我国大学战略规划中存在的问题分析

笔者通过调查访谈发现，在大学战略规划中存在两个突出问题：一是在规划的制定中“一言堂”现象明显，二是规划的内容“趋同化”现象严重。在很多大学中普遍存在着领导者个人的能力和素质决定大学兴衰的现象，其根源就在于大学领导者个人主导战略规划的制定过程。这种“一言堂”不但影响到战略规划的质量，还会致使战略规划制定过程中未排除的阻力在战略规划实施过程中逐渐反映出来，最终影响到战略管理的效果。战略规划的程序和内容直接关系到大学战略管理的实效性，因此，有必要对这些问题进行深入分析。

（一）大学战略规划制定程序的合法性分析

大学战略规划的制定过程是一个战略选择的过程，也是一个利益博弈的过程。在这个过程中，利益相关者必然关心自己的利益和需要是否得到满足，与之相随的则是对大学战略规划肯定性或否定性的认识和评价。而这些认识和评价在一定范围内就表现为：大学战略规划的价值选择和利益分配是否是正当的或合法的？“合法性”是一个内涵复杂、充满争议的范畴，政治学家杰克曼曾说：“在政治学词汇里，很少有比‘合法性’因明确的原因引起更大麻烦的术语。”^[6]政治上所说的合法性，是“一种政治统治或政治权力能够让被统治者认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性”^[7]。这种对政治系统自愿服从和认可的能力与属性便是政治合法性。对大学战略规划而言，利益和需要的满足与否是人们评价其合法性的决定因素，大学战略规划要获致其合法性，就必须表达和满足广大利益主体的利益需求，从而获得他们自愿的认同和遵守，这也是韦伯和哈贝马斯关于合法性论述的基本观点。

大学战略规划的合法性可以分为实质合法性和形式合法性。对大学战略规划的实质合法性评价是个非常复杂的问题，它所涉及的不仅仅是大学战略规划本身的问题，而且涉及对大学属性和大学使命的认识问题。大学战略规划作为大学的“纲领性文件”，就必须充分考虑大学作为学术性组织的目标和特性，只有为实现大学组织目标服务来安排和设计时，只有以满足利益主体多样化的发展需求作为价值选择时，才能获致其实质合法性。关于大学战略规划的形式合法性，主要是指战略规划制定程序的合法性问题。大学战略规划究竟应该由谁来做，为谁而做？目前，很多高校的战略管理是学校领导层或相关部门的事情，战略规划的制定一般是由发展规划处等部门起草，并征求相关部门和各方面代表的意见，然后经党委常委讨论决定，很难做到全体人员参与。民主性和程序性的缺失使大学战略规划面临着合法性危机。

大学战略规划的合法性不断遭到质疑，化解这一困境的关键是：在战略规划中要重视多方参与，尊重大学发展的内在规律。具体而言，大学在制定战略规划时，要认识到大学不同于社会其他组织的特点，把职能部门和院系的管理人员、教师、学生吸引到规划队伍中来，特别要注重听取教授群体的观点。比如，在学校的人才引进、学科发展规划、教育改革方案等方面，教授们一般拥有更强的判断力，对自己的意见一般也比较慎重，这恰恰是决策科学性的基础。如果条件允许，还应该吸收更广泛的利益相关群体的意见，如用人单位、学生家长、校友、公众、教育行政主管部门、地方社区、中小学校及其他高校，允许他们自由地表达自身的需求，这样才能保证战略规划的价值选择符合并满足利益主体的需要。

案例：“我们为谁建立这些战略？”——牛津大学的学术战略^[8]

“我们为谁建立这些战略？”在回答这个问题时，我们应该深入介绍一下牛津大学的结构以及它运行所处的国家环境。这个问题的明确答案是，我们在为牛津大学自己制定战略。我们确实在这样做，但是，牛津大学是一个复杂的实体。它更像一个生物群落，而不是个生物。

（1）学院制大学。首先，它包括39个学院，这些学院都是在法律和财政上独立的非盈利性机构，以一种联邦关系与“中央”大学联系在一起。……对于教员和学生来说，牛津都是一个矩阵结构。每个人既是学院，也是系里的一个成员：在这个矩阵中，你如果看代表学院的“列”，你会发现，每个学院中的教员和学生都分布在各个系中；你如果看代表系的“行”，你又会发现，每个系的学生和教员都生活在不同的学院中。

