教育政策的概念基础

一、教育政策的概念基础

（一）教育政策的内涵

英语词汇中原本没有“政策”（policy），只有“政治（”politic），后者源于古希腊语中的“politeke”，意为“关于城邦的学问”。随着近代西方政党政治的发展，逐渐由“政治”（politic）一词演变出“政策”（policy）一词，包含“政治”、“策略”、“谋略”、“权谋”等诸多内涵，一般用以指称政府或政党组织为某一特定目的所采取的行动。在汉语中，“政策”是由“政”与“策”组成的复合名词。根据《说文解字》，“政，正也”，主要与国家的权力、制度和法令等有关。《新华字典》中对作为名词的“政”有“政治”、“法令”、“策略”“、管理”等多个解释；“策”，初意为“头部有尖刺的马鞭”，⁽¹⁾后来演化为“谋略”、“计策”，如“立盐铁，始张利官以给之，非长策也”。⁽²⁾现在汉语中的“政策”一词受日本语的影响。明治维新以后，日本受西方文化影响日盛，人们在翻译“policy”一词时，将由我国传入日本的日语汉字“政”与“策”组合，译为“政策”。⁽³⁾现代汉语中“政”和“策”二字合为一词后，也沿袭古汉语之意，与权力、路线、策略相联系。《辞海》对“政策”的定义为“，国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。⁽⁴⁾《现代汉语词典》对“政策”的定义是:“国家政权机关为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。”⁽⁵⁾《简明政治学辞典》对“政策”的解释为:“国家、政党在一定历史时期为实现一定任务而规定的行动依据和准则。”⁽⁶⁾学界将这类有关“政策”的概念划归狭义的理解，广义的“政策”则指“人们为实现某一目标而采取的方案”。⁽⁷⁾而上述工具书的解释，由于将政策主体确定为政府、政党等具有公共权力的机关，实际上是将“政策”视为“公共政策”来理解。⁽⁸⁾

在现代国家中，教育早已超越家庭事务的性质，伴随福利国家的发展而具有社会公共事务的性质，国家具有办教育、管理教育的权力和责任。因而，教育政策理所当然属于公共政策的范畴:由公共权力机关制定，是公共政策在教育领域的具体表现。

学界对教育政策的定义纷繁多样，例如:

◇　教育政策是“政府或政党制定的有关教育的方针、政策，主要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的具体体现”。⁽⁹⁾

◇　“教育政策是负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。”⁽¹⁰⁾

◇　“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。”⁽¹¹⁾

◇　“教育政策是一种有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”⁽¹²⁾

◇　“教育政策是教育行政机关针对目前社会需求及未来发展趋势，拟定方针与方案，经由立法或行政命令之合法化程序，以作为教育机关执行的准则。”⁽¹³⁾

◇　“教育政策是有关某种态度的表述，这些表述通常记录于政策文件上。”可以被定义为“即将或者应当遵循的，有关教育议题的原则和行动的特定化，用以达成所期待之目标”。⁽¹⁴⁾

人们对教育政策的理解虽有差异，但国内有关教育政策的概念界定大都是从《辞海》的“政策”定义演绎而来的，认同教育政策是指导、规范教育实践活动的行动纲领和准则。

对教育政策的界定，不仅要概括教育政策的静态文本形态，还应当体现教育政策在实践中运行创生的过程性、动态性。由此，教育政策是负有教育的法律或行政责任的组织和团体为实现特定时期的教育目的，在管理教育事业过程中制定和执行的，用以确定和调整教育利益关系的行为准则。

这一定义的内涵至少包含以下五个要点:（1）教育政策的主体是负有教育的法律或行政责任的组织和团体；（2）教育政策的直接目的在于确定和调整教育关系，从而实现特定历史阶段的教育目的；（3）教育政策不仅是静态的存在，还是在教育活动的过程中产生、存在和调整的“有组织的动态发展过程”，是静态与动态的统一；⁽¹⁵⁾（4）教育政策是一种行为准则，是规范性的存在，是政策主体用以管理教育事业的工具（；5）教育政策具有时效性，是针对特定时期内教育领域存在和出现的问题，为满足特定时期的发展需要而制定的。

这里，所谓“负有教育的法律或行政责任的组织和团体”，主要是指各级权力机关（如我国的人民代表大会，英、美等国的议会）、政府机构、教育行政部门等公权力机关，在当代民主法制社会，也包括其他有关的公民组织和团体。在这些主体中，政府作为公权力机关，是最终有权决定将哪些政策建议上升为正式的教育政策的机构。本书中并未将政策主体限于公权力机关，这是因为，随着民主政治的发展和公民社会的成长，教育政策的制定和执行已不再只是政府单方面的事务，公民参与日益广泛。虽然教育的公权力机关才是最终有权制定具有公共约束力的教育政策的机构，但在其决策前，往往需要听取来自智囊机构和社会公众的意见；在教育政策的执行过程中，利益相关群体更是直接参与乃至影响教育政策的走向。因此，当我们在民主的语境下谈论教育政策主体时，教育政策主体不仅包括公权力机关，而且要结合实际情况，还将包括政党、公民组织、公众媒体、利益群体等其他参与教育政策活动的主体。

