双轨制溯源

裂变为双轨运行的现有“小升初”入学制度，尚未找到公平与效率这对两难抉择之间的兼容之道。

“小升初”复杂的双轨制并非一日铸成。中国初中入学招录制度也曾经历过规则单纯的岁月，但面对人们对优质教育资源日益急切的渴望，政策制定总在教育公平和个体自由选择权两个目标间摇摆。

上世纪80年代以来，中国的初中升学实行统一考试制度，重点学校根据考分选拔优秀生源。直到1986年《义务教育法》颁布之前，即便对于应作为公共产品来提供的义务教育，稀缺的资源也是向培养优秀人才倾斜，办好重点学校的思路一以贯之。

中国教育科学研究院研究员储朝晖说，除了诸如北京的景山学校、北海中学这些学校可为特权人群子女开辟通道，当时除了考分几乎没有择校的余地。

1986年颁布的《义务教育法》规定，“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中学等学校，使儿童、少年就近入学。”此后，“就近入学”、“学区”的概念引入，在学区择校的基础上，入学选拔仍主要以考试为准。为了竞争重点校，小学生课业负担日益加重。以权择校和以钱择校风气渐起，政府着手严控择校。

中国初中入学政策开始明确“禁止择校”。国务院办公厅1996年下发文件，规定：“不准义务教育阶段的公办小学和初中招收‘择校生’，坚持就近入学原则。一定要把‘择校生’高收费问题坚决遏制住，重点是大中城市”，“要坚决制止各种形式以权择校的‘条子生’和‘关系生’”。这一阶段，为了给学生减负，北京市取消了毕业统考，改由各小学自行出题，优秀生源由学校推荐，但要求严格控制在3%-5%之内。

2006年，新《义务教育法》明确了免试就近入学的原则，义务教育阶段的升学考试也在全国范围内取消，以对口入学或电脑派位的方法取而代之。期间政府对公办学校招收择校生、收取择校费的行为一再明令禁止。北京市早在1998年便实行电脑派位，高度强化派位的公平性，要求公立学校取消“市级三好学生”保送升学制度，“三好”荣誉称号不再与升学挂钩；特长生的数量严控在小学毕业生总数的2%以内，并在次年进一步要求压缩至1%以下。

择校需求却并未被真正抑制。进入上个世纪90年代后，为了弥补公立教育资源的不足，中国政府允许开办民办学校，择校风向民办学校转移。2004年，《民办教育促进法》及其实施条例相继颁布施行，时任教育部长周济提出：公办不择校，择校找民办，名校办民校。在教育部门首肯下，不少公立学校也纷纷改制为民办校，或者办起了校中校。如人大附中、清华附中、北大附中等先后办起民办公助类分校。其中清华附中的分校——清华实验中学更是和清华附中水乳交融，不但共用师资，甚至分享同一个校园。通过民办校择校或收取择校费成为合法模式。

在海淀区北京第十一中学担任科研副校长的学者、北京师范大学教育学部教授曾晓东表示，这一办法虽然也难以避免民办校产权不明晰等制度原罪，但是毕竟在一定程度上满足了公众的选择性需求。

此后各地教育部门的政策更加摇摆不定，参差错杂。在从中央到地方反复重申的“严打择校”口号中，择校的尺度事实上被放大。2002年后，北京市将入学政策制定权下放各区县，特长生等择校方式的招生比例也交各区县自行拟定。21世纪教育研究院研究员刘胡权分析，放权之举进一步推动“小升初”入学渠道的多样化。大派位以外的招生比例逐渐上升，最终形成了目前的复杂格局。

择校的兴起，不外是出于追求质量和效率的市场本能。曾晓东指出，之所以“严禁择校”的政策无法真正落实，是因它违逆了人的本能。给家长留有一定的选择权，是任何一个国家公共教育体系应有的制度安排。“任何一个人都希望为自己的下一代创造优势环境。”

储朝晖则认为，“小升初”属于义务教育阶段的学校选择，依据义务教育的属性，人人都有平等享受的权利。

如何两全？裂变为双轨运行的现有“小升初”入学制度，尚未找到公平与效率这对两难抉择之间的兼容之道。

国家教育咨询委员会委员、21世纪教育研究院院长杨东平说，谁能够享受优质教育、怎样才能享受优质教育，越来越成为一个问题。