老年友好型社区管理方法

“镇管社区”最早是从严桥镇开始的，经历了20多年的探索。随着城市化的快速推进，原严桥镇的“镇管社区”已经不存在了，它们成为“镇管社区”的历史，就是后来的花木“镇管社区”也已经成为了历史，因为这些地方都已经成为街道。“镇管社区”既是历史，也是现在，还是将来，它还处于探索发展中，当前的探索主要在镇域内城市化成片的地区和镇域内的新建保障房基地开展。“镇管社区”从产生、探索到推广形成了三个阶段。

1.单一试点探索阶段（1995—2004年）

“镇管社区”诞生初期的试点阶段主要是探索以传统的街道管理方式和控制目标来管理对镇域内的城市化地区，以原严桥镇及原花木镇探索为主。

1993年上海市浦东新区管委会成立，当时严桥乡（1995年改为镇）下辖6个村委会、1个居委会（这个居委会后来并入到花木镇）。随着城市化加快和市区导入人口的增加，1995年建成的由由新村60%左右的人口是原市区导入人口，40%左右的人口是本乡动迁居民。这是浦东新区郊区形成的第一个社区：由由社区（新村），如何对城市化地区加强管理成为当时严桥镇政府面临的一个重要问题。严桥镇积极开拓创新，没有固守“城乡界限”^[48]的旧思维，开展了镇管理城市化地区的市容市貌、环境卫生、文明创建等工作。1995年3月起，严桥镇招聘及利用原村队力量，建立起社区管理三级网络：镇—社区—居委（撤制队或单位）。镇层面设社区管理委员会，负责组织协调全镇的社区建设和管理。社区层面设社区党总支和社区管理中心。社区分为两类：一类是以新村（社区）住宅为主，成立由由新村社区管理中心及其所属7个居委会，建立党总支和党支部，向社会公开招聘了近30名干部，开展“建设文明新家园”活动；一类是征地但未动迁城地区，将这些地区按规划开发区域划分为四块，分别设立社区管理中心，建立相应党支部，为每个社区管理中心配备5—7名干部，专职从事社区管理，同时建立社区管理小组，负责管理日常事务。这是浦东新区管委会时期“镇管社区”模式探索，它的运行机制是根据上级政府和有关部门的要求和指导，统筹规划社区各项工作任务和发展目标；动员社区内外资源，组织协调力量，完成社区管理的既定任务，调适社区内外关系，以使社区运转正常；在各项法规基础上，对社区管理业务进行监督调控。^[49]

图3-2　浦东新区管委会时期“镇管社区”模式

与严桥镇相邻的钦洋镇和花木镇也基本是在同一时期进行“镇管社区”的探索。1996年钦洋镇“镇管社区”主要工作是健全社区管理网络、生活设施以及文明小区评比等，也就是承担着社会服务的职责与功能。1997年花木社区管理中心建成并投入运行，主要开展创建文明小区、志愿活动、社区服务等方面的业务和活动。钦洋镇“镇管社区工作迈出新步”。为加强社区管理，镇通过招聘和培训，筹建新建居委会工作班子。1997年成立了5个居委会，初步形成了镇、村（居委）两极社区管理网络，^[50]这里的社区是指小区或村、居。按“镇管社区”管理模式，全镇分为4个社区，镇设社区管理委员会，各社区设管理中心，行使各条线管理职能。^[51]应该说，严桥镇的“镇管社区”模式比较完善，也符合人们后来对“镇管社区”含义的理解。到1998年底花木镇初步建立“镇管社区”机制，以花木、培花两个新村为主组建10个居委会，配备45名管理人员，成立由44人组成的社区保安队伍。^[52]严桥镇、钦洋镇先后于2000年和2001年并入花木镇。新花木镇将社区合并为由由社区、钦洋社区、花木社区、培花社区等4个大型社区。这些“镇管社区”体制架构基本相同，突出社区管理中心在社区事务中的决策、执行权力，我们可以将这类社区管理模式称为社区管理中心制，是行政管理主导型的“镇管社区”模式。

