自2000年根据《关于加强社会力量举办学校党的建设工作意见》（中组发[2000]7号文件）规定全面组建党组织以来，党的建设取得一定成果，在全国历年高校党建工作会议上都有民办高校的代表参加。这对不断加强党的自身建设，健全组织体系，完善各项规章制度，努力增强党组织的凝聚力和战斗力，起到了有力的推动作用。

目前，民办高校的党建工作仍然存在许多亟待解决的问题。主要表现在：一是发展不平衡。民办高校的党组织建设优于独立学院的党组织建设，独立学院的党组织建设又优于非学历高等教育机构的党组织建设。二是组织建设不到位。一些民办高校党的组织不够健全，管理体制还未理顺。三是对建立党组织缺乏认识。一些非学历高等教育机构对建立党组织的意义缺乏认识，对其建立党组织的重要性、必要性认识肤浅。四是党组织与董事会、院委会的关系处理不当。五是党员管理难度大。民办高校的党员流动性大，成员组成也较复杂。六是党务干部队伍建设亟待加强。七是党组织缺乏必要的条件保障。八是上级党组织对民办高校党组织建设关心、支持、指导、交流不够。

二、处理好党建、督导和其他工作的关系

根据文件规定，由省委教育工委选派的党组织负责人，对学校的发展规划、人事安排、财务预算、基本建设、招生收费等重大事项有提出意见建议、参与研究讨论的职责。这五项工作涉及学校的发展，人、财、物和招生管理工作，都是学校工作的重点内容，党组织负责人直接参与实有必要。

又根据文件规定，由省级教育行政部门向民办高校委派督导专员。督导专员行使下列五项职权：监督学校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况；监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量；参与学校发展规划、人事安排、财产财务管理、基本建设、招生、收费等重大事项的研究讨论；向选派机构报告学校办学情况，提出意见建议；有关党政部门规定的其他职责。

如何搞好党建工作、督导工作及有关工作，需要认真处理好以下十个关系：

1.选派与选举的关系

根据中组部文件规定：省委教育工委可以向民办高校选派党组织负责人。又根据党章规定，民办高校党委由党员大会或党员代表大会选举产生，党总支和党支部由党员大会选举。如果由省委教育工委选派的党组织负责人在民办高校的党员大会或党员代表大会上能顺利当选，则选举结果可报上级党组织批准。若在党员大会或党员代表大会上未能顺利当选，问题就复杂了。这样就会出现两种情况：一是由省委教育工委重新选派党组织负责人，二是由民办高校党组织重新组织选举。显然，如何做好选派工作与如何做好选举工作具有同等重要的意义。我们必须认真考虑研究选派的人选，一旦考虑不周，出现多所学校发生同类事件，就可能对整个工作的推动造成很大的负面影响。

2.书记参与决策与督导行使监督的关系

根据《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》（中组发[2000]7号）规定，民办高校的党组织负责人应进入校董会。这样党组织负责人实际上已成为学校最高决策机构的成员之一，具有对学校重大事项的决策权，负有董事会成员所应承担的权利与义务，对董事会的决议应在董事会通过后无条件执行。又根据中组部《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》，党组织负责人又兼任政府督导专员一职，行使诸多监督学校执行有关法律、法规、政策、办学方向、办学行为、办学结果，参加学校规划、招生以及人、财、物等重大事项的研究讨论等，具有督导权。同时对学校的发展规划、人、财、物、招生等具有参与权。这种一身兼三职的身份结构，具有对学校重大事项的决策、参与督导的全部职能，事实上已经形成既决策、又参与，还要督导的全职工作状态。这种多重身份的工作定位操作不当，容易混淆工作界面，容易影响某一身份所承担的职责的履行。从目前现状看，拟选派的人一般来自公办高校和教育行政部门，在这些同志中真正了解、熟悉民办教育法律、法规，民办高校特点的不多。因此要处理好以上三个角色的转换和承担三个角色的职责是一件并不轻松的重担。

3.党组织负责人与能力与精力的关系

根据文件规定，民办高校党组织的主要职责有七条：宣传和执行党的路线方针政策，执行上级党组织的决议，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则，致力于培养社会主义建设事业的各类人才；引导和监督学校遵守法律法规，参与学校重大问题的决策，支持学校决策机构和校长依法行使职权，督促其依法治教、规范管理；支持学校改革发展，及时向上级党组织和政府职能部门反映学校的合理要求，帮助解决影响学校改革发展稳定的突出问题；全面加强学校党的思想、组织、作风和制度建设，做好党员教育管理工作；领导学校思想政治工作和德育工作；领导学校工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会；做好统一战线工作，支持学校内民主党派的基层组织按照各自的章程开展活动。

