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张江园区管委会

时间:2022-02-21 理论教育 版权反馈
【摘要】:张江利用较好的地理优势推进“区镇联动”发展。这就导致了张江开始的“区镇联动”已经是浦东新区第二轮“区镇联动”,是“区镇联动”深化时期。张江镇政府与张江开发区管委会合署办公,实行集中统一领导,统筹辖区内经济社会事务。张江镇将1620家企业移交开发区管理,并主动承接开发区城市管理和居民区服务
张江从“区镇联动”到“管镇联动”_边缘化郊区到现代化城区——以浦东基层社会治理探索为视角

浦东新区张江镇和上海张江高科技园区是“聚焦之园,园中之镇”,因而“区镇联动”有独特的优势。1992年7月,张江高科技园区成立。张江高科技园区是国家级经济开发区,最初的规划面积4平方千米,后来逐步扩张,到1997年达到25平方千米,其中涉及张江镇24平方千米,园区功能分为科技创新区、高科技产业区、科研教育区等。1999年8月“聚焦张江”战略,明确园区以集成电路、软件、生物医药为主导产业,园区进驻企业2000家,共有超过17万人就业。浦东新区张江镇位于浦东新区北部中心地带,面积42.1平方千米,有28个居委会、7个村改居,3个村委会;常住人口20万,户籍人口仅6.8万人,张江园区从业人员中有三分之一居住张江镇的各个小区。张江园区拓展,原有的农村土地被征用,原住民动迁安置到集中居住小区。这样到2004年底张江镇的行政村、生产队全部撤销,动迁了1.7万户村民(其中原孙桥镇近7200户)。

张江利用较好的地理优势推进“区镇联动”发展。张江镇不仅是张江园区核心生活区的重要组成部分,是主动接受辐射、延伸产业的重要腹地,而且还承担着张江园区前期开发、社区管理、公共服务等地方政府职能,在服务张江园区中谋求全镇经济社会全面发展。“区镇联动”的基础包括解决园区部分员工的居住问题和生活配套设施问题,基本满足了白领阶层的生活配套需求。地铁、有轨电车、公交客运等线路不断开通,交通十分便利;19所中小学幼儿园建成,切实解决了白领子女“入学难”问题。

1995年浦东新区提出的“区镇联动”的探索,当时在张江并没有得到真正实施,因为在这之前张江高科技园区是浦东四大经济开发区建设最慢的一个,直到1999年“聚焦战略”提出,张江高科技园区才开始大规模建设。这就导致了张江开始的“区镇联动”已经是浦东新区第二轮“区镇联动”,是“区镇联动”深化时期。深化“区镇联动”的核心目标,就是要适应浦东功能开发的任务和要求,加速开发区的功能和产业向周边区域辐射延伸,加速开发区和周边区域发展的融合、资源的整合,在更大的范围、更广阔的空间统筹发展、运作资源,不断地释放能量、拓展功能,更好地解放和发展生产力。[34]2004年年底,张江功能区域成立,由张江高科技园区、孙桥现代农业园区、江镇、合庆镇、唐镇“两区三镇”组成,按照“区镇联动”的总体要求,为了进一步推动张江园区内社区联动的系统工程,充分发挥政府生活管理和园区开发优势,实现区域内“规划一体、发展联动、优势互补、利益共享”的目标,张江集团公司逐步将其已建成、在建和待开发的社区移交并纳入张江镇的社区管理工作中,实施一体化管理。张江镇派出了20多名社区干事,管理张江园区内的7个居住小区,为近5600户、1200名社区居民提供服务。第二轮“区镇联动”由于其短暂的历程和体制变动(即功能区域体制前后仅存在5年时间)而未达到预期目标。

在2014年贯彻上海市“一号课题”“创新社会治理,加强基层建设”的背景下,浦东开始探索“管镇联动”,这实际上是“区镇联动”的第三期探索。这一次深化探索主要是集中于社会治理与经济建设两个领域,在张江管委会和张江镇政府两个行政管理机构之间进行的社会治理和经济发展的功能分工。经过20余年的开发,张江园区经济体量不断增大,就业人口超过36万,其中本次联动区域内(25平方千米)就业人口就超过21万,社会管理和城市综合管理压力增大,社区管理、商业、医疗、教育和交通等公共服务需求不断增强。“管镇联动”就是张江镇政府与张江开发区管委会在部分职能上进行整合,通过统一规划、统一招商,实现利益共享、责任共担。这一体制就是将开发区与周边镇作为一个有机体系进行整体规划,成立开发区与周边镇资源共享的招商中心,通过制度安排,逐步形成协调发展、资源共享的互利格局,通过建立健全各种对接机制,拓展开发区的发展空间,促进产业结构的合理优化,又能带动镇的经济增长。