教育政策有广义和狭义两种理解。狭义的教育政策，在我国是“由党中央和中央政府所授权的部门或地方政府制定的，不经过立法程序，对教育机构、个人教育行为都具有指导性，它体现着一种意向，回旋余地较大，在具体贯彻中常常可以因人、因事、因条件而异，就是说，教育政策具有较多的灵活性和弹性”。⁽¹⁶⁾即根据在法律体系中位阶的高低、制定程序的差异和制定执行的灵活程度，将由立法部门通过立法程序制定的、具有较高确定性和强制性的教育法律排除在教育政策之外。对教育政策的广义理解则不作如此细致的区别，教育政策不仅包括由各级政府和教育行政部门制定的规章、制度、条例，也包括由立法部门制定的具有法律约束力，可作为司法裁判依据的教育法律法规。

在我们看来，无论制定主体的层次高低、调整教育及其相关社会关系的强制力度的大小，教育的法律、法令、条例、规定、规章等都是依托国家强制力对教育的利益关系进行调整分配的规范，其调整效力在本质上都是公权力，目的都是为了促进教育的发展，形式上也都是由公权力机关以“明文”正式公布，广义和狭义的教育政策在较宽泛的意义上具有同质性。另外，西方议会制政党政治的国家多采用立法、行政、司法三权分立体制，其政策、法律的颁布需要通过议会这一立法机构的批准，故狭义的外延理解中提到的有关法律和政策在位阶、程序等方面的差异，是仅就我国情况而言，不具有国际普适性。无论是在学术研究还是在政策实践中，采用狭义的外延理解有时不利于教育政策的国际比较研究和借鉴交流。所以，本书对“教育政策”的理解和分析采用上述广义的理解。

（二）教育政策的存在形态

教育政策是确定和调整教育关系的行为准则，尽管其作为“准则”的性质为学界所公认，但人们对“行为准则”的理解有所不同。在以往的政策研究与实践中，人们对包括教育政策在内的公共政策形态有静态与动态两种不同的认识。

从静态角度来理解，政策是由人制定的用以执行或遵守的文本规范，如法规、准则、计划、纲要、通知、文件、方案或措施等，即政策是一种静态存在的文本。在公共政策研究早期，研究者们大多对政策的存在形态持静态的观点，如W.威尔逊（W.Wilson）、拉斯韦尔（H.D.Lasswell）等人。在我国，由于政策科学起步较晚，许多学者，甚至包括《辞海》等工具书，也大多秉持这种理解。

从动态角度来理解，政策制定者与执行者之间通常会在关于哪些是达到预期政策目标的关键问题上产生冲突。解读政策是一个积极的过程:由于政策相关者的立场不同，政策文本几乎总是存在多种解释。在基层，政策实践是极其复杂的，至少包括“宣读的政策”和“计划付诸实施的政策”。对政策的简单描述并不能掌握其多样性和复杂性，并且，实践中执行政策的结果几乎总是与政策制定者的意图有出入。⁽¹⁷⁾因此，将政策看作一个动态多于静态的过程更为适宜，政策是“某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程”。⁽¹⁸⁾伊斯顿（D.Easton）⁽¹⁹⁾、安德森（J.E.Anderson）⁽²⁰⁾等人都持这种观点。

此外，还有一种调和的融合了两种观点的理解，如:“政策是文本和行动、言论和作为，它是我们根据计划制定的。由于与地方层面丰富而又繁乱的实践情况相关联，政策总是不完善的。”⁽²¹⁾在此意义上，政策是静态的文本叙述与动态的实践过程的总和。

政策的内涵远远超越了政策文本，它还包括先于文本的政策过程，包括在政策文本产生之后开始的政策过程，以及对作为一种价值陈述及行动期望的政策文本的修正和实际的行动。⁽²²⁾

在此意义上，教育政策首先是政策主体为实现特定的教育目的而制定的行为准则，它针对特定的教育问题，以确定和调整特定的教育关系为直接任务，具有明确的政策目标，而这些对教育关系的调整首先以政策文本为载体来阐释。因此，作为对政策内容直接明确的书面表达，静态的文本是教育政策的初始形态。同时，教育政策并不是文本“昭告天下”便宣告完结的过程，“文本的政策”的意义在于向政策执行者提供行动指示和方案，对学校、教师、学生、家长、教育职能部门以及更广大、复杂的教育利益相关者的行为进行调整。教育政策是一个由制定、执行、评价、调整等活动组成的多层次的顺序相接直至终结，并导向新政策活动的连续的复杂的过程。在此过程中，执行者、各方利益相关者参与到这一活动中，而各方对教育政策都会有自己的理解，并导向不同的政策行为。较之其他行业，教育工作者往往更强调自己的教育理念和自主性，天然地排斥行政干预。因此，教育政策过程的冲突和论证更为频繁，而且会在教育政策从文本到行动的各个阶段产生作用。再者“，学校作为一个比其他社会组织功能更齐全的组织，其内部的微观政治过程提供了政策重新融入情境的环境，这种重新融入与其说是执行政策，不如说是再造政策，与其说是再生产，不如说是生产。”⁽²³⁾因此，教育政策也是在其自身的制定执行过程中动态创生的，除“静态的”文本形态之外，它同样存在着一个“动态的”实践形态。