对照督导专员的五项职权，可以看出二者之间有三个共同点：一是监督和引导学校的执法情况；二是向上级反映学校的办学情况；三是参与学校重大问题的决策。不同点主要在于党组织在学校主要发挥政治核心、政治保障作用及搞好党务工作。督导专员主要搞好行政监督、指导工作。显然，党组织负责人和督导专员的工作任务是十分繁重的。工作中不仅要向上级党委报告，还要向上级行政机关报告，还有不少工作需要同时向两个上级报告，其所承担的职责既有交叉又有分离。民办高校的工作时间一般较公办高校要紧凑、饱和得多，五天工作日、八小时工作制常常会被打乱甚至被侵占，劳动强度要高于公办高校。这是一些公办高校的退休人员在民办高校不能坚持下去的原因之一。选派到民办高校的党组织负责人身负重任，身体素质较差的同志难有所为。民办高校党组织负责人比公办高校的党委书记累得多。他们不仅要有饱满的工作热情、良好的工作状态、丰富的工作经验，还要有充沛的工作精力和良好的身体素质。又根据文件规定，从事这项工作的同志年龄可以放宽到70岁以内。这批同志工作经验丰富、工作能力强，但要既搞党务，又搞政务，又要从头学习和不断适应民办高校的政策和办学特点。要胜任这项工作，所选派同志的身体状况和年龄要作为重要指标加以考虑。

4.原党组织负责人和选派的党组织负责人的关系

从陕西民办高校党建情况调查看，86.8%以上的民办高校在31号文件下发前已有党组织及负责人。如果再派党组织负责人，新老负责人如何交接是一个突出问题。因原有负责人是经学校党员大会选举产生并报上级党委批准的，一般还都在任期内，且工作表现、工作能力也不错。如何处理二者的关系至关重要。原党组织负责人因要兼任督导专员，是否懂高等教育规律、熟悉高等教育工作至关重要，如果不适合做督导专员，应重新考虑新的人选。

5.民办高校原有党组织的隶属关系与新的党组织的隶属关系

目前，民办高校的党组织一般存在四种隶属关系：一是直接由省委、市委教育工委批准并直接管理；二是由学校所在地的区、县、街道办事处等地方党委批准并直接管理；三是由学校的举办者的行业党委批准并管理；四是独立学院的党组织多由公办高校党委管理。其四者所占比例大致为3∶3∶3∶1。按照31号文件规定，民办高校党组织的隶属关系大部分要重新调整，即改变原有的党组织的隶属关系，改变这一现状存在一定难度。如何理顺？什么期限内理顺都是需要很好研究、沟通、协调的问题。从实践来看，凡在地方办事处党委、行业党委管理的民办高校的党委在开展党组织生活、发展党员活动中都存在诸多问题，不能适应民办高校党的建设的需要，亟需利用这一机会重新调整并规范。

6.党组织与董事会的关系

根据有关规定，党组织负责人应进董事会。而民办高校前身多为非学历高等教育机构，大多没有党组织，在原董事会成员中也没有党组织负责人。随着民办非学历高等教育机构升格为高职，党组织也相继成立。按照有关政策党组织负责人要进董事会，这一政策必然会引起原董事会人员的调整，即董事会除要增加一名党组织负责人后，还要再增加一名董事，或者原董事中有一人退出由党组织负责人代替。如何调整原董事会是这次选派工作中要涉及的问题。如果原董事会成员没有投资，不涉及经济利益，其调整难度要小，若有投资或有其他利益所在，调整难度必然很大，尚有许多具体问题需要协调解决。

根据文件规定，民办高校党组织负责人是抓党建工作的第一责任人。法定代表人为学校稳定工作的第一责任人。民办高校的董事长多为法定代表人。这样会出现一种现象：在作出有关学校稳定工作的决议中，应主要以法定代表人的意见为准，出了问题他要负全部责任。而党组织负责人如果认为某决议不妥，能否否决执行这一决议？如果党组织负责人有权否决，出了问题又由谁来负责？因此，如何协调二者关系十分重要。

7.党组织负责人与督导专员不同待遇的关系

党组织负责人与督导专员的身份不同，所承担的工作性质不同、任务不同、要求也不同。但工作的侧重点应放在党建工作上，督导专员是兼任的角色。一人同时担任两种职务，且有较大差距，其角色的转换具有一定难度。另外，党组织负责人的待遇和督导专员的待遇因级别不同而可能存在差异。如党委书记的待遇肯定不同于党总支书记和党支部书记的待遇，而督导专员的待遇一般应享受厅级或副厅级待遇。从各省情况看，在落实受选派同志待遇问题上可能会存在的一系列问题。

8.独立学院党组织负责人与督导专员的关系

根据教发[2003]8号文件规定，独立学院要建立党的组织。又根据31号文件规定，独立学院应参照执行。从目前情况看，独立学院的党组织多隶属于公办高校党委管理，党组织负责人也都由公办高校选派。如果不涉及党组织负责人兼任督导专员的工作，那么党组织负责人由独立学院的申办方或者合作方选派均无所谓，问题在于党组织负责人要兼督导专员，那么由申办方的公办高校选派似有不妥之处。因为由公办高校选派出的党组织负责人兼任督导专员会让独立学院的合作方心存疑虑，也很难对申办方自身参与办学的行为进行公平、公正的监督和指导，引发合作方的不满情绪。