牛津是一个复杂的自治机构，学术自由和学院制的独立在这里根深蒂固。为了使大家明确我们在此谈论的是牛津大学这个整体，而不是受大学委员会直接领导的一些分部和服务体系，所以我们使用“学院制大学”这种说法。我说为牛津大学制定学术战略时，我指的是学院制大学。很快我们就要谈到这个过程为什么如此困难，实施起来为什么会遇到一些特殊的问题。

（2）其他方面的考虑。这还不是“我们为谁制定学术战略”这个问题的完整答案。学院制大学不是牛津唯一的利益相关者。首先，牛津的利益与许多公共部门相关，其中最重要的有：HEFCE（英格兰高等教育投资委员会），英格兰境内的所有大学每三年都要向这个机构递交《团体计划》；DfES（教育与技能部——我们的教育部），它为HEFCE提供资助；研究委员会，该机构为大学的研究项目和计划提供资助；DTI（贸易和工业部），它为研究委员会提供资助；当然，还有我们的财政部，它为DfES和DTI拨款，它在创新、知识转移和大学管理方面有着特殊的兴趣。我前面所说的《兰贝特报告》就是财政部提议做的，它调查了大学与企业的关系。

除了这些公众部门的利益，我们还必须加上私有机构和慈善机构的利益，这些机构是主要的研究资助者，特别是医学研究。资助者希望把他们支持的项目纳入更大的战略，从而使自己满意，无论这种支持是建造新大楼、提供新设备，还是提供研究项目或设置岗位。我们还要提到学生的利益，这一点显然是最重要的：在校生，学生会代表他们的利益，其主席出席大学委员会；未来的本科生和他们的学校以及未来的研究生和他们的导师；已经毕业的学生，他们是学校获得支持和捐赠的重要来源。

最后，我们决不能忽视公众观点。如果要在面对政府时得到公众舆论的支持，牛津大学必须在乎自己的声誉，特别是在英国本科生入学这个问题上。同样重要的是世界范围公众的观点以及牛津大学在其他大学、外国政府和国际企业眼中的地位。这些是牛津这个“品牌”的中心含义。

“我们为谁建立这些战略？”从案例资料中我们可以得到答案：大学战略规划是为了满足包括公共部门、私有机构、慈善机构、学生（在校生、未来的学生、已经毕业的学生）、公众等大学利益相关者的需要；是协调大学利益相关者利益的“契约”，而不是大学当局的单方面行为。然而现实的情况是，大学制定战略规划往往是学校某些职能部门的分内之事，大学的领导们成为规划组织、编制、审批、实施、监督检查的执行者，作为学校主体的教师和学生成了“沉默的大多数”，而影响大学发展的外部利益相关者成了“重要的缺席者”。大学当局在战略规划过程中的这种角色安排无异于在运动竞技场上既做运动员也做裁判员，使大学在战略规划过程中满足多种利益的目标受到冲击，规划作为平衡利益的“天平”往往由于行政权力的偏好而发生倾斜。

大学“应该”考虑所有利益相关者的利益，这无疑是正确的。问题的关键是，大学“如何”来考虑所有利益相关者的利益？显然，大学在作出战略决策时平衡所有利益相关者的利益是不可能的，因为价值目标的多重性通常会导致战略决策无从作出。但是，适量的参与主体还是能够保证共同决策效率的，也能够在一定程度上克服“内部人控制”的低效率。其实，比较合理的制度安排是建立董事会制度。董事会制度既有利于吸收利益相关者参与大学的决策，也有利于对大学校长权力的制约，能够有效地解决“大学校长对谁负责”这一问题。这种做法在西方的大学里比较普遍，但是，董事会制度在中国大学里并未扎根。对于中国大学而言，既最大限度地为取得经营效益和教育质量，又最大限度地增进大学利益之外的其他社会利益，也许只是一种理想的图景。但毋庸置疑的是，能否在大学战略规划中充分考虑利益相关者的利益和需求，提供利益整合渠道和民主决策机制，通过大学各利益相关方追求自身目标，对于任何一所追求卓越的大学都是至关重要的。比如，北京大学在战略规划过程中就十分注重利益相关者的参与，该校的网页上曾记录下多方利益相关者参与战略规划制定的详细过程。^[9]

2007年11月1日至12月7日，战略规划工作组陆续举办15场专题座谈会，邀请教师代表、学生代表和相关职能部门负责人参加。为了扩大意见征集面，工作组建设“战略规划网站”并建立了专门的邮件组。在征得同意的基础上，向全校800多名教授通报规划制定工作的重要进展。

