大学治理结构的历史演进与文化变异

大学治理结构的历史演进与文化变异

大学治理结构是大学制度的核心，而构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构是现代大学制度建设的根本任务。大学治理结构不是一个抽象的理论存在，而是时代和环境的产物，是一定条件下的客观实在。在历史的演进中，随着外部环境的变化和组织规模的扩张，大学的治理结构由简单变得复杂，其根本原因在于利益主体的多元和分化。利益主体对大学控制权力的诉求和现实可能性的矛盾冲突，造成了大学治理结构的不同历史样态。英国大学治理结构的演进，正是这样一种矛盾发展的典型案例。在大学的历史发展中，大学治理结构常被移植，然而所有的移植终究都会产生一定的变异，这种变异就是文化的结果。美国大学移植英国大学制度，形成了“法人——董事会制度结构”，反映了新殖民地的文化特征。二战以后，西方国家高等教育管理体制改革是普遍的，大学治理结构的变革也是普遍的。这里有相互的影响和借鉴，但不管怎么变革，它们都受到原有的大学文化基础、社会文化基础的制约。大学治理结构处于动态变化的过程中，其变异实际受到包括内生性和外生性多种因素的影响。它并不完全是被动适应环境的结果，也可以是主动选择和构建的结果。大学的治理结构是多样性的、变化着的，并不存在着一个“赤裸裸”的、不变的、永久适用的公式。

一、大学治理结构的历史演进

治理结构是一个组织中各利益群体的相互关系，它通过权力的配置和运作机制来达到关系的平衡，以保障组织的有效运行并实现其根本目的。西方大学成立于12世纪，它早期以行会的形式存在。行会就是一种利益共同体，和其他各行各业的行会一样，最初的大学就是学生或者教师为了共同的利益而组织起来的。早期大学规模极小，数十人乃至百把人，主体相对单纯，所以治理结构简单。每个成员都可以充分表达意志，直接行使权利。按照罗伯特·伯恩鲍姆的说法，这是一种自我控制型的学会组织模式，而领导人的作用主要在于协调，使各成员约束自己的行为，服从团体的价值观念和规范^【109】。换句话说，这是一种学者自治性的治理结构。但是这种治理结构只是理想的抽象，事实上，早期大学从一开始就受到外部控制的影响和内部竞争的压力，而呈现出不同的样态。意大利波隆那大学与法国巴黎大学的差异，正是利益群体不同权力消长的结果。

在历史的演进中，随着外部环境的变化和组织规模的扩张，大学的治理结构由简单变得复杂，其根本原因在于利益主体的多元和分化。它们对大学控制权力的诉求和现实可能性的矛盾冲突，演绎出一幕幕令人回味的历史剧。我们不妨以英国大学为例，来考察一下这种历史剧的曲折情节。

英国最老的大学是牛津大学，它初创于11世纪末12世纪初。当时从巴黎游学回来的师生聚集在牛津，形成一个非正式的集合，后来才逐渐演化为一个学者的行会。在牛津大学初创的300年中，它并未正式取得法律上的地位。罗马教皇和世俗政权都试图使牛津大学成为自己势力的一部分，赋予其一定的特许权，这恰恰为牛津大学的学校自治提供了空间。自1214年罗马教皇任命英格兰林肯教区主教罗伯特·格罗斯泰特为牛津大学第一任校监后不久，根据英国习惯法和当时的宗教法，牛津大学就被王室和教会认同为“与作为成员的个体不同的法人机构，”^【110】并逐步取得了自主制定大学法（1230年），成立管理机构（1240年）以及使用校印（1276年）等法人特权。然而，从治理结构上看却很不完善——直到13世纪初它才设立了教务长和校监职位，1448年成立了总务处，副校长的领导地位也是在1549年才得以完全确立^【111】。治理结构完善的进程，正是各利益主体权力博弈的过程。

在中世纪牛津大学的法人治理结构中，学者共同体具有举足轻重的地位。学校的最高权力机构是三个组织：由文学院任课教师组成的“主政教师大会”，由各学院任课教师组成的“高级教职员大会”，全校教职员组成的“全校教职员大会”。学校要出台一项规定，首先要由各专业教师选出的负责大学事务的舍监向主政教师大会提出动议，同时由全校教职员大会向全校教职员通报，最后由高级教职员大会表决通过^【112】。主教任命的校监在大学显然是一个重要角色，但校监的人选则要由这三个组织来选举，人选必须是住校的神学博士或宗教法博士。作为教会、主教和国王之间的联系人，他被委以主持大学管理的重任，同时还被教会授以生杀大权，参与地方政权。双重使命使他不可能亲自掌管大学的事务，于是任命一位副校长来专门协助掌管。久而久之，校监成了名誉性的大学最高首领，而副校长成了实际的大学统领者。在牛津大学的早期治理结构中，教会权力、学者权力、管理权力处在一个制约和平衡中，教会以委托代理的形式控制大学，而学者共同体通过举荐和“议政”的方式维持着学术自治。

