典型海洋生态系统调查的难点

3.2.6.1　确立基于生态系统的海洋管理理念

世界主要海洋强国在海洋发展历程上大都是“先污染、后治理”的模式，海洋管理政策也是从注重海洋资源最大化开发、海洋产业经济效益最大化布局等经济效益为主的模式过渡到以社会、生态效益为重心的海洋管理模式。在传统的海洋管理政策下，海洋生态环境往往伴随着经济的发展而不断恶化，对海洋生态保护的意识非常薄弱，而海岸区域大规模工程项目的开发建设，滨海湿地大量减少，给海岸带环境带来巨大的破坏；临港工业排放的有害物质、溢油以及化肥、农药、海水养殖等污染影响，沿海河流和港湾存在中度或严重富营养化问题；由于过度捕捞和环境污染所带来的生态结构和海洋生态系统多样性的严重变化。

海洋管理的一个重要前提应是保持生态系统的功能完整性，同时允许使用系统提供的产品和服务。基于生态系统的海洋管理不同于传统的海洋管理，其融入了可持续发展观念和生态系统管理方法，更加注重生物多样性和海洋环境保护。从上述国家海洋管理经验的变迁来看，基于生态系统的海洋管理是一种可持续发展的管理政策，更能实现人与自然的和谐共处。

3.2.6.2　重点解决影响海洋生态系统管理的关键问题

在海洋管理中，制约基于海洋生态系统的海洋管理实施的主要因素包括：政治、社会方面，即缺乏远景规划和有效执行管理制度的政治意愿等；与机构、技术和能力有关的方面，即海洋管理机构权力不足，难以发挥作用，管理成分模糊不清，缺乏允许或确保横向融合的机制，存在利益冲突或重叠的不协调的众多机构；与经济、政策和财政资源有关的方面，即未认识到生态系统的价值或海洋管理可带来的收益，资金与需求不相称导致供资水平不当；协作、合作方面，即缺乏用以协调任务的相似或重叠的机构或机制等；法律、司法方面，即对现有的有关海洋管理的法规缺乏综合分析，法律和规章用语模糊或相互矛盾，法律和规章的协调程度和预算拨款执行条款不足，未使用争端解决机制妥善解决问题等。^[22]

发达国家在推动海洋管理变革过程中非常重视对这些核心问题的解决，在政策制定中，重点解决影响基于海洋生态系统的海洋管理实施的多个关键问题，从而从根本上改善海洋管理的实施条件，保证了海洋管理改革的有效推进。

3.2.6.3　注重相关配套措施的完善

基于海洋生态系统的海洋综合管理，作为一种全新的管理模式，不同于传统的海洋管理，它追求的是一种统一协调的管理方式，要求所有涉海部门能够在政策执行过程中打破部门壁垒、采取联合行动。要达到这样的目标，就必须克服基于行业分散管理的部门分割、政出多门的传统海洋管理体制。通过对发达国家海洋管理政策的分析，可以发现：树立新的海洋管理观、确立新的海洋管理模式、采取新的战略途径需要从海洋公共事务的本质出发，对海洋事务的整体采取全面整合的策略。这就需要围绕统一协调的根本目标，在政策制定、机构整合、制度设计等多个方面，采取一系列相关措施，共同配合、相互协调的推进基于海洋生态系统的海洋综合管理实施。其中在政策整合方面，应以整体海洋观为指导，明确生态系统管理的目标，通过制定新的海洋政策，确立新约海洋管理模式。在机构整合方面，通过采取强化海洋管理机构建设的做法，把分散的海洋管理职能整合到负责海洋综合管理的行政机构中，在制度建设方面以完善海洋管理的法律制度为主线，把海洋资源开发行为严格纳入到海洋管理的框架。

3.2.6.4　强调海洋协同管理机制的建设

在海洋管理的实践中，传统的基于部门的资源管理方式，由于缺乏协调和对海洋管理目标缺乏统一认识，会导致部门间的冲突，影响海洋管理的有效实施。从各国的经验来看，建立旨在有效执行海洋管理的协商进行与协调机制，是应对传统海洋管理模式不足，推进基于海洋生态系统的海洋综合管理实施的重要方式。这些方式主要有：通过国家、区域和地方各级相关管理机构会议，以解决纵向融合问题；通过召开强制性定期部门间会议，确保协调不同任务，以解决横向融合问题。从世界范围来看，海洋生态系统管理同其他公共行政领域相比，其复杂性更为突出，管理任务也更为繁重。任何一个机构都很难单独应对海洋生态系统的复杂性，因而需要建立协同行政机制，从而促进海洋管理不断向前发展。