2008年1月14日，北京大学发展战略会议召开。微软公司大中华区副总裁刘凤鸣、百度公司总裁李彦宏、亚信科技公司董事长丁健、达因集团公司董事长张璨、康正宏基房地产评估有限公司董事长齐宏、当当网上书店联合总裁李国庆、点击科技有限公司总裁王志东、中关村文化发展股份有限公司董事长欧阳旭、亿阳集团董事长邓伟等企业界的校友代表对学校战略规划的制定感到振奋，积极地从不同的角度为北大的发展出谋划策。

2008年1月17日至19日，学校领导班子全体成员利用三天的时间召开了寒假战略研讨会，这次会议的主题是以科学发展观为指导，专题研讨学校的中长期发展战略。陈佳洱、王义遒、迟惠生等几位前任校领导也参加了讨论。学校领导认为这次战略研讨会开得很成功，校领导班子在一系列重大问题上达成了高度共识。

2008年2月20日发展规划部与教育学院专家座谈会召开。教育学院阎凤桥、陈洪捷、施晓光等专家与发展规划部座谈，就当前国际高等教育发展的趋势、国内高校发展的动向以及规划草稿的撰写修订工作提出了宝贵意见。

2008年4月14日，北京大学战略规划工作组组长林建华常务副校长召见战略规划秘书组成员，听取了战略规划工作组的汇报，对秘书组起草的战略发展纲要初稿提出了详细的修改意见。

2008年10月6日至16日，学校连续召开了6场座谈会，广泛听取了发展战略工作组专家、各院系负责人、教师代表、学生代表、教代会代表、民主党派和无党派代表等不同群体对《北京大学发展战略2008》（征求意见稿）的意见。

2008年10月19日下午，北京大学发展战略规划座谈会召开，北京大学校长许智宏等校领导出席会议。部分校学术委员会委员、相关职能部门负责人、战略规划工作小组成员、秘书组成员以及学生代表参加了会议。许智宏校长对战略规划的制定作了重要指示，李强、陈平原、朱苏力等知名教授在会上提出宝贵意见。

从这个详细的过程记录我们可以看出，大学利益相关者参与战略规划制定的过程就是一个战略规划诞生的过程。战略行动由校长直接领导和动员发起，学校常务副校长分管，专门成立了领导小组、专家委员会、秘书组和工作小组等组织机构，部署、指导、安排、落实相关工作。然后，学校组织调研组进行专题调研，广泛征求各领域专家的建议。通过召集系列座谈会及其他形式，听取全校师生员工、校友和社会各界代表的意见，建立了自下而上、自上而下、不断反复的信息交流与沟通机制。接着，战略规划工作小组结合各方面的信息资料，在一定时间内完成一个研究报告向校长提交，在此报告的基础上形成战略规划草案分发至各部门并在网站上公布，同时设立网络论坛，多方收集反馈意见和建议。经过几次反复，形成最终的战略规划文本。最后，规划由教代会和党代会予以签准、通过。

利益相关者参与大学战略规划制定具有重要意义，构成大学战略规划正当程序的核心部分。第一，它支持了大学战略规划的有效性。只有各方广泛参与，才可能形成一致的战略决策，使规划真正成为大学共同体的集体行动。“战略规划的关键是使组织的每一个成员都以某种方法思考问题。”^[10]然而，现实的情况常常是：由大学领导先设定战略目标和问题，然后由专家和规划者做出解答，提交教代会只是走过场。这样进行战略规划就很难取得利益相关者的理解与支持，进而导致在今后的战略实施过程中困境重重。事实上，只有调动相关利益群体的积极性和主动性，做到群策群力，协商规划，才能提升大学战略规划的实际效力。第二，它体现了以教师为主体的办学思想。多主体参与战略规划实质上是将集中决策的权力回归于广大教师，这在客观上也必然鼓励学术人员参与大学管理。然而在现实中，教师群体在规划制定过程中参与度不高，在态度上常常保持一种“理性的冷漠”。事实上，如果能让广大教师参与大学战略规划的制定，一定能够增强他们的责任感，最大限度地激发他们干事业、做贡献的积极性。第三，它提高了战略规划的民主性。“战略制定是判断、设计、直觉、想象和学习的过程；是有关变化和守恒的过程，是包含个人认知、社会参与、合作与冲突的过程；是包括计划前的分析和计划中的协商的过程，而所有这一切都必须符合环境的要求。”^[11]战略规划不应只成为大学领导或规划小组的单方面行为，它是所有大学利益相关者的权力和责任。大学的利益相关者参与制定规划，能够减少大学领导滥用权力的可能性，提升学校组织决策的民主化水平。第四，它保证了大学发展方向的一致。规划往往也就意味着发展格局的变化，而发展格局的变化将直接导致相关群体甚至个人利益与资源的调整，由此引发的相应的问题如处理不好，将直接影响学校当前的稳定及长远的发展。在战略规划过程中注重利益相关者的参与，有利于促使不同群体之间的观点在交流碰撞中达成一致，在利益平衡的基础上形成共同的价值观和战略目标，保证大学发展方向的一致。

