政府提升高校毕业生就业质量的对策

一、调整经济结构，增加高校毕业生就业岗位

经济增长是就业扩大的前提和条件，但经济增长并不会自然导致就业成效的相应提高，政府应始终坚持把扩大就业、控制失业列为经济社会发展重要调控目标，在保持经济持续快速增长的同时最大可能地增加就业岗位，致力于促进经济增长与扩大就业的良性互动^[3]。就大学生就业而言，要结合产业转型升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位，拓展新领域，发展新业态，多方位拓宽就业渠道，保持高校毕业生就业形势稳定。

（一）在大力发展经济的同时，不断调整与优化产业结构

自改革开放以来，我国经济持续快速发展，综合国力不断增强，目前经济总量已位居世界前三位，成为全球具有重要影响的最大新兴经济体和世界工业与制造业大国。李克强总理在中国工会十六大上指出，经过这几年经济结构的调整，尤其是随着服务业的加快发展，目前GDP大概增长1个百分点，能够拉动130万甚至150万人就业。根据人力资源和社会保障部和有关方面反复测算，要保证新增就业1000万人、城镇登记失业率在4%左右，需要7.2%的经济增长。

在经济总量扩大的同时，我国产业结构发展不协调的问题日益显现，突出表现在农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后、部分行业产能过剩等方面。因此，把调整产业结构作为转变经济发展方式的重要内容，从市场需求出发，进一步加强农业基础地位，培育壮大现代产业体系，促进三次产业协同发展，努力使产业结构和产品结构更好地适应市场需求变化，既为当前保持经济平稳较快发展提供支撑，又为扩大社会就业岗位创造条件。

根据产业就业互动理论，产业结构调整必然会使劳动力结构和技术结构出现一系列变化，促使劳动力就业产生新组合^[4]。随着二、三产业的长足发展，与地方产业联系紧密的应用型专业、与综合性产业关联度高的服务型专业以及与技术知识密集型产业相互依存的新兴专业就业形势呈现良好发展态势。根据《2014年中国大学生就业报告》数据统计显示，2011-2013届本科生毕业半年后平均就业量最大的前三位专业是建筑学（96.8%）、护理学（95.6%）、热能与动力工程（95.5%），2011-2013届高职高专生毕业半年后平均就业量最大的前三位专业是学前教育（95.9%）、石油化工生产技术（92.7%）、房地产经营与股价（92.5%）。可见，产业结构调整带动了对各类专门人才的需求变化，影响着各层次、各学科专业学生的就业。

（二）在做大做强大中型企业的同时，支持小微型企业健康发展

国有大中型企业是我国国民经济的支柱，其经营状况直接关系着我国国民经济的发展和社会主义制度的巩固，因此，政府要进一步深化企业改革，搞好国有大中型企业。随着市场经济的不断发展，小微型企业在增加就业、促进经济增长、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义，已成为吸纳高校毕业生的主渠道。以江苏省为例，2014年全省高校毕业生实现就业人数为52.4万，各类企业吸纳毕业生36.6万人，占已就业人数的69.9%，其中中小微企业吸纳毕业生32.9万人，占到企业就业人数的89.7%。

但受国内外复杂多变的经济形势影响，当前小型微型企业经营压力大、成本上升、融资困难和税费偏重等问题突出。政府高度重视小型微型企业发展，出台了《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14号），对小型微型企业工作作出了全面部署：进一步加大对小型微型企业的财税支持力度，努力缓解小型微型企业融资困难，进一步推动小型微型企业创新发展和结构调整，加大支持小型微型企业开拓市场的力度，切实帮助小型微型企业提高经营管理水平，促进小型微型企业集聚发展，加强对小型微型企业的公共服务等，为小型微型企业发展创造良好环境，推动小型微型企业在转型升级过程中创造更多岗位，吸纳高校毕业生就业。

（三）在积极发展高新技术产业的同时，加快发展现代服务业

大力发展高新技术产业是当今世界经济发展的潮流和趋势，也是中国加速经济发展和提高自身竞争力的必经之路。近年来，政府高度重视高新技术产业的发展，出台了《高新技术企业认定管理办法》《国家重点支持的高新技术领域》等文件，着力促进了电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术、高新技术改造传统产业等高新技术领域，保持良好的发展态势。高新技术产业在加快产业结构优化升级、辐射带动区域发展的同时，也引进和培养了大批高端人才，创造了大量就业岗位，已经成为吸纳高校毕业生的重要载体。据科技部统计，截至2012年底，高企认定办法已覆盖全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市，全国经认定的高新技术企业近5万家，累计吸纳高校毕业生就业约362.6万人。

