相关政策制度不完善,学校发展缺乏公平的竞争机制

在我国民办高等教育发展进程中,国家立法和政策经历了从“默许到支持”到“严格控制”再到“鼓励举办”的过程。这一过程大致经历了三个阶段。①起步阶段(1978—1989年):以1982年《宪法》和1987年原国家教委颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》为标志;②发展阶段(1990—2001年):以《民办高等学校设置暂行规定》和《社会力量办学条例》为标志;③基本形成阶段(2002年至今):以《民办教育促进法》及其《实施条例》的颁布和施行为标志。[2]我国民办高等教育自产生于改革开放的启动之初,发展于市场经济体制建立过程中,其法律制度也是伴随着我国法制进程而逐渐建立起来的。应该说,在民办高等教育的发展过程中,国家应社会实践的需要出台了一系列的法规政策,对于引导、规范和促进民办高等教育的发展起到了非常重要的作用,但随着经济体制改革的不断深入、民办高等教育本身内涵的不断丰富,以及国家法律法规建设正处在不断的完善过程中,当前的民办高等教育发展还是面临一些发展的瓶颈问题。

(一)法人财产权问题

按照法律规定,“民办学校应当具备法人条件”,[3]即民办高校是法人。法人作为集合的民事主体,其之所以具有民事权利能力和行为能力,能够独立参加民事活动,是基于其拥有独立的财产。法人对于其所拥有的独立财产享有财产权,即所谓的法人财产权。由于学界对法人财产权理解角度的不同,从而产生了“所有权说”和“经营权说”两种观点。

对于民办高校的法人财产权来说,民办高校享有法人财产权源自其法人的地位。具备独立的财产是《民法通则》所赋予法人的四项基本特征之一,也是法人之所以存在的基本要件。《民办教育促进法》第35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”第36条规定:“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”但这里需要厘清的问题是,民办高校法人财产权的边界和内涵。关于法人财产权之所以有“所有权说”和“经营权说”两种说法,其重要原因是因为任何财产权都不是抽象的,都是有条件的。财产权随着条件的变化而具有不同的边界,从而具有不同的内涵和属性,尤其在我国,伴随着经济体制改革的深入,理论的探索也在“争鸣”中不断“出新”。至于民办高校的法人财产权的内涵更是如此这不仅因为对民办高校的认识经历一个“历史”的过程,与我国社会体制转型密切相关,还因为民办高校的办学资产来源广泛,不仅有企业、个人出资,也有捐赠和政府资助,以及学校办学运作期间的资金结余,法人在学校存续期间拥有对这些资产的占有、使用权利,但并不一定都有使用权,而且,更重要的还因为民办高校与企业法人在本质上完全不同,前者是教育不能以营利为目的,后者则直接以营利为目的。[4]

法人财产权是一组权利的总和,并且是基于比较完善的《民法》、《公司法》等法律制度为背景的,而民办高校的法人财产权与公司法、民法规定的由股东或出资者投资行程的法人财产权并不具备同样的内涵。也就是说,民办高校的法人财产权缺乏完整性,主要表现在:①法人财产权内涵中的部分权利缺位。如转投资、抵押担保权缺失。尽管《民办教育促进法》没有承续1997年颁布的《社会力量办学条例》中直接禁止民办学校对其财产转让或用于担保的规定,但根据《担保法》、《物权法》等相关规范性文件,民办高校首先是不具备保证人的资格,其次是其法人财产中的大部分不可以设置抵押担保,即民办学校教育设施所构成的资产不能用于贷款或其他商业行为的抵押物。另外,民办学校的收益权和资产处置权受限制。《民办教育促进法》第37条规定“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件”。无疑,这一规定使得民办高校法人财产权与民商法体系下的法人财产权所蕴含的收益权、处分权是完全不同的,实际上是一种受制约的权利,学校无法通过资产运作来增加自己的办学实力。②办学出资者的权利义务设置不合理。《民办教育促进法》第51条规定了出资人可以要求取得“合理回报”,但这种“合理回报”是作为国家对民办学校出资人的一种鼓励和奖励,规定“合理回报”的条款被列在法规的第七章即“扶持与奖励”章节中,而不是列在“资产与财务管理”的第五章,因此,合理回报与出资收益在性质上是完全不同的,合理回报的多少与出资金额的多少无对应关系。至于这个“合理回报”的操作性问题就更加难了,一般情况,出资人很少能取得合理回报。这种规定极大地遏制了民间资金办学的积极性。③法人财产权的使用受到过多的强制性监管。《民办教育促进法》第38条规定:“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告,委托会计师事务所依法进行审计,并公布审计结果。”这一规定,意味着民办高校法人财产权与一般法人财产权的内涵并不完全相同。法律对民办高校法人财产权的使用不仅设置了监督,而且规定了强制性审计。显然,这些规定都更多地从社会本位出发,旨在通过规范、约束举办者行为,以保证“不得以营利为目的”的教育公益性原则。[5]