（二）大学战略规划内容的合理性分析

进入新世纪以来，或是基于大学自主发展的需要，或是响应教育部本科评估的要求，各个高校几乎都制定了“三大规划”，即学校发展战略规划、学科建设和队伍建设规划、校园发展规划。但是，“很多规划缺乏对学校面临形势的研究，看不到国家和地方经济与社会发展为学校发展提供的机遇，看不到学校在高等教育改革与发展大潮中面临的竞争与挑战。有的规划缺少对学校自身的研究，看不到学校的优势和内在发展要求。还有的规划不研究学校的未来，提出的发展目标和措施缺乏针对性、前瞻性和可行性。”^[12]可以这样说，我国很多高校制定的战略规划更多的还只是一种程序性的发展规划。“规划指向确定性因素而忽视不确定性因素，规划注重线性关系而忽视了非线性关系，忽视大学系统的整体性和战略性，规划只是某几个人和某个部门的单一行动而不是集体的信念。”^[13]显然，只是“应景之作”的战略规划也就无法发挥其应有的作用，学校即便制定了规划，也无异于没有规划。

一般而言，大学战略规划的内容包括态势分析、战略指导思想、战略目标、战略重点和战略措施五个方面。其中，态势分析部分不是对学校基本情况的罗列，而是应该包括对学校面临的环境机遇和挑战的分析；战略指导思想是确定战略目标、重点和措施的重要依据，不能仅仅强调邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等，还要根据教育规律和学校历史发展情况对学校发展的使命进行深刻阐述，否则，再精致的战略规划也会失去它存在的价值。战略目标是对学校发展总体目标及阶段目标的初步设想与基本概括，大学的使命和责任、利益相关者的支持和期待以及校长的素质与能力等是左右战略目标的重要因素，采用多元的并相互协调的战略目标体系，是制定战略规划时应恪守的重要原则之一。战略重点是对于实现大学总体战略目标具有关键性作用的方面，是大学资源配置的重点。战略措施是实现战略目标的途径、步骤、手段和方法的总和，是把战略对象从现实状态引导到期望状态的桥梁，战略规划的特色往往体现在战略措施上，因此，战略措施不能仅仅停留在“改善经费运筹机制、进行管理体制改革、加强思想政治工作”等一般性提法上，而是要敢于提出重大的“超常规”措施，只有这样，才能够使学校突破在某个阶段的发展瓶颈。

大学战略规划内容合理性的获得则主要取决于对大学战略制定主体对大学组织资源、能力和外部环境的理性认识，是否尊重大学教育的发展规律，根据大学的使命和愿景来制定大学战略目标。“天下没有两片完全相同的树叶”，每所大学的历史传统是不同的，学科结构各有不同，所处的地域也不相同，在高等教育系统中都有着自己独特的生态位。因此，“战略规划要切合自己的实际，不应去追求一个模式，以能够进行战略指导，取得实际效果，推动学校健康、持续发展为原则”^[14]。可是实际情况是，一些高校制定的战略规划严重趋同，几乎像是从一个模子里出来的一样。“建设世界一流大学”、“建设世界知名高水平大学”、“建设国内一流大学”等几乎成了一致认同的战略目标。相对于错综复杂的竞争环境，大学战略规划在形式上显得过于僵化呆板，在内容上充斥着简单的模仿。笔者认为，趋同化的战略规划不只是大学投机取巧的产物，更是多种原因诱发的结果。