1571年，伊丽莎白一世颁布了第一部大学法，正式承认牛津大学和剑桥大学的法人地位。在简短的前言中，它阐明了制定目的在于使“两所大学之古老的特权和自由自此得到女王陛下的批准与认可。”^【113】它在第一节中认可了“以校监、教师和学者名义存在的牛津大学”为法人机构，永久续存，并将享有拥有校印以及可起诉亦被追诉等权利和义务。自此，牛津大学的独立自治的法人地位得以确立。世俗政权取代教会成为牛津大学的控制者，但大学的治理结构的基础则没有改变，学者自治仍然是主导性的。当然，16世纪以后，牛津大学所属书院独立性增强，地位上升，具有独立法人地位。1854年，牛津大学成立校务委员会，除了校监、副校长和舍监外，委员会成员还包括6名书院院长、6名教授和6名教职员代表。这种模式维持了相当长的时期，即使有所变动，也只是增加教职员代表人数，减少书院院长人数，没有实质性变化。

如果我们把牛津大学的治理结构看作是古典行会模式的话，事实上这种模式为英国许多大学所沿袭，剑桥且不说，即使成立于19世纪末期的一大批城市大学依然沿用了这种模式。唯一不同的是，这一批旨在满足地方发展需要的城市大学在其成立之初，不可能具备牛津大学成立初期的时代和文化背景，不可能拥有来自王室的大量捐赠和授予的无上特权，也不可能如同牛津大学那样拥有若干个享有独立法人地位的学院^【114】。

尽管英国大学的治理结构具有稳定性和保守性，但是时代的变化仍然在促使新的要素产生。19世纪末以后的一些大学，无论是“联邦制”的伦敦大学，还是地方大学，治理结构中引入社会人士参与治理是一个重要的现象。大学上层机构通常由校务委员会、理事会、评议会组成。校务委员会作为最高决策机构，成员大多是非大学成员，包括议员、宗教领袖、社会名流。校务委员会的功能是，审议财务，解决重大争论，并不决策学校具体事务，它主要代表的是公共利益。在地方大学的理事会中，通常有3/4的成员是非教育界人士，也包括地方当局指派的人员，它负责财务决策和对外联络。非大学人员进入大学治理结构，反映了社会发展要求高等教育民主化，要求大学加强与社会的联系、服务民众的基本趋势，实质上反映的是大学利益主体的多元化。

二战以后，高等教育大众化浪潮也在英国掀起。1958～1961年，英国政府开始着手建立七所新大学，作为已有高等教育体系的补充，这几所学校在治理模式、管理体制上都有所创新。撒切尔夫人当政后，大力推行公共管理改革，高等教育也开始引入市场机制。在这种条件下，新大学在“与市场接轨”上走得更快，华威大学就是其中的一个典型，它更体现出一种“经营型”特征。在华威的校级治理结构中，除了理事会和评议会之外，由副校长、三位助理副校长、学科分部董事会主席、研究生院董事会主席、学生会主席以及其他高级行政官员组成了一个战略核心委员会。该委员会每周会晤一次，为副校长提供建议，并对各主要委员会的决议作出决定。这个战略核心委员会表现出几个特点^【115】：首先，副校长和各处长为委员会固定成员，而助理副校长和教师董事会主席的任期分别为三年和两年，在行政和学术以及在持续性和民主代表之间形成了良好的平衡；其次，战略核心委员会与学术核心有着紧密联系，因此在必要的时候可以采取快速反应；再次，在华威强有力的中央核心和院系之间不存在其他层级，不设系主任，学科分部董事会不承担管理责任，这有利于进行快速有效的沟通和决策；另外，考虑到战略决策和财政问题的重要性，理事会、财政委员会和建筑委员会的执行主席将大量参与决策，而他们在商业和公共服务方面都拥有相当丰富的经验。华威大学的治理结构中，非常明显地加强了管理者或者说经营者的权利与地位，以适应更为市场化环境下强化快速反应和正确决策的需要。

