限期治理制度的完善建议

限期治理制度自1973年产生以来经历了近40年的发展，尽管制度自身存在各种矛盾且与环境执法实践也渐不相符，但其对我国的环境保护事业的发展还是有一定积极的作用和存在的价值。以下从立法和执法两个层面提出完善建议。

（一）在立法层面上

1.明确限期治理的决定权限

限期治理的性质及内容决定了限期治理权是环境行政执法主体在进行行政处罚时的固有权限，而不应把环境行政执法主体的这一固有权限进行人为的法律分割，把纠正不法行为的决定权划归政府，这是违反行政处罚法立法要义的，也是没能厘清行政执法目的与手段的关系在环保法中的直接体现。而且，无论是从环境立法的协调原则来看，还是从环保部门的职责与实践来看，限期治理都应正确归位，作为环境保护统一监督管理的执法机关—环保部门理所当然的拥有限期治理决定权。

2.明确限期治理的适用前提

从立法上坚决遏制“严重污染”，结合经济和社会发展的现状及趋势以及环保执法的实际，重新确立限期治理的适用前提。首先，确立不能稳定达标排放污染物和超总量排放污染物为两种适用限期治理的情形。其次，只能限定为“不能稳定达标排放污染物”为限期治理的适用前提，而不能扩大到所有超标排放，因为超标排污者的排放污染物存在一定的偶然性因素。再次，要注意一个适用例外，即对那些因使用已列入国家淘汰名录的落后生产工艺和落后设备而确属无法达标排放且已无治理成功可能的排污者，不应再适用限期治理，而应直接依法淘汰其落后的生产工艺和设备。

3.明确限期治理的期限

一方面关于期限的确定，一般不宜太长，可限定最长不得超过12个月。但对于确属治理难度大、工艺比较复杂的治理对象，可以规定被责令限期治理的排污者有权申请延长治理期限，但次数只能为1次。这样规定将有助于被责令限期治理的企业事业单位增强紧迫感，集中资金和技术力量迅速治理，同时又便于行政执法且限制了其过大的自由裁量权。另一方面关于期限的延长，可以借鉴我国民事立法和行政立法的通行做法，允许企业在不可抗力消失后，申请延长治理期限。虽然建议环境立法应明确治理期限的允许延长情形，但为了维护限期治理制度的严肃性和法律的权威，在规定允许延长的同时，也应限定延长的次数，只允许延长l次。

4.明确限期治理的法律责任

第一，限期治理与行政处罚一并规定，同时适用；第二，对于限期治理期间违反限期治理决定排污者所应承担的义务，明确法律责任，加大处罚力度，增强处罚的威慑力，强制其依法履行限期治理决定；第三，对于企业事业单位违反限期治理的行为，采用“两罚制”，追究其行政责任，对单位和责任人均实施行政处罚，同时保留行政处分^[62]；第四，对于逾期未完成治理任务的排污者，在法律责任承担方面，可以参照《固体废物污染环境防治法》的有关规定，排除与罚款处罚的选择性适用规则，应当直接适用停业或关闭；第五，对拒绝履行限期治理任务的，鉴于其违法行为的主观恶性和限期治理制度设计的目的，法律应明确规定由有权执法机关直接决定其停业关闭；第六，对于因不可抗力等法定正当理由无法按期完成治理任务的，环保法律应根据法理学的一般原理并参照我国民事立法和行政立法的通行做法，以但书的方式规定其为免责条款；第七，引入限期治理污染代履行制度。

（二）在执法层面上

1.明确限期治理决定统一形式

现有决定通知书、协议书、合同等形式，但由于限期治理决定与行政处罚一起作出，所以应在对企业事业单位作出行政处罚告知书的同时作出限期治理任务书。此时作出限期治理决定书，有助于及时告知行政相对人，有助于听取行政相对人的陈述和申辩，保障行政相对人的法定知情权及其他救济权利。限期治理任务书应包括：限期治理的事实、理由和依据、限期治理项目名称、限期治理的目标、完成任务的期限、验收方法和标准，逾期未完成治理任务应承担的法律责任等内容。