2.综合配套改革与多元试点阶段（2005—2011年）

2005年浦东新区成为全国第一家综合配套改革试点实验区。“镇管社区”同浦东综合配套改革要求着力“转变政府职能”和“消除城乡二元结构”目标相契合，因而综合配套改革为“镇管社区”探索注入了新的动力和要求。原花木镇、川沙新镇、三林镇等“镇管社区”的探索就是在这样背景下展开的，从而将“镇管社区”探索推向了第二个阶段：多元试点阶段。

（1）原花木镇的再探索

2005年为配合浦东综合配套改革试点，花木镇对“镇管社区”的体制和功能作了一些调整。镇层面设社区管理委员会，负责协调解决“镇管社区”的重大问题。社区层面设社区党（委）总支和社区管理中心。社区党（委）总支，创建社区党组织工作协调机制，成立社区党建联席会议、在职党员理事会、在职党员联谊会、社区党建工作研究会等，汇聚社区党建工作力量，实行优势互补、资源共享。社区管理中心作为镇政府的派出机构，负责联系、指导居委会工作，组织开展本社区的各项管理服务工作。社区管理中心牵头组织社区内各种行业组织，协调行政管理、群众自我服务、行业组织和群众自治组织之间的关系。由驻区单位、社会团体、群众组织、居委会、业主委员会及居民代表共同组成的社区治理委员会是在社区党委领导下、依法组织开展社区共治的平台。通过制定章程，建立工作例会制、委员单位轮值制、专题协商听证制、监督评议制等民主制度，依法开展多种形式的共治活动，协调处理社区公共事务。花木社区管理体制调整并没有从根本上改变其社区管理中心制，只是进行了部分完善和补充。社区党委主要是党建方面的工作；社区治理委员会的“共商共治”仅仅起到辅助作用；真正在社区事务发挥重要作用的仍然是社区管理中心。2007年花木镇改制建街道，花木镇“镇管社区”的历史画上了句号。

（2）川沙新镇整体式探索

2005年12月川沙新镇成立并试点“镇管社区”。川沙新镇“镇管社区”主要做法是以合并前的原行政区划为基础将全镇划分为7个社区（包括农村地区），“镇管社区”实现全镇域覆盖。在“镇管社区”体制建设中，除在镇层面建立社区管理委员会外，在各个社区建立社区管理机构——“两委一中心”。2006年4月开始，川沙新镇各社区的社区委员会相继成立，下设行政事务、社会事务和村（居）委事务等3个专业委员会，后根据实际情况增设了社会稳定专业委员会。社区委员会作为社区代表会议的常设机构，成为沟通川沙新镇与村（居）委的主要桥梁和纽带。社区委员会充分发挥社区的社会资本作用，调动社区资源，将社区企业、社区社会组织以及市区人大代表、政协委员以及社会知名人士公开选举或推荐到社区委员会，构建社区共治平台，推进基层协商民主发展。川沙模式实现了社区各类组织的前移和政府的退居幕后，极大增强了社区的自治和共治能力，社区能够在更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来共同解决社区发展问题。川沙新镇是最早成立“两委一中心”社区体制的镇。但是从根本上来说，党委的引领和核心领导作用主要体现在党建领域和重大问题的决策中；社区管理中心主要是对居民社会事务（业务）的办理；一般管理和服务性事务等方面问题的决策是由社区委员会通过各相关单位和部门代表共同协商决定的，在日常事务中起着至关重要的作用。因而，川沙新镇社区管理模式是社区委员会制，是协商共治的“镇管社区”模式。2012年行政区划调整，川沙新镇被调整为6个社区，其“镇管社区”基本架构和职能没有大的改变。而它相邻的祝桥新镇在这一年也启动了“镇管社区”试点，基本架构和模式与川沙新镇相同。