华威大学治理结构的创新，是对社会环境变化的主动适应。事实上，以“保守”闻名的英国大学正在进行积极的改革，包括牛津大学在内。1997年牛津大学废除了1910年成立的大教师团委员会^【116】，将一部分相关功能下放至各教师团，另一部分整合进新设立的一个独立的理事会中。然而，这次改革实践并不成功。除了环境变化的因素外，更多的原因还在于改革的不彻底。理事会中依然面临效率低下、重复决策等一系列问题。为此，2005年3月，牛津大学治理改革委员会制定了《牛津的治理结构：绿皮书》，并于当年9月公布治理结构改革意见征求书，提出要通过专业治理，改善大学的治理成效，促进目前大学和学院双重并行学术决策机制的统一。具体方案包括：大学治理与学术治理分离，设立一个受托人董事会，由15人组成，8人为外部人士，7人为内部人员（包括副校长和学院大会主席），功能类似于根据慈善法设立的慈善受托人，负责大学的治理；设立一个单独的学术理事会，包括所有学院成员，对学术事务负责；保持高级教员全体会议既有权力不变，还赋予其包括批准受托人的任命，审批受托人的年度报告以及选举40名学术理事会成员在内的一系列新增权力等。

英国大学治理结构发展的历史进程告诉我们，大学治理结构是一定社会历史环境的产物，是大学利益主体相互作用的结果，没有不变的治理结构，也没有能适应于所有时代的理想治理结构。

二、大学治理结构的文化变异

大学治理结构是大学各利益主体现实关系的反映，它是历史的产物，也是文化的产物。文化是一个极有包容性的概念。我们这里所说的文化，主要是指空间地域环境所造成的社会观念、行为方式、组织形态的独特性。在大学的历史发展中，我们不难发现大学治理结构被移植的事实，然而所有的移植终究都会产生一定的变异，这种变异就是文化的结果。

和震博士研究了美国大学自治模式的形成。他认为，“美国殖民地时期学院没有延续中世纪大学学者行会自治的传统，而是移植了英国的学术法人制度，同时采用了加尔文教派外行管理教会和大学理念和英国的信托制度，从而产生了美国学院和大学的独特制度。”^【117】和震提出了一个“法人一董事会制度结构”的概念以概括美国大学的自治模式。从他的研究中我们可以清晰地看到，这种制度结构——治理结构的形成实际上是一个文化的过程。

美国最早的大学哈佛学院最初是照搬英国牛津、剑桥模式的，希望办成“学者的自由共和国”。但从一开始，由包括总督、副总督等6名行政官员和6名牧师在内的监事会，就使学院的治理结构具有较多的外部控制性。这种外部控制性是英国王室、国教会与殖民地地方政权妥协的结果。在争取大议会特许状的过程中，具有法人性质的董事会形式被创造出来，与监事会共享权力，它的功能主要在经营学校。1650年哈佛学院特许状：“今后新英格兰的中塞克斯郡剑桥镇的这所学院的权威应当是一个法人会，由七人组成，一个校长，五个评议员和一个司库或会计……。”^【118】这种治理结构的自主性是以民事法人权利为基础条件的。“法人会以法人资格有权提出规章和法案，拥有学院的财产和一切所有权。”成立比哈佛学院稍晚的威廉·玛丽学院（1693年建立）是第一个拥有英国王室特许状的学院，为了获得特许状，学院创建者布莱尔小心地在英国王室、国教会与殖民地地方政权争取控制权中“走钢丝”，让校长具有了更多的权力与责任，以保障学院能够体现王室、国教会的意愿，监视会也更有权威和权力，但总体上讲，采用的还是监视会与董事会共存形式，而不是采取教师行会的管理形式。到1745年耶鲁学院成立，则构建了一个由外部成员组成的一个单一的自治法人董事会，这得益于创建者的加尔文教义的信仰。他们不奢望英王室的特许，也使得在平衡各方利益上更为自如。耶鲁的董事会成员中没有总督等官员，也没有由殖民地政府和议会官员组成的监视会，独立性很强。从哈佛学院到玛丽学院，再到耶鲁学院，英国大学治理结构发生了美国式的蜕变，既有英国王室、国教会与殖民地政府争夺控制权力的影响，也有宗教意识形态的影响，另外一个不可忽视的影响是创建者因素。美国的这些“学院不是由一大群学者自己组建的，学院的创建和控制不可避免地落入整个社会的代表手中。”^【119】

