上海真正意义上的城市管理综合执法还应追溯到20世纪90年代初。当时,在邓小平同志“一年一个样,三年大变样”要求的激励下,上海城市的建设和改革开始加速。浦东新区的开发和开放,中心城区的大规模旧城改造,使上海焕发出前所未有的活力。随着经济的快速发展和城市的迅速扩大,针对市级政府权力过于集中的问题,上海提出了“决策权力下放,管理重心下移”的思路,并于1992年4月分两次向区(县)下放财政税收、引进外资、城区管理、劳动管理、商业管理、基建管理、价格管理等方面的事权,并进而构建市区“两级政府、三级管理”、郊区“三级政府、三级管理”的政府分级管理体制构架。在城市管理领域,按照管理与养护分离、管理与施工分离的原则,将环卫清扫、绿化养护、房屋维修、物业管理、路政维护等公用事业的行政管理职能转入区(县)有关职能部门。
作为城市管理综合执法的最初尝试,1990年3月,经上海市政府批准,组建了静安区城市管理监察队,执法形式为授权型综合执法,即由环卫、市容、工商等部门授权行使执法职能。[9]
与此同时,上海着手改革巡警体制。上海借鉴香港“一警多能”管理城市的做法,开始探索巡警综合执法。1992年底,依据市政府制定的《上海市人民警察巡查暂行规定》,黄浦区、静安区、徐汇区等三个中心区试点进行巡警综合执法,集中行使治安、交通、市容、环卫等方面的执法权。1993年7月7日,上海市人大常委会颁布《上海市人民警察巡察条例》,正式授权组建公安巡警这一新的警种,除综合执行公安局交通、治安、消防等行政执法职权外,同时行使市容、环卫、市政、环保、园林以及工商经济管理部分行政执法权限。从某种意义上说,公安部门成为上海城市管理综合执法的先导。
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