第一，大学缺乏自主发展的空间是导致战略趋同化的主要原因。长期以来，我国大学的发展和变革体现的是国家和政府的意志，大学管理就是执行上级的命令和计划。今天，虽然大学办学条件已有很大变化，但大学在战略管理方面仍然缺乏主动性和自觉性。大学制定战略规划往往是上级主管部门的要求，被视为必须完成的任务，高校缺乏内在的需求动力，战略规划成了工作报告的扩展，最终流于形式。急于出“政绩”的大学领导极力追求以数量为核心的发展模式，忽视大学发展规律，以学生规模、科研数量、财务实力作为衡量大学发展水平和办学绩效的唯一标准，作为大学战略规划的核心指标；一些学校制定的战略规划，刚性、微观、具体，以单一的线性方式思考未来，将战略规划作为技术性工作，以分析为手段，以预测和控制为目的，通过资源分配，实现大学扩张；还有一些学校不系统分析学校条件和外部环境，简单地按照其他大学的规划“照葫芦画瓢”。魏海苓博士认为：“在一定程度上，中国大学制定战略规划、实施战略管理的一个重要原因仍在于回应教育部对大学制定战略规划的强调和本科教学评估的相关要求，大学的战略管理过程受政府教育政策影响大。在偏重合法性机制的情况下，各大学的战略管理实践相对被动，在确定学校发展战略目标、制定战略规划时考虑的更多的是如何满足教育行政部门的要求而非切实从学校自身发展需求出发。”^[15]正是由于很多大学的战略规划并没有“根植”于学校赖以生存的生态环境中，自然也就没有很强的适应性，一个“精心造作”的战略规划一诞生就面临着夭折的危险。

第二，战略主体在制定战略时存在认识上的偏差。大学制定战略规划的真正意义在于：促进学校把工作重点和主要精力从日常事务管理方面转移到对组织发展机遇的把握上来，形成学校发展的“战略思维”，分析学校存在的“比较优势”，准确地为学校定位，提出更有特色、更可行的战略目标，从而使学校在高等教育系统中处于一种独特的地位。虽然，各大学似乎普遍认识到了战略规划对于大学发展的重要性，但是，战略规划作为一种管理思维方法的价值尚未被完全认知。“写在文件里，报送给上级，锁在抽屉里，存在档案里”是对目前大学战略规划一般状态的形象描述。在各个大学的网站上我们几乎看不到一个完整的战略规划。有些大学领导认为战略目标是用来激励和鼓舞人心的，于是，在规划中把口号喊得震天响。其实，大学战略规划制定过程中真正欠缺的是对校情和社会需求的认真分析，没有这些工作，也就无法作出具有自身特色的目标定位。质言之，正是实用性和特色性的缺失导致大学战略规划缺乏生命力，这也是很多大学领导者对战略规划失去信赖和信心的原因所在。

第三，对院校研究的忽视使大学战略规划的科学性无法保证。从总体上看，目前我国大学的战略规划多是经验型的，战略规划的制定缺乏科学严谨的论证，缺乏相关理论的指导和科学方法的运用。这直接导致战略规划的文本多是理想化的政治目标和数字目标，反映的只是大学当局的管理意志和渴望跨越式发展的主观愿望。现实中，大学的校长和规划人员普遍都认为自己对大学内部的各种信息是比较了解的，但是对大学战略规划而言，那种表面上的、零碎的了解是很不足的。著名的管理学家赫伯特·西蒙认为，决策就是一种信息活动。然而，我国的大学很少真正建立了战略信息系统，规划文本的趋同化现象很大程度上是由于高校没有自己的战略信息系统而造成的，使得战略规划无法扎根于学校发展的实际情景之中，离开了具体环境的支持，规划也只能做一些表面化的工作。战略分析的前提是建立关于校内外所有利益相关群体的信息库，目前很多高校已经成立了院校研究室，“院校研究室的一项重要任务就是为学校领导制定战略计划提供数据”^[16]。深入开展院校研究是科学制定战略规划的前提，院校研究机构必须承担起建立信息库的责任，大学只有建立完备的战略信息系统并充分利用它，大学战略规划才能逐步走向科学化和特色化。

大学战略规划的形成是决策者和制定者的战略思想不断发展的过程，这是一个连续的生长过程，可以说，任何被结构化和标准化的战略规划都缺少必要的适应性。碧莱尔指出：“战略规划首要的但不是唯一的目标是识别关键的变化信号，尤其是那些对组织的适应能力提出挑战的信号。战略规划的主要活动之一就是将适应性工作从技术性工作中区分出来，并培养组织的适应能力；战略规划者应将工作集中在适应性挑战上，而把技术性工作留给执行管理层去处理。”^[17]生态学特别强调组织和环境的适应性，把生态学思想引入大学战略管理活动，将促使大学战略规划从技术导向到适应导向的根本性转变。