3.大型居住社区推进和新一轮基层体制改革阶段（2012年开始）

经过多年的探索，“镇管社区”取得了一定的成效，得到了上海市市委、市政府的关注和肯定。上海市市委、市政府相继出台了《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》（沪府发〔2009〕44号）、《关于加强新形势下社区建设的若干意见》（沪府发〔2011〕51号）、《关于加强本市大型居住社区行政管理和公共服务配置的若干意见》（沪府发〔2012〕46号）等文件明确在大型居住社区中实施“镇管社区”治理模式。上海市市委常委会“2012年工作要点责任分工方案”提出了“在城郊结合部和郊区的大型居住社区探索‘镇管社区’模式，建立与辖区常住人口规模和地区相适应的基层政权组织和群众自治组织”。随后中共上海市社会工作委员会出台了《关于开展“镇管社区”创新试点工作的意见》（沪社工委〔2012〕55号），重申了上海市市委常委会的决定，并提出“原则上在郊区各区县选择一个镇进行试点”。中共浦东新区委员会办公室和人民政府办公室也出台了《关于轨迹浦东新区“镇管社区”工作的指导意见（试行）》（浦委办发〔2012〕19号）等文件。这样，“镇管社区”进入了新的发展阶段。

经过多年的行政区划调整，浦东新区变成了特大型新城区，“大区、大镇、大街道”的特点十分突出。到2012年年底，浦东新区24个镇平均镇域面积47.18平方千米，最大的祝桥新镇面积154平方千米；平均每镇管理居（村）委29.88个，最多的川沙新镇下设82个居（村）委。另外，为有效改善中低收入者住房问题，上海和浦东住房保障体系采取集中的方式建大型居住社区。大型居住社区一般面积为3—5平方千米，人口5万—10万。浦东新区已建和在建大的型居住社区10个，预计导入人口65万。大型居住社区管理对象多元化、需求多元化给社会管理提出了挑战也给“镇管社区”提供了新机遇。为了管理好特大型区和实行管理体制扁平化，浦东新区进一步推进“镇管社区”模式试点，为此出台了《关于推进浦东新区“镇管社区”工作的指导意见（试行）》（浦委办发〔2012〕19号），要求在浦东新区大型居住社区中实施“镇管社区”，在全区有条件的镇推行“镇管社区”模式，在有限财力情况下实现对人口大量增加区域的社会服务和社会管理功能。当前，浦东新区大型居住社区实行“镇管社区”模式的镇主要有航头、三林、周浦、曹路、惠南、康桥等镇。浦东大型居住社区中的“镇管社区”模式架构一般为“两委一中心”，以航头镇为例分析。

航头镇大型居住社区于2010年开始规划选址，是上海市第二批大型居住社区选址规划基地，包括航头基地、周航基地、航头新选址基地，建筑面积600万平方米，导入人口16万左右。到2014年年底，航头镇大型居住社区入住13752户，人口32355人。在2012年10月，航头镇大型居住社区管理机构成立，除镇层面原有的社区领导小组及其下设社区管理办公室外，社区层面设“两委一中心”体制架构。航头“镇管社区”强调党委的核心作用，其社区委员会起辅助作用，社区管理中心主要是办理社区居民的社会性事务。航头大型居住社区管理模式实行社区党委制，是典型“党建引领”的“镇管社区”模式。

2015年4月浦东新区为落实2014年上海市委1号课题“创新社会治理、加强基层建设”成果，启动了新一轮基层体制改革。按照区情实际，以“镇域内有撤制镇的，原则上以撤制镇原有规模为基础设立社区；镇域内有大型人口导入居住区的，以规划导入人口10万为基本单元设立社区（入住人口达到2万，即可筹建社区）；新区城乡接合部常住人口达20万以上的大镇，可以根据自身实际选择管理方式，有条件选择两委一中心架构的，则参照“2万—10万人口、3—5平方千米规模标准”作为基本管理单元划分依据，暂时划定“镇管社区”27个。^[53]这说明了，浦东“镇管社区”进入了一个新的阶段，即在过去实验基础上的全面实施阶段。