现代服务业是一种依托信息技术和现代管理理念、经营方式和组织形式发展起来的新兴产业，呈现出高技术密集度、高知识含量、高附加值的“三高”和低能耗、低物耗、低污染的“三低”特点，是衡量一个国家和地区综合竞争力和现代化程度的重要标志。现代服务业的发展能够创造更多的高质量的就业岗位，改善国民经济的就业结构，有利于缓解以大学生为代表的高端劳动力的就业问题。根据人社部发布的《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，全国就业人员中，第一产业就业人员占31.4%；第二产业就业人员占30.1%；第三产业就业人员占38.5%。第三产业占就业比重在2011年首次超过第一产业，跃居第一，此后逐年增加，现在已成为吸纳就业的绝对主力。

在应对国际金融危机冲击过程中，中央明确提出把服务业作为扩大内需、培育新的经济增长点的重要领域，要求把加快发展服务业作为转变发展方式、调整经济结构的战略举措。根据国家统计局发布的“2014年中国经济年报”数据显示，服务业在2014年中国经济总量的占比提高到48.2%，高于第二产业5.6个百分点，但与OECD国家和其他一些发展相近国家相比，仍有很大的差距（见表7-1）。在具体措施上，江苏省以实施服务业提速计划为抓手，加快促进生产服务业集聚化、生活服务业便利化、基础服务业网络化、公共服务业均等化，着力推动服务业比重提高、结构优化、竞争力提升，逐步推动经济由制造业为主向服务业为主转变，树立“江苏服务”的崭新形象。^[5]

表7-1 中国与其他国家产业结构的比较^[6]

注：1.数据来源：根据《国际统计年鉴2012》整理；2.人均GNI为当年美元；3.由于《国际统计年鉴》公布各国数据的年份不同，比较时间也不同，其中a代表2012年、b代表2008年、其余为2009年；4.三大生产服务业包括：运输储藏和通讯业、金融业、租赁及商业服务业。

二、深入实施就业促进政策，积极推进创业带动就业

面对高校毕业生就业压力加大形势，党中央、国务院高度重视，一方面，坚持把稳定和扩大就业作为宏观调控的重要目标，大力实施就业优先战略，深入实施更加积极的就业政策，强化落实各项促进就业工作措施；另一方面，着力培育大众创业、万众创新的新引擎，把创业和就业结合起来，以创业创新带动就业，催生经济社会发展新动力，为实现更加充分、更高质量的就业提供新动能。

（一）优化对大学生就业的宏观调控职能

宏观调控主要是指政府运用财政政策、货币政策、法律手段和一些行政手段，对市场经济活动进行干预和调节。我国宏观调控的主要目标是：促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。2006年，中央组织部等14部委联合下发了《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（教学〔2006〕8号），显示出中国政府把大学生就业真正纳入了劳动力市场体系的宏观调控。30年来，我国高校毕业生就业制度经历了从计划经济体制下由国家“统包统分”向社会主义市场经济体制下“国家政策指导，毕业生自主择业”的转变，初步形成了“市场导向、政府调控、学校推荐、学生和用人单位双向选择”的就业制度，建立起了具有中国特色的适应社会主义市场经济体制和高等教育大众化要求的一整套毕业生就业体制和政策体系。^[7]

从1999年扩招以来，我国高等教育快速发展，办学规模不断扩大，办学效益不断提高。但由此引发的一些问题也接踵而来：扩大规模的辅助性政策和措施跟不上，造成学校教学和设施条件下降，教育教学质量呈现出滑坡现象；一些学校在学科专业设置、教学管理方面与市场需求脱轨，导致人才供应不适应经济社会发展需要，高校毕业生就业局部性、结构性失衡等。鉴于我国高校毕业生就业难的问题，一方面，政府要将高等教育事业发展的规模和速度控制在科学合理的范围内，从国家经济社会发展对人才的实际需求出发，深化高等教育改革，加大专业结构调整力度，优化人才培养结构，走以提高质量为核心的内涵式发展道路；另一方面，政府要协调好高校、用人单位以及大学生之间的关系，用人单位是需求主体，学生是供应主体，而高校则承担着培养和输送人才的重要职责，三者之间难免出现矛盾和冲突。政府应当运用相应的经济手段、法律手段和必要的行政手段，积极开发和创造更多的就业岗位，为毕业生就业营造良好的制度性、政策性环境，着力培养高素质的复合型人才，实现由人才供给导向型向就业需求导向型的转变。