在美国高等教育的发展中，大学的治理结构不断地发生着变异，生气勃勃的殖民地开拓与发展，不仅给美国社会带来活力，也使美国的高等教育蓬蓬勃勃。和震指出：“美国学院直接移植了英国大学的学术法人制度，几乎同时采用外行董事会为学术法人的最高权威的代表，形成了以学术法人为基础的外行董事会的自治模式。法人制度确立了学院独立于外部权威的法律地位，外行董事会制沟通了学术法人与外部的联系，确立了学院的信托性质，法人与外行董事会的结合，形成了学院与外部权威之间既独立又联系的关系。”这无疑是一种制度上的创新。“外行董事会既为外界的影响和控制提供了途径和通道，又避免了外部对法人内部事务的直接干预，但是，它本身会干预属于教授控制的学术事务。学术法人与外行董事会的结合非常有利于克服各自的不足。大学与社会之间既保持独立又相互需要，‘法人——董事会制度结构’实质上为这种微妙而复杂的关系提供了一种行之有效的制度安排。”^【120】

大学治理结构文化变异的因素是多种的，包括政治的、经济的、法律的、宗教的、习俗的等等。影响的方式也是不同的，有显性的，有隐性的，有直接的，有间接的，不一而足。日本国立大学近年来治理结构正在发生变化，追溯这种变化的轨迹，我们可以看到文化变异的一个例证。日本是一个善于吸收外来文化的民族，早期日本国立大学主要是以欧洲为模板的，尤其是德国的影响较深，因为德国大学制度曾经代表了发展的方向。战后日本大学受到美国的影响很大，但在大学的治理结构上，却仍然保持了较大的延续性。大学作为行政法人，是政府的附属，评议会是主要的权力形式。由教授们组成的评议会有着最高的决策权，大学校长虽然是政府任命的，但要由评议会的教授推举出来。所以，教授治校得到了充分的体现。这种结构与日本民族文化中重视整体的规范性和有序性是分不开的，而与德国民族文化的特性是有着某种契合的，而国家主义的教育观念更是一脉相承。美国人改变了日本大学的学制，却没有能够改变日本大学的治理结构形式，这也算是一种文化的阻抗吧。

当然，正如德国和欧洲一些大学的传统治理结构已经表现出现代社会的不适应性，日本国立大学的治理结构也因为过于僵化和缺乏有效的社会联通机能而受到指责，而管理效率欠佳也是不争的事实。有的日本大学校长甚至把日本国立大学与中国的国有企业相类比，认为其治理结构处于病态之中。上个世纪末，日本政府推行公共管理和政府改革，国立大学的法人化也作为改革的一项举措。经过4年的酝酿，2004年4月，日本国立大学全部成为独立的法人。大学独立法人与大学行政法人的重要区别在于，前者具有自主的办学权和经营权，而不必像后者一切受制于政府。在治理结构上，按照法规的要求，独立法人国立大学也必须进行新的建构。基本的构架是：由校长、校长指定的理事、若干教职员和校外人士组成经营协会，专门负责大学的经营战略决策；而教育、研究评议会专司学术事务；在经营协议会和教育研究评议会上，由校长来指挥协调；而校长之上，应有管理人员会，它包括校长1人、理事2至8人、监事2人，其中要求有校外人士参与。这种新的治理结构一方面加强了大学与大学外部的联系，另一方面强化了经营管理，强化了行政指挥权，打破了过度强调教授治校的权力形式。这一治理结构的核心是讲求效率，提高大学的经营活力。

日本国立大学独立法人化改革是受到英国和其他一些国家大学法人制度改革影响的，然而日本国立大学独立法人化改革有其自身的独特性，这种独特性根源于其大学文化的基础。中国有句成语，叫“淮橘北枳”。大学治理结构的借鉴与移植也脱离不了这一规律。二战以后，西方国家高等教育管理体制改革是普遍的，大学治理结构的变革也是普遍的。这里有相互的影响和借鉴，但不管怎么变革，它们都受到原有的大学文化基础、社会文化基础的制约。我们只要翻开约翰·范德格拉夫等编著的《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，就能够清楚地看到这一点。

