新形势下的教师地位的发展趋势

（三）新形势下的教师地位的发展趋势

当前，我国的公立学校大多属于国家事业单位，从20世纪80年代开始的事业单位改革进程也必然对我国教师的法律地位产生影响。

1998年颁布、2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》第二条第一款规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这就将“民办非企业单位”（民办事业单位、集体所有制的事业单位等）排除在外了。但在学说上，有将事业单位理解为《登记条例》中所规定的“狭义”事业单位法人以及民办非企业单位法人者。综合来讲，现有事业单位按照职能可以划分为生产经营性事业单位、社会公益性事业单位以及行政管理性事业单位等三种。

1998年，《事业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台，国有事业单位、民办事业单位被明确区分。从法律意义上说，事业单位仅指国有事业单位，而“民办事业单位”则获得新的名称，成为新的社会组织类型——民办非企业单位。事业单位的活动领域集中在教育、科技、文化、卫生等行业。从计划经济年代到市场经济年代，政策法规性文件、学术论著、词典辞海等工具书，均把事业单位的主要活动领域定位在科教文卫等行业。活动领域的稳定，使事业单位始终能够维持其组织特征的连续，并由此产生特定的概念：事业。在我国，事业作为一种行业概念或行业集合概念，指的就是事业单位的活动领域。

自20世纪80年代我国启动事业单位改革以来，提出的事业单位改革的思路有：“市场化”（“产业化”）“社会化”（“民间化”）“行政化”（“公务法人化”）。第一，“市场化”（“产业化”）。首先，改变传统事业体制中由国家包办、以行政化方式提供事业服务的做法，引入市场机制，将福利性、公益性的事业活动转化为经营性的产业活动。其次，运用经济激励和行政推动等手段，促使事业单位进入市场，并且“在市场竞争中找到自己的应有位置和发展空间”，事业单位走向社会，进入市场，终将成为独立的市场主体。再次，建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度，改变事业单位的体制机制，使其适应市场化、产业化的需要。“市场化”曾经是事业单位改革的主导性趋势。从总体上看，过去20年的事业单位改革，“使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业。这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推向市场’。”20世纪80年代，国家对事业单位先行“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务。后来，国家又鼓励部分事业单位自收自支，实行企业化管理，完全通过市场获取资源。市场化改革的极端形式是通过改制，使部分事业单位转制为企业，允许各种所有制企业以商业化的运作方式生产和经营公共事业的产品与服务。第二，“社会化”（“民间化”）。首先，参考国外普遍通行的非营利单位体制及其运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。其次，改革的内容包括提供公共产品，组合社会资源，享受优惠政策，吸收志愿人员，构筑法律支持，实行科学管理。再次，改革的目标是争取用15～20年时间，使我国的非营利机构，即事业单位基本实现社会化，使社会力量成为非营利机构的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利机构工作，非营利机构成为社会服务的主要创新源泉等。20世纪90年代后期，“社会化”的思路开始被事业单位的改革所采纳。“主张以‘非营利机构’作为我国事业单位改革的目标模式，已经成为主流观点进入政策规划的领域……”1998年10月，国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，在界定事业单位的时候，使用“为了社会公益目的”、“社会服务组织”等词语。⁽²⁾上述词语提供了事业单位属于非营利组织的法规证据。接下来发布的政策性文件，直接使用了“非营利”等概念。2000年5月，《国务院办公厅转发科技部等部门关于深化科研机构管理体制改革实施意见的通知》提出，将部分仍作为事业单位的社会公益类科研机构“按非营利性机构运行和管理”。2000年8月，卫生部制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，将全国范围内各类主体举办的医疗机构分为非营利性与营利性两类。这一时期，事业单位的“社会化”改革可以概括为：首先，国家确立了鼓励“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针，推动了民办事业单位的发展。其次，国家借鉴、引入了非营利机构的管理体制与运行机制，推进了事业单位的改革。再次，事业单位以“体制内制度外”的“第三路径”（非规范形式），向非营利组织转移资源，并且衍生出非营利组织。另外，少量事业单位通过改制，也成为非营利组织。第三，“行政化”（“公务法人化”）。首先，公务法人是依照公法设立的、以特定的公共事业为成立目的的一种公法人。其次，公务法人是国家行政主体设立的服务性机构。它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，不同于作为机关法人的行政机关，是适应公共事业发展和技术分权的结果。再次，公务法人执掌一定的公共权力，具有独立的管理机构与法律人格，能够独立承担法律责任。最后，公务法人与其利用者之间存在着丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。有学者认为：“我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政目的，提供专门服务。”因此，“应当将学校等事业法人定性为公法人组成部分之一的公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。”与之相近的观点还有“公务组织说”。“行政化”学说提出的问题，虽然是涉及我国事业单位改革的重大问题，但还局限于少数学者的论著之中，更没有形成以“公务法人”为基础的事业单位改革的理论体系与政策设计。这种改革讨论主流之外的“话语”，实际影响力很有限。