2.引入公众参与制度

限期治理的各环节，包括决定作出、治理目标确定、决定执行、限期治理期间所应承担的法定义务、完成治理任务的期限以及验收都应吸收公众参与。公众参与能够令限期治理的决定更客观，并有力地督促环境保护行政主管部门进行检查和验收，给污染者造成积极治理的多方面压力。公众参与的途径可以是多种多样的，如可在环保部门或政府实施政务公开制度，定期向公众公开一定时期的限期治理名单，对公众参与具体决策、监督政府依法行政提供基本信息和机会，还可建立推广听证制度或建立完善环保部门和政府部门行政首长述职制度，以便公众了解阶段性治理结果，与自己掌握的实际情况对照，加强对政府行为的监督，还可以通过完善群众信访答复制度，建立答复信访责任机制，保护公众参政议政的积极性。

3.加强与其他制度配合使用

应加强限期治理制度与环境标准制度、环境影响评价制度、限期淘汰制度等环境管理制度以及行政法的相关制度相结合，配套实施，相互支持，发挥整体功能，取得整体实效。

（1）与环境标准制度配合使用。在我国五大类的环境标准中，污染物排放标准与限期治理制度关系最为紧密。于是须对环境保护标准，尤其是污染物排放标准高度重视，注意把握法律规范内在的逻辑联系，以污染物排放标准衡量排污者环境行为，适用限期治理制度，确定限期治理目标、监管措施和法律责任。

（2）与限期淘汰制度配合使用。根据环保法律相关规定，国家对严重污染环境的落后生产工艺和落后设备实行淘汰制度。对于企业事业单位因使用已被国家有关部门明确列入限期进行生产而超标或超总量排放污染物的，不应适用限期治理制度，而是应该直接淘汰企业事业单位的工艺和设备。

（3）与排污许可证制度配合使用。被责令限期治理的企业事业单位往往超越了排污许可证的要求，因此应加强对其排污许可证的管理包括以下几项措施：改发临时许可证，并于其上附有明确的条件要求和限期治理目标，对于期限届满而没有达到限期治理所附条件要求的，可实施吊销排污许可证、禁止排放污染物或实行停产、关闭等处罚，达到要求的，可改发正式排污许可证。

【注释】

[1]金瑞林，汪劲：《20世纪环境法研究评述》，北京大学出版社，2003年，第241页。

[2]吕忠梅，高利红，余耀军：《环境资源法学》，科学出版社，2004年，第158页。

[3]汪劲：《环境法学》，北京大学出版社，2006年，第178页。

[4]韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，1998年，第98页。

[5]肖海军：《环境保护法实例说》，湖南人民出版社，2000年，第60页。

[6][日] 宫田三郎：《环境行政法》，信山社，2001年，第66页。

[7]陈汉光等：《环境法基础》，中国环境科学出版社，1994年，第97页。

[8]蔡永民：《环境与资源保护法学》，人民法院出版社，中国社会科学出版社，2004年，第181页。

[9]高海燕：《关于违反限期治理制度所产生法律责任的分析》，《法制与社会》，2007年第1期。

[10]陈海嵩：《论限期治理的法律属性》，《环境资源法论丛》（第8卷），法律教育出版社，2010年，第216～218页。

[11]陈蓝图，李勋：《从新<大气污染防治法>浅析限期治理的性质及其意义》，《中国环境管理干部学院学报》，2000年第3期；朱丘祥：《完善限期治理亟待立法》，《中国环境报》，2001年11月27日，第4版。

[12]张梓太：《论“限期治理”的法律性质》，《上海环境科学》，1994年第11期。

[13]杨小君：《行政处罚研究》，法律出版社，2002年，第10页。

[14]应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社，2005年，第279～280页。

[15]吕忠梅：《环境法学》，法律出版社，2004年，第259页。

[16]肖隆安，胡保林：《环境保护法新论》，中国环境科学出版社，1990年，第225～226页。转引自金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社，2003年，第242～243页。

[17]汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社，2000年，第166页。

[18]刘国涛：《环境与资源保护法学》，中国法制出版社，2004年，第178页。

[19]肖隆安、胡保林：《环境保护法新论》，中国环境科学出版社，1990年，第225～226页。转引自金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社，2003年，第242～243页。