法人财产权缺乏完整性导致了民办高校发展受困,产权制度的不明晰则导致了民办高校运行绩效的低下。对民办高校财产权的界定,只体现了国家与学校之间的权责关系,只明确了国有资产、受赠的财产的监督、使用、管理和归属,而对私人所有者和学校之间的权责关系则规定很少。在民办高校财产权的规定中,更没有体现举办者的智力投入。《民办教育促进法》及其“实施条例”基于教育公益性定位与民间资本寻利性之间的矛盾无法回避又难以调和,导致在民办高校的产权和法人财产权方面的相关规定上,不仅存在着明显的缺陷,且与民法通则的基本规定不符,核心问题就是产权归属不清,法人财产权不完整。事实证明,如果民办高校的产权得不到明确清晰的界定,不仅直接影响到民办高校发展的内在动力和外在助力,还直接导致民办高校法人治理结构难以健全和完善,民办高校也就做到真正意义上的依法办学,举办者、办学者、教育者和受教育者中的一方或多方权益也就难以得到应有的保护。

(二)公益性与营利性问题

由于民办高校兼具“民办”和“高教”的双重特性,导致了以教育事业的公益性定性为基点建立起来的管理制度设置始终难以摆脱“营利性”的疑惑。现行法律制度在诸多关键点上或含糊其辞或自相矛盾,致使运作中的民办高校常常因遭遇歧视性政策而陷入困境。《国家中长期教育改革个发展规划纲要(2010—2020年)》提出,“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”由此,部分省市出台了民办学校分类管理的政策措施,要求民办学校在营利性和非营利性学校之间做出选择。从实施情况看,并没有达到政策预期的效果。这种以“两分法”的观点将民办高校分为营利性民办高校和非营利性民办高校两种类型,并不适应当前民办高校的实际。在众多民办高校中,只有极少数民办学校的出资人和创办人明确表示将放弃财产权、收益权和继承权,如江西蓝天学院董事长于果、黑龙江齐齐哈尔工程学院院长曹勇安等,这说明民办教育发展到今天,愿意将其所举办的学校捐赠给社会或有意捐赠其民办学校所拥有的资产,从而使民办学校资产成为社会共用资产或社会公有资产的人仍然只是特例,不具有普遍性。[6]现阶段我国民办教育发展有着显著的特殊性,与欧美国家不同的是,我国民办学校没有教会背景,由于历史的原因,欧美国家教会占有庞大的社会资源,一大批欧美国家的民办学校依靠丰裕的教会资源办学,而不必担心办学经费问题。我国多数的民办高校还处于建校初期,办学资产积累严重不足,而且我国民办高校主要依靠公民个人和集体、企事业单位出资办学,缺少社会基金会或财团的支持,办学条件的改善和扩充主要依靠有限的办学结余滚动发展和银行贷款。因此,民办教育研究专家邬大光教授认为:我国99%的民办教育都是投资办学,民办教育与资本市场及公益性的是是非非,一直困扰着民办教育的投资者,也困扰着民办教育的发展。[7]邬大光甚至将投资办学看作是民办教育的基本特征。

鉴于民办教育的现实特征,“两分法”在实践上无助于大多数民办高校的稳定办学和持续发展,由于政府财政扶持的乏力,对多数民办高校而言,如果实行“两分法”其结果不外乎两种:①归入非营利性民办学校的,可能出现投资主体缺位,如果政府能够担负起拨付其办学经费缺口的职责,它们可能维持办学;如果政府不能负担其办学经费的缺口,它们就可能陷入难以为继的境地。②归入营利性民办学校的,可能出现大规模的投资主体撤资或转移投资。与短期的、以项目为主的培训教育机构不同,正规的民办学校教育需要的投资规模大,尤其是建校阶段需要有持续的投资保障,营利空间小,只有当学校办学进入稳定发展状态后,在国家相关优惠政策支持下,办学才可能有一定的结余。所以说,在现阶段“两分法”不能解决民办高校发展所面临的根本的问题,发展民办教育应当允许更多类型的学校存在,在政策上鼓励和支持多种渠道的办学形式。

(三)办学经费问题

民办高校的经费不足是发展的瓶颈,公办高校有来自国家和地方政府的财政支持,但民办高校的经费来源主要依靠的是学费收入,这种“以生养学”的模式,随着近年来生源萎缩和物价上涨,学校的经费运营甚至处于十分拮据的状况。如陕西省民办高校的办学经费90%以上来自学费,然而过分依赖学费收入是不可能办出高水平的民办高校的。[8]由于法律上对产权界定不明晰,投资办学的路也并不平坦,使得投资办学基本上等于捐资办学,且投资盈利的空间具有相当大的不确定性,无形中打消了一部分投资者投资民办高等教育的积极性。对一部分已经投资办学的办学者而言,由于对办学所需的巨额资金的估计不足,缺乏足够的思想准备,往往在前期投入后,底气不足,而使这些学校处于非常尴尬的境地。陕西省民办高校的办学经费来源基本依靠学费和银行贷款,这种“以生养学”的办学模式,已不能适应学校的长远发展。