综合前文所述，海洋发达国家在海洋管理中取得的成就，其原因主要是政府、产业部门和广大民众对海洋的关注和重视，有正确的理念和长远的海洋战略规划，有最高层次的国家海洋政策和地方政策，有相对完善的海洋管理体制和政府涉海部门、各涉海行业间的职责分工合作，以及公众的积极参与，同时重视法律体系建设和执法队伍建设，严格执行法律程序，注意加大对海洋的投入，在发展经济的同时注重保护海洋环境和资源。^[23]以美国为例，美国的海洋管理并非照搬一个固定的模式，而是根据不同海洋区域自身的特点制定相对应的管理方法和模式，美国政府在对海洋区域进行管理的实践中始终不忘解决以下四个问题：① 区域基础，如自然地理、人文、行政问题等；② 问题类型，重点表现在共有的或共同的区域问题；③ 解决方法，即是“自下而上”还是有联邦政府领导解决；④ 区域机构，即是否已经成立。^[24]

【注释】

[1]张艳.世界海洋保护组织致力重建海洋生态系统[N].中国海洋报，2009-08-11.

[2]陈尚，朱明远，马艳.世界大海洋生态系研究及其国际计划[J].黄渤海海洋，1999，17（4）：103-104.

[3]全球海洋学家拟建国际海洋监测网追踪海洋酸化[J].化学分析计量，2012（5）：72.

[4]中国科学院地理科学与资源研究所.国际生态系统管理伙伴计划[EB/OL].http:// baike.baidu.com/view/6929409.htm，2011-11-21/2015-4-25.

[5]李永琪.中国区域海洋学—海洋环境生态学[M].北京：海洋出版社，2012：152-153.

[6]美国皮尤海洋委员会.规划美国海洋事业的航程[M].周秋霖，牛文生，等，译.北京：海洋出版社，2005：1-45.

[7]姜旭朝，王静.美日欧最新海洋经济政策动向及其对中国的启示[J].中国渔业经济，2009（2）：23.

[8]倪国江，鲍洪彤.美、中海岸带开发与综合管理比较研究[J].中国海洋大学学报，2009（2）：16.

[9]秦杰，邹声文.我国海洋环境面临四大压力[N].新华每日电讯，2004-06-05.

[10]焦永科.21世纪美国海洋政策的主要内容[N].中国海洋报，2005-06-03.

[11]蓝建中.海洋环保—向日本看齐[N].经济参考报，2010-04-09.

[12]朱凤岚.日本的海洋政策与海洋立法及其影响[EB/OL].http://iaps.cass.cn/xueshuwz/ showcontent.asp?id＝ 1079，2015-5-23.

[13]生态系统方法与海洋，摘自联合国秘书长2006年3月9日有关海洋问题的报告[EB/ OL.] http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t257774.htm，2015-4-28.

[14]王秋实.我国海洋资源安全法律制度探析[D].哈尔滨：东北林业大学硕士论文，2010.

[15]张式军.海洋生态安全立法研究[J].山东大学法律评论，2004（1）：99-109.

[16]宁波，边黎明，郑卫东.水产伦理问题的产生及其遵循原则[J].中国渔业经济，2008，12（6）.

[17]唐茂林.对南海环境污染防治的法律思考[J].河南省政法管理干部学院学报，2009（1）：168-169.

[18]曹世娟，黄硕琳.马来西亚的渔业管理与执法体制[J].中国渔业经济，2002，2（1）：46-48.

[19]孙天仁.六国携手拯救“珊瑚金三角” [N].人民日报，2009-05-17.

[20]刘洪滨，倪国江.加拿大海洋事务研究[M].北京：海洋出版社，2011：81-83.

[21]吕彩霞.世界主要海洋国家海洋管理趋势及我国的管理实践[N].中国海洋报，2005-10-11.

[22]王琪，王刚，等.变革中的海洋管理[M].北京：社会科学文献出版社，2013：129.

[23]鹿守本.区域海洋管理通论[M].北京：海洋出版社，1997.

[24]王琪，王刚，等.变革中的海洋管理[M].北京：社会科学文献出版社，2013：131.