在我国事业单位改革此种大背景下，近年来，根据国家关于推进事业单位人事制度改革的整体部署，教育部按照《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》精神，大力推进高校人事制度改革。通过改革，我国高校已初步形成了优秀人才脱颖而出和充分发挥教师积极性、创造性的良好的制度环境。总体而言，主要具有这些特点：1.增强用人机制活力，深化教师聘任制度改革。近年来，高校积极推进以教师聘任制改革为核心的人事制度改革。北京大学、清华大学等一批高校，先后出台并组织实施了新一轮人事制度改革，在高等学校中产生了较大反响。大多数高校已经进行了教师聘任制改革或正在制定深化改革的政策方案。北京、上海等地已全面推行教师职务和其他专业技术职务的聘任制改革，有的省（区、市）也已全面部署了深入推进改革工作。从整体看，全面推进教师聘任制改革的态势已经形成。2.强化人员分类管理，积极开展了新一轮高校职员制改革试点。建立高校职员制度是一项制度创新。按照“认真研究、慎重实施、先行试点、逐步推开”的工作思路，教育部自2000年开始在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学等五校组织开展了高校职员制度试点工作。2003年中国农业大学也加入到试点行列。几年来，高校职员制试点工作取得了初步成效。基本理顺了高校人员关系，强化了岗位分类管理和实行聘用制，提高了管理队伍的服务意识和工作效率。3.开展高校编制标准研究工作。2003年以来，教育部会同有关部门组建了高等学校编制工作小组，在原有工作基础上，分别在北京、上海、哈尔滨、成都等地召开座谈会，听取各方面的意见，并作了大量的测算工作。以后教育部将积极配合有关部门，认真做好高校编制标准文件的研究修改工作，进一步加强高校的编制管理。4.完善人才激励机制，进一步深化收入分配制度改革。近年来，许多高校继续实施和完善基本工资、校内岗位津贴和业绩奖励三位一体的收入分配制度，特别是在确定岗位津贴水平，进一步完善发放形式、分配办法、调整原则、管理制度等方面进行了新的探索和实践，逐步建立了重实绩、重贡献、向高层次人才和重点岗位倾斜的分配激励机制，妥善处理了校内各类人员的收入分配关系，为吸引和稳定优秀人才，调动教师积极性、创造性发挥了重要作用。

可以看出，我国未来教师制度的改革将继续推进。我国高校教师人事制度改革将按照“按需设岗、公开招聘、竞争择优、合同管理”的原则，深化教师聘任制度改革，全面推行教师岗位分类管理和公开招聘制度。继续研究制定高校编制标准指导意见，完善教师人事争议处理机制，对新聘教师逐步实行人事代理制度，探索建立竞争激励与职业保护相结合、科学规范、充满生机活力的高校用人制度。同时，建立高校岗位设置管理制度也势在必行。在高校试行岗位设置管理制度，是推进高校聘任制改革的迫切需要，也是改革高校工作人员收入分配制度的重要前提和基础。