三、大学治理结构变异的多样性

大学治理结构处于动态变化的过程中，其变异实际上受到包括内生性和外生性多种因素的影响。比如，在外生性因素影响上，政府与市场的影响是重要的，在宽泛意义上，这也是文化环境。正是由于英国政府在不同历史时期对高等教育拨款政策的变化，才导致了19世纪末至20世纪末英国大学内部权力结构的变化^【121】。荷兰议会在30年间修订颁布的四部大学治理结构法，引导着荷兰大学的内部治理结构经历了从代表型到混合型再到行政型的演变^【122】。瑞典和丹麦两国1993年高等教育立法改革对于大学内部治理结构改变起了重要的作用。市场因素对于大学治理结构的影响也是明显的。马丁·乔在阐述加州大学抵制政府影响力的时候，指出加州大学把市场当作了政治的替代品，使其成为了减少政治力量的因素之一，他认为：“加大在某种程度上是公立机构，但更大程度上它更像一个私人的公司。”^【123】克瑞·J·肯尼迪指出：“21世纪的大学在本质上更强调经营，更强调外向型拓展，学术研究应该更好地适应国家社会经济发展的需求以及国际化的需要”^【124】。

大学治理结构的变异并不完全是被动适应环境的结果，也可以是主动选择和构建的结果。所以，不同治理结构模式的构建，一直是人们探讨的重要话题。在我们看到的有限研究文献中，多数研究都致力于通过发现实际权力掌握者的变化以及权力运行机制的变化，从而构建起不同的大学治理结构模式。例如：

1．专业型／技能标准化模式

这种治理结构的特点在于：技能标准化作为组织的主要调节机制；通常通过小的、分散的、松散联合的、非正式的、暂时的和自我约束的单位开展工作；通常顶层和中间层面的领导权力较弱小，但在项目层面却相反；很少运用成本—利益分析模式^【125】。专业型模式中权力主要集中于专业人士^【126】。

2．民主型／合作型／混合型模式

这种模式意味着所有大学内的工作人员都将对大学的所有事务向社会负责并因此拥有自然的协商权力。在合作模型中，学生的地位上升，行政人员或者监事会的地位下降，并从最小的工作单位构建民主形式^【127】；荷兰1968年的WUB法案就根据民主型模式定义荷兰所有大学的治理结构，规定所有大学内的选民都有权选举董事会和教师理事会的代表，也有权被当选（教师、学生、和行政人员所占比例均为35％），正式权力由评议会和董事会平等拥有^【128】。

3．科层型／行政型工作过程标准化模式

科层型／行政型模式强调中央层次上的行政和决策权力^【129】，其基本思想在于工作过程的可预知性并且拥有完备的规章制度对其进行协调，员工的任务就在于按照规则完成工作。在此模式下，规则处于统领位置，任何对规则的背叛都将受到惩罚。计划、控制将与绩效分离，工作成果将更看重效率，而非效果^【130】。

4．共享治理模式

此种模式代表的是教师和行政人员共同工作的承诺，包括各级学术人员对于大学总体发展目标的投入、责任共担的意识以及对治理过程的参与和尊重^【131】，“可以被定义为在董事、行政人员、教师以及学生之间就任务、预算、教学和研究等主要决策所形成的相互认同和共同责任。”^【132】有人认为，美国大学的治理主要是这种模式。

5．经营型治理模式

据认为，“通过管理绩效、行政集权的强力逻辑以及新的公司治理规则，澳大利亚大学正在被‘经营化’。”^【133】按照麦克·康斯汀的观点，经营性治理模式的特点包括^【134】：

（1）行政权力具有新的更加机动的形式。校长被赋予了新的战略权力，被置于大学权力的中心。

（2）副校长和教务长地位的上升。

（3）执行院长的诞生，拥有执行、预算和规划学院整体战略的权力。

（4）大学运作层面上校长领导下的“非正式”行政领导集团担负起新角色。

（5）预算系统作为最根本的价值系统。

（6）学术委员会地位的下降。

（7）理事会的代表性被妄用。

（8）研究进展作为绩效评价的核心系统。

（9）传统的“立法机关”系统正在消失，公司的“影子”正在显现。

四、结语

我国现代大学制度建设近年来已经越来越受到人们的重视，如何来构建符合现代大学制度要求的治理结构更是人们关注的一个焦点。借鉴外国大学的经验是人们研究这些问题的一个重要途径，但是怎样来认识并恰当地归纳这些经验却是一个值得思考的事情。大学的治理结构是多样性的、变化着的，并不存在着一个“赤裸裸”的、不变的、永久适用的公式。我们需要深入地探索大学治理结构变异的具体条件和因素，通过变量来捕捉那些基本的元素，从而为构建中国现代大学的治理结构提供有用的借鉴。

（复旦大学高等教育研究所　熊庆年　代林利）