（三）教育政策的本质:教育利益调整

在教育政策实践中，具体的教育政策是针对教育实践各个具体领域中各种不同的政策问题制定的，如教育目标确定、教育发展规划、教育经费调配、教育机会分配、教育资源配置、教育权力监督、教育权利保护、教育行为规制、人才选拔机制等，由于所针对问题的领域、层级、性质乃至相关的政策环境不同，这些教育政策有着各自的政策目标，调整不同的教育关系。如果对各个具体教育政策所调整的教育关系进行归纳，便会发现，存在于具体教育政策中的“条件”、“经费”、“机会”、“权利”、“权力”、“资源”等核心调整对象具有一个共性:教育利益。因此，隐藏在具体教育政策“外衣”之下的教育利益，是教育政策的调整对象。可以说，教育政策活动的本质在于调整教育利益。“教育政策是有关教育权利和利益的具体能动反映。”⁽²⁴⁾这里所谓的“教育利益”，无论以“条件”、“经费”、“机会”、“权利”、“权力”、“资源”等哪一种形式存在，都并不只是经济利益和物质利益，还包括对个体身心和谐发展的机会的分配以及对此发展的权威性认定。教育政策对教育利益的分配与调整主要发生在两个层次:

第一层次是对受教育权利和机会进行分配。这是一种权能的分配。教育政策的这一分配层次仅仅给利益主体提供了一种获得利益的可能性，它尚不能保证利益的完全实现；第二层次是分配教育资源（教育条件），提供教育服务，这一分配层次提供了利益主体获得利益的充分条件，使第一分配层次的权能在具体的教育活动中得到体现和落实，最终保证教育价值的完全实现。⁽²⁵⁾

“从某个受教育者来看，这种利益分配体现为三个阶段，即发展机会的分配、发展条件的分配和发展水平、资格的认定。”⁽²⁶⁾受教育者凭借获得的机会与认定，可以进一步在社会生活中获得其他各种利益。

何以要对教育利益进行分配？“公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。”⁽²⁷⁾教育政策也不例外。利益关系是教育政策平衡的基础。教育政策是教育乃至整个社会领域中政治活动和教育活动的形式与结果，而教育政策活动是社会政治行为在教育领域的体现。教育政策主体提出的要求、愿望或需要，教育利益在教育政策活动乃至政治活动中的价值在于:“利益是人们结成政治关系的原始动机，而政治关系只不过是人们用来满足自己利益要求的特殊途径。”“一切政治组织及其制度都是围绕着特定的利益而建立起来的，同时也是为其由以建立的社会成员的利益所服务的。在这其中，国家是以特定的阶级利益为基础和归宿，采取了公共权力形式的政治组织和制度。”⁽²⁸⁾因此，教育利益与教育利益关系是教育领域的政治活动和教育政策的核心。出于对教育利益这一教育活动中人们的行为动机的认识与尊重，基于维护并促进教育发展的需要，有必要对人们的教育要求、愿望或需要作出某种确认和调控，通过分配教育利益、调整教育利益关系，满足公共教育需求，确立稳定的公共教育秩序，提高公民的教育质量。

教育政策所分配和调整的教育利益，不仅包括分配经费、条件、机会、权利、权力等现实资源的物质性（material）政策，同时，由于教育本身具有传递社会价值、促进社会民主化的功能，与其他公共政策领域相比，教育领域还存在较多分配价值资源的象征性（symbolic）政策，比如教育政策中经常有的对促进社会公平、平等的政策目标的叙述。

从历史和现实来看，教育政策对教育利益的分配与调整主要在两个维度进行。首先是纵向的阶级或阶层之间的教育利益分配。以阶级的观点来看，在阶级矛盾较尖锐、对抗较激烈的社会中，国家的教育政策一般表现出赋予统治集团教育特权，而剥夺被统治阶级教育权利的总体特征。在阶级矛盾相对缓和的阶级社会中，教育政策在保障统治集团教育利益的同时，也会给予被统治阶级教育机会；随着社会生产力的发展，统治集团也会因为不可抗拒的生产力发展需求，而更多地给予被统治阶级以教育机会，近代公共义务教育首先在工业化国家实施即是例证。但是，总体而言，不同阶级或阶层间的教育权益分配是不均等的，处于社会较高阶层者享有较多的教育利益是一种较为普遍的现象。其次是横向的具体利益群体间的教育利益分配，比如在不同的行业组织、教育组织等社会群体中的家庭之间和个人之间分配教育利益。在这种情况下，横向的利益群体间的地位通常是平等的，有时能够通过自主的主张和彼此间的博弈来争取自身的教育利益。