9.民办高校党建与非学历高等教育机构党建的关系

目前，全国有994所非学历高等教育机构，目前这类学校两极分化严重，办学水平差异甚大，规模大的有数万人，规模小的不足百人。加强对这类学校的管理同样是必要的。但如此多的学校要全部参照31号、101号文件执行，选派党组织负责人和督导专员似乎不可能，实际上也不必要。

三、应采取的措施

1.成立省委教育工委民办高校党委

民办高校是一个相对独立的群体，党的建设也存在诸多差异和特点。成立民办高校党委专司民办高校党的管理工作，把不够成立党委条件的民办高校及民办高等教育机构的党组织建设关系直接挂在民办高校党委里。这样一方面对规模较大，已成立党委的民办高校可以实施宏观管理和指导，另一方面对办学规模较小，不能成立党委，只能成立党总支和党支部的民办高校及非学历高等教育机构可以实施直接统一管理和领导，进一步理顺民办非学历高等教育机构党组织的隶属关系。

2.独立学院党组织负责人应由省委教育工委选派

独立学院的党组织负责人从长远看，也应该由党委教育工委选派，以体现政府对合作双方的合法权益的维护。如果因独立学院数量多、选派任务重，也可以采取独立学院之间的党组织负责人由省委教育工委统一安排实行轮岗制。即甲校的党组织负责人到乙校任职，乙校的党组织负责人到丙校任职，以此类推。这样既不增加政府负担，又能推动工作开展。

3.对非学历高等教育机构的选派工作应当分类指导

民办非学历高等教育机构的现状复杂，从客观上讲，应把规模较大、问题较多、集中在大城市的一批学校筛选出来，首先选派党组织负责人。从全国范围看，总量可控制在200所左右，抓住主要矛盾，有利于问题的解决。不在中心城市的学校，其党组织可由学校所在地市委教育工委管理。因这些学校一般不具备成立党委的条件，只能成立党总支和党支部，由市级党委管理较合理，也有利于工作的开展。

4.建立双向选择机制落实相关待遇

上级党委对派驻学校的党组织负责人应事先与学校董事会进行沟通，增进了解，力求达到双方满意。在都能接受的前提下再正式批准。避免因双方沟通不够，盲目派驻而在选举时又落选的现象发生。因此，在选派前应与民办高校的董事会进行反复协商，充分尊重学校董事会的意见，在协商一致的前提下再实行选派更为妥当。

上级组织要解决好选派干部的职数、工作待遇、生活待遇等一系列实际问题，一般对从在职人员中选派的，解决副厅级以上级别待遇是必要的。而从退休人员中选派的，可不再考虑解决级别待遇问题。解决生活待遇的焦点可能在于津贴部分，以调动选派同志的工作积极性。

5.对拟派出的党组织负责人加强培训学习

民办高校实行董事会领导下的院长负责制，办学过程具有许多自主权，同时又要遵守国家有关法律、法规、规章，准备担任民办高校党组织负责人的同志，一般多来自公办高校或教育行政部门，他们对国家有关民办教育的方针政策、现状、问题一般了解较少，进驻民办高校前务必要进行较系统的培训学习，了解国家有关民办教育的法律，了解民办高校的办学现状和特点，了解民办高校的基本情况，特别是了解民办学校目前存在的诸多困难和问题，尽快熟悉情况，进入角色，为进校开展工作奠定基础。

6.正确处理党组织和董事会的关系

要处理好党组织和董事会的关系，必须加强制度建设，明确双方的职责、权利和义务，做到权责一致，避免出现交叉和真空。党组织负责人和董事长要以制度规范为前提，明确分工，规范行为，加强协调、沟通，遇到原则问题应以法律、法规为准绳，减少无谓的、以自我利益为前提的纠葛。遇到非原则问题，要多理解、谅解，通过协商解决。

7.加强对民办高校主要负责人的教育工作

要让民办高校的举办者、办学者充分认识中央、国务院作出这一决定的重大意义，认识到这是稳定国家大局、学校大局的需要，是建立政府与学校之间沟通渠道，上情下达、下情上达的主要通道，也是完善民办高校各项制度建设，规范管理，促进发展的主要措施。民办高校的主要负责人要有宽大的胸怀，以积极拥护的态度，正确对待选派工作，以积极沟通、密切配合的方法，认真协调、协助搞好这一工作。只有双方目标一致、步调一致，才会进一步促进民办高校的发展。

8.建立公办高校与民办高校党建结对子活动机制

公办高校在党建工作中已经取得丰硕成果，特别在学生中开展思想政治教育工作、团建工作经验丰富，民办高校的主体是学生，把学生稳定工作搞好了，学校的主要矛盾也就可以化解。因此，公办高校要协助民办高校开展党组织建设，把公办高校开展党建工作、团建工作、学生思想政治工作等的做法、经验，在结合民办高校特点的基础上，供民办高校学习和借鉴，以加快民办高校党建的步伐。