（二）继续实施更加积极的大学生就业政策

就业政策是国家宏观经济政策的重要构成内容。从根本上来说，就业政策的选择类型及其实施手段，服从于国家宏观经济战略目标的调整和实现，从而会对本国的就业状况产生不同的影响^[8]。伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，国家从1997年出台了以“三条保障线”为主要内容的消极就业政策到2002年提出了积极就业政策的基本框架，标志着中国政府转而以更为积极的姿态来处理就业问题。

政府要坚持实施更加积极的就业政策，突出抓好高校毕业生、就业困难人员等重点群体就业。《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）第十三条指出，鼓励高校毕业生多渠道就业，把高校毕业生就业摆在就业工作首位。一方面，结合城镇化进程、公共服务均等化、农业科技创新等要求，充分挖掘教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、社会工作、文化体育及残疾人服务、农技推广等基层公共管理和服务领域的就业潜力，更多地吸纳高校毕业生就业。另一方面，继续统筹实施好“农村教师特岗计划”“西部计划”“大学生村官”“三支一扶”等各类基层服务项目，积极支持和鼓励高校毕业生到中西部地区、艰苦边远地区县以下基层单位去建功立业，让青春之花绽放在祖国最需要的地方，在实现中国梦的伟大实践中书写别样精彩人生。

（三）大力实施大学生创业引领计划

创新是民族进步的灵魂、国家兴旺发达的不竭动力，创业是推动经济社会发展、改善民生的重要途径。李克强总理在考察中国科学院和北京中关村创业大街时强调，推动大众创业、万众创新是激发亿万群众智慧和创造力的重大改革举措，是实现国家强盛、人民富裕的重要途径，要坚决消除各种束缚和桎梏，让创业创新成为时代潮流，汇聚经济社会发展的强大新动能。青年人是社会上最富活力、最具创造性的群体，理所当然应该走在创新创业的前列，做锐意进取、开拓创新的时代先锋。

政府创业扶持政策制定与实施的好坏，直接影响着大学毕业生创业的人数、质量和成功率。大学毕业生通过一系列的制度安排或政策工具来增加创业机会、提高创业技能、增强创业意愿，从而提升创业水平，促进新创企业的发展。近年来，国家及各地政府出台了享受资金扶持政策、实行税费减免优惠、提供培训指导服务等多项促进大学毕业生自主创业的优惠政策与措施，促使越来越多的大学毕业生步入自主创业的行列。根据麦可思研究院发布的《就业蓝皮书：2014年中国大学生就业报告》显示，2013届大学毕业生自主创业比例为2.3%，比2012届（2.0%）高0.3个百分点，比2011届（1.6%）高0.7个百分点，大学毕业生自主创业的比例呈现上升趋势。但与欧美等发达国家比较，仍然有相当大的差距，根据美国创业周的主办者、考夫曼基金会对中美大学生的调查显示，美国大学生中想创业的人数达到70%，实际创业的人数占到20%。另外，我国大学生创业的成功率非常低，欠缺持续燃烧的动力，据人社部网站数据显示，2011年中国大学生初次创业成功率仅为2.4%，甚至在比例最高的浙江省也只有4%，广东省仅为1%，而国际大学生的平均创业成功率则是20%，我国大学生的创业任重而道远。

创业政策是一个涉及一系列因素的政策体系，涉及到金融体系、政府支持政策和法律制度体系。2014年清华大学中国创业研究中心发布的《全球创业观察中国报告：创业环境与政策》，提出了衡量创业环境主要条件的九个方面，即金融支持、政府政策、政府项目、教育和培训、研究开发转移、商业环境、市场开放程度、有形基础设施、文化和社会规范。为引领和支持更多的大学毕业生创业，人社部等9部门发出通知，提出了2014年至2017年在全国范围内启动实施“大学生创业引领计划”，力争实现2014-2017年引领80万大学毕业生创业的预期目标。具体而言，各地有关部门要从普及创业教育、加强创业培训、提供工商登记和银行开户便利、提供多渠道资金支持、提供创业经营场所支持、加强创业公共服务六个方面综合施策，进一步增强大学毕业生的创业意识和创业能力，完善支持大学毕业生创业的政策制度和服务体系，形成政府激励创业、社会支持创业、大学毕业生勇于创业的机制，扩大和提高大学毕业生创业的规模、比例和成功率。