[20]应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社，2004年，第301页。

[21]胡建淼：《行政法学》，法律出版社，2003年，第326页。

[22]依据行为对相对人的作用方式，可以将行政行为分为实力行政行为和意思行政行为。实力行政行为是指行政主体通过力的作用对行政相对人所作的一种行为；意思行政行为是指行政主体仅以意思力对行政相对人所作的一种行为，如决定、通知、受理、命令、证明等。

[23]胡建淼：《行政强制法研究》，法律出版社，2003年，第18～19页。

[24]胡建淼：《行政法学》，法律出版社，2003年，第207页。

[25]李挚萍：《关于完善限期治理制度的若干法律探讨》，《环境保护》，1999年第4期。

[26]左平凡：《限期治理法律制度研究》，《沈阳工业大学学报（社会科学版）》，2009年第1期。

[27]胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，2003年，第258页。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年，第213页。

[28]胡建淼：《“行政强制措施”与“行政强制执行”之间边界的划定》，《现代法学》，2002年第4期。

[29]傅静坤：《二十世纪契约法》，法律出版社，1998年，第166页。

[30][瑞典] 托马斯·思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文，黄祖辉译，上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第31页。

[31]张学刚，王玉婧：《环境管制政策工具的演变与发展—基于外部性理论的视角》，《湖北经济学院学报》，2010年第4期。

[32]陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年，第43页。

[33]徐祥民，孟庆垒：《政府环境责任简论》，《学习论坛》，2007年第12期。

[34]甘绍平：《应用伦理学前沿问题研究》，江西人民出版社，2002年，第113页。

[35][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社，1994年，第84～85页。

[36]U.S.EPA.American Electric Power Service Corporation Settlement Consent Decree [EB/OL].http:// cfpub.epa.gov/compliance/cases/index.cfm，2011年6月20日。

[37]周杰：《美国环境行政守法令及其启示》，《世界环境》，2004年第5期。

[38]周杰：《美国环境行政守法令及其启示》，《世界环境》，2004年第5期。

[39]李杰：《美中环保状况的透视与比较》，http://jinan.caiep.org/achieve/content.php？id=1841，2011年6月23日。

[40]李杰：《美中环保状况的透视与比较》，http://jinan.caiep.org/achieve/content.php？id=1841，2011年6月23日。

[41]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第36页。

[42]李挚萍：《关于完善限期治理制度的若干法律探讨》，《环境保护》，1999年第4期。

[43]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第40页。

[44]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第128～129页。

[45]新华网，《美上诉法院阻止布什政府修改<清洁空气法>》，http://www.1488.com/china/intolaws/ lawpoint/34/2003 - 12/3410.shtml，2011年6月20日。

[46]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第111页。

[47]新华网，《美上诉法院阻止布什政府修改<清洁空气法>》，http://www.1488.com/china/intolaws/ lawpoint/34/2003 - 12/3410.shtml，2011年6月20日。

[48]周杰：《美国环境行政守法令及其启示》，《世界环境》，2004年第5期。

[49]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第40页。

[50]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第80页。

[51]周杰：《美国环境行政守法令及其启示》，《世界环境》，2004年第5期。

[52]周杰：《美国环境行政守法令及其启示》，《世界环境》，2004年第5期。

[53]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第39页。

[54]文伯屏：《西方国家环境法》，法律出版社，1988年，第111页。

[55]周杰：《美国环境行政守法令及其启示》，《世界环境》，2004年第5期。

[56]国家环境保护部2008年7月7日发布文件环发[2008]64号，http://www.zhb.gov.cn/info/bgw/ bwj/200807/t20080711-125525.html，2011年6月21日。

[57]李挚萍：《美国排污许可证制度中的公共利益保护机制》，《法商研究》，2004年第4期。

[58]冷罗生：《日本公害诉讼理论与案例评析》，中国商务出版社，2005年，第358页。

[59][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社，1994年，第85页。

[60]根据《环境噪声污染防治法》第63条第3款的规定：“噪声敏感建筑物集中区域是指医疗区、文教科研区和以机关或者居民住宅为主的区域。”

[61]张魁兴：《“限改令”缘何成了“护身符”》，《中国工商时报》，2007年7月2日。

[62]高海燕：《关于违反限期治理制度所产生法律责任的分析》，《法制与社会》，2007年第1期。