首先,是通过构建“区镇合一”体制,搭建联动平台。张江镇政府与张江开发区管委会合署办公,实行集中统一领导,统筹辖区内经济社会事务。“区镇合一”的实质是突破行政区域的限制,通过整合归并机构,减少管理层级,实现区域统筹发展、功能互补。“区镇合一”适用于镇与开发区产业园区距离较近,区镇发展差距较大,且镇域产业发展基础较差的状况,可以有效整合资源。发挥“区镇合一”管理体制的关键是要做到“深度融合”,不仅是管辖区域、组织机构等形式上的整合,而且要在规划建设、产业布局等方面达到深层次的“高度融合”。通过搭建多种形式的联动平台,促进开发区与周边镇之间的资源互用,成果共享。开发区的强项在经济发展,而镇则优于社会管理和城市管理,在问题导向的模式下,开发区与镇可以单独发起或共同发起,搭建比较灵活的临时或中长期平台,使两者之间进行更加有效的衔接。[35]

其次,合理职能分工,发挥各自优势。“管镇联动”实现的目标是让擅长搞经济的开发区管经济,把社会管理的舞台留给镇党委和政府,这样才可能真正实现经济社会协调而又快速发展。张江管委会将集中精力主导区域经济发展并做好自贸试验区张江片区的改革创新工作,同时张江镇将把工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。张江镇、村两级取消招商引资引税职能,张江高科技园区管委会承担的园区社会管理职能基本转由张江镇来负责。从而提升张江地区整体经济发展能级和社会治理水平,最终形成开发区与镇联动发展、产城融合的新模式。在管委会和镇分工中坚持三个原则:费随事转,原来张江管委会部门预算里列支的社会管理经费支出,都要纳入张江镇的体制基数;锁定基数,原来张江镇经济发展产生的净收益,也纳入张江镇的体制基数,保障原有发展成果;共享成果,张江管委会来负责镇域内的经济发展后,发展会比原来更好,今后镇域内新产生的经济增长收益,也将反哺给张江镇一部分,让镇里共享改革发展的红利。

经过一段时间的共同努力,张江镇已将原承担的10项经济管理职能划转至张江开发区管委会,同时将原本由开发区管委会承担的10项社会管理职能划转至镇。张江镇将1620家企业移交开发区管理,并主动承接开发区城市管理和居民区服务管理工作。

最后,上下同心,合力用实际行动推动张江社会治理发展。张江镇以此为契机,进一步破解城市管理难题。张江镇与张江园区两个城管中队合并,进行统一执法;并成立一支由镇域居民、机关、企事业单位职工、园区“张江男”“张江女”构成的3000人左右的张江志愿者队伍。第一支由300人组成的张江地铁“志愿者服务队”,开始承担协助维护张江区域内地铁车站秩序的任务。就在“2015张江一号”百日集中整治行动中,黑车、无序设摊等老大难问题迅速改观;“群租”也被解决。

“管镇联动”后,张江园区也开始投资镇域市容市貌,张江管委会与张江镇建立联合工作组,协议在3年内共同投入1亿元用于市容美化、环境绿化等“五化工程”,开展重点区域、主要道路的环境品质提升工作。张江镇积极推进文化融合,建成“以服务为宗旨、以认同为核心、以文化为媒介、以活动为载体、以和谐为目标”的园区和社区快乐民主自治平台;与园区科技医疗企业、大专院校结成科教同创共建联盟,依托一个个科教惠民项目,建成提升居民自我保健水平、科学素养的科教创新惠民平台,吸引村居委居民和园区白领通过联动机制投身张江大建设、大发展的舞台,共同建设文明美丽宜居的新张江。

张江既是“管镇联动”试点地区,同时也将迎来“张江科技城”建设的新机遇。围绕“科创中心核心区”建设,张江镇将重点做好加大动迁清盘力度,为科技创新企业落户张江扫除障碍,提供空间环境;加大城市管理力度,加强城市综合管理和社区服务,为科创中心建设创造良好的投资软环境;加大对落户张江的科创企业投资力度,通过向有发展潜力的高科技企业投资入股等形式,未来为张江百姓积累可贵的资产财富[36]

由于“区镇联动”从字面上容易产生错误的理解,因为镇是政府机构可能就会将区理解为行政区即区政府了,而且园区与镇的联动主要是发生在园区管委会和镇政府这两个行政性机构之间,所以用“管镇联动”更加贴切描述了两者的关系。“管镇联动”最根本的是让擅长经济职能的管委会专职管理经济事务,擅长社会服务、社会管理职能的镇政府全面负责整个张江高科技园区和张江镇区域的基层服务管理职能。这是符合“比较优势”理论和分工理论的布局,在发挥各自优势资源基础上,合理分工,必然会提高效率。企业发展如此,社会发展也具有同样的道理。张江“管镇联动”实践还刚刚开始,取得的成果还是初步的,是否能够真正实现城乡一体化的问题还需要进一步观察和研究。尽管这个模式符合“合理性”的理论分析,但是社会实践是复杂的,需要在现实中进一步发现问题,不断根据环境和条件变化完善体制机制,努力实现“管镇联动”最终的目标。

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