三、完善就业法律法规，建立健全就业保障机制

近年来，我国政府及相关部门出台了一系列促进高校毕业生就业的政策措施，对于扩大就业规模、改善就业结构、缓解就业压力等方面发挥了积极的作用，但仍缺乏法制化、制度化的规范。因此，制定和完善大学生就业促进法律法规体系，建立健全大学毕业生就业保障机制，为促进大学毕业生就业创业提供法制化、制度化保障，是世界各国共同努力的目标，也是我国促进大学毕业生就业的必然要求。

（一）制定和完善大学生就业促进法律法规体系

党的十八届四中全会要求，全面推进依法治国，依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障等方面的法律法规。政策和法律都是促进大学毕业生就业的重要手段，大学毕业生就业政策法制化是大学毕业生就业促进的根本路径，大学毕业生就业政策需要定型化、条文化、规范化，构建一个长期稳定的法律制度以及营造健全的、长远性的法制环境，这是解决大学毕业生就业难问题的根本举措。^[9]

近年来，我国政府及相关部门颁布了《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》等促进大学毕业生就业的法律以及《就业服务与就业管理规定》《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》等大学毕业生就业促进的法规和规章，初步形成了大学毕业生就业促进政策法律体系，对促进大学毕业生就业、规范大学毕业生就业发挥了重要作用，起到了较好的效果。但现行政策法律制度存在措施多样化且实施机制不力、政策文件多法律规定少、立法滞后且内容过于原则、相关法律保障机制不足、就业促进法律责任机制尚未形成等缺陷。

构建大学毕业生就业促进法律法规体系，应当坚持政府主导的原则。首先，明确政府在促进大学毕业生就业中的责任制度，包括明确执法责任、强化监督责任、明确责任承担方式等；其次，形成就业宏观调控法律机制，将大学毕业生就业工作内容、措施、程序纳入法制化视野，包括完善扩大就业的经济政策、完善自主创业政策、完善大学毕业生灵活就业制度、完善失业保险制度及其他就业保障制度等；再次，建立大学毕业生就业促进监管法律机制，包括人才培养质量监督法律机制、完善劳动力市场监管法律机制等方面；第四，建立大学毕业生就业促进法律法规体系，包括制定《大学毕业生就业促进条例》、完善《就业促进法》《高等教育法》及相关立法与配套制度等；最后，采取切实措施保障大学毕业生就业权益，明确大学毕业生在招聘、就业及失业等不同阶段都应当具有相应的就业权利，并明确保障大学毕业生就业权利实现的具体配套措施。^[10]

（二）建立健全大学毕业生就业保障机制

正如约瑟夫·熊皮特（Joseph Alois Schumpeter）所说，“真正的悲剧不是失业本身，而是失业加上不可能适当地为失业者提供救济而又不损害进一步发展经济的条件。”

统一可靠的社会保障制度的确立，有利于大学毕业生转变择业观念，引导大学毕业生到基层和最需要的地方去工作。一方面，需要将大学毕业生纳入社会保障体系。目前经济发达与欠发达地区的社会保障存在较大差距，现有的失业救助体系虽已将大学毕业生纳入救助对象群体，但申请失业救济的要求严格，程序繁琐，且保障水平较低。需要缩小地区间、企业间的社会保障水平差距，强化对于就业促进的保障功能，简化相应程序并提高保障水平。另一方面，完善大学毕业生创业方面的工商、金融、培训辅导等政策保障。加大对大学毕业生创业的政策扶持，加大财政支持力度，强化创业教育、辅导和项目扶持，开辟大学毕业生创业“绿色通道”，提供便捷的“一条龙”服务，建立健全创业政策信息、项目信息系统。在工商登记注册方面降低门槛，主动服务；给予部分金融机构必要的激励和成本控制支持，促进金融机构支持大学毕业生有效创业。完善风险投资机制，强化对风险投资资金的引导，同时加强信用评估体系建设，建立诚信档案、创业档案等制度。