相比公办高校而言,政府资金对民办高校扶持力度不大,再加上民办高校融资政策的壁垒,同样影响了民办高校的办学经费问题。一是我国对民办高等教育尚未建立起完善的政府资助、社会捐赠、学校基金会运作等经费筹措和运行机制,办学经费除来自学费收入外,政府资助很少,只有少数民办高校能获得政府的直接资助。国家关于学校资产抵押的规定也限制了民办高校借贷的渠道和额度。《中华人民共和国担保法》明确规定银行不得接受学校的资产作为抵押物。而公办高校可以在当地教育行政部门获得担保,民办高校要想获得银行贷款只能走保证贷款的路子,如用“(学费)收费权”作为抵押担保,二是营利性民办高校在我国仍然没有存在的法律基础,也没有进入资本市场的制度性根基。三是产权制度的不明晰,阻碍了学校向银行贷款和个人借款,影响民办学校健康发展和办学经费来源的多元化。由于上述种种原因,导致了民办高校办学经费的不足,影响了民办高校的发展。

(四)办学自主权问题

长期以来,受计划经济体制的影响,我国高等教育管理体制具有较强的行政化特征,高等学校普遍缺乏办学自主权。具体到民办高校,其董事会领导下的校长负责制需要政府赋予相应的办学自主权。民办高校这种办学自主权的获得实际上是政府放权的结果,是出于对经济利益与社会责任的综合考虑。所谓扩大办学自主权,就是政府在国家统一教育方针与教育计划的指导下,在提升自身管理效率的同时,适度放权,赋予高校应有的活力,共同做好高等教育管理工作。然而,在现实的办学实践中,政府与高校之间的权利分配与转化还缺乏明确的法律依据,高等学校的办学行为在很大程度上仍受到政府行政指令的影响。就民办高校的办学自主权而言,由于其“民办”的特性,导致了政府的过多干预,影响了民办高校的发展。主要表现在以下两个方面:

首先是行政管理权力销蚀了民办高校的办学自主权,比较典型的例子如民办高校的招生问题。招生权对于民办高校而言,可谓是关系到“生计”的重要问题,生源的数量、质量与高校的生存、发展密切相关,同时也是民办高校办学经费的最主要来源。但目前的民办高校招生必须按照政府教育行政主管部门的规定程序严格执行,《民办高等学校办学管理若干规定》第13条规定:“民办高校招收学历教育学生的,必须严格执行国家下达的招生计划,按照国家招生规定和程序招收学生。”而且民办高校的招生多被排在本科招生的最后批次。众所周知,当前我国各省市的招生批次是随着生源的质量依次下降的,这就意味着民办高校的生源质量被人为地控制在低端,这无疑是对民办高校招生自主权的一种限制。可以说,这种规则和程序在较大程度上导致了民办高校教学质量的不高。另外,《民办教育促进法》明确规定:“实施民办高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校,可以按照办学宗旨和培养目标,自行设置专业、开设课程,自主选用教材。”但事实上,民办高校的专业设置权并没有得到落实,学校要新开专业,必须层层上报,获得上级行政部门批准后才能正式向社会招生。

其次是社会对民办高校的偏见导致政府过多地直接干预民办高校的各项工作。法定审计、建立督导制度等管理措施,都体现着政府对民办高校“加强管理”的意图。《民办高等学校办学管理若干规定》第25条、第26条要求建立对民办高校的督导制度,省级教育部门按照国家有关规定向民办高校委派的督导专员在民办高校的内部教育管理中行使五项职权:一是监督学校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况;二是监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量;三是出席学校发展规划、人事安排、财产财务管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论;四是想委派机构报告学校办学情况,提出意见建议;五是有关党政部门规定的其他职责。由此可见,由政府委派的督导专员几乎是事无巨细地参与了民办高校内部管理的全部过程,督导专员的工作比董事长、校长还要辛苦。现实中,强行向民办高校委派督导专员的做法已经由点到面在全国范围内铺开。

诚然,在民办高校办学过程中,由于思想观念、教育理念、经济状况、学校管理能力等因素,肯定会有不规范的办学行为,尤其是在发展初期,这种情况是在所难免的。但这并不能成为政府直接地、过多地干预民办高校内部管理的理由。对民办高校办学过程中出现的种种问题,完全可以通过完善法律,严格依法处理的方式去解决。高校办学自主权这一凝聚着全人类理性与智慧的产物,它充分蕴含了高等教育发展的内在动力,深刻诠释了高等教育的内涵和基本要求,是我国高等教育升华品质、走向卓越不可逾越的一条基本规律。[9]