中国旅游组织

第六章　旅游组织与旅游产业政策

第一节　旅游组织

一、国家旅游组织

(一)国家旅游组织及其作用

目前，世界上很多国家的政府都把推进本国旅游业的发展摆在重要的位置，并对旅游业的发展实行国家干预和介入。为了便于国家对旅游业的干预和有效地组织实施国家旅游政策，几乎所有的国家都设立了全国性的旅游管理组织。这便是国家旅游组织(NTO或NTA)。

按照世界旅游组织(WTO)所作的解释，国家旅游组织是指一个国家中为国家政府所承认、负责管理全国旅游事务的组织。就一般情况而言，一个国家的最高旅游行政管理机构通常代表这个国家的国家旅游组织。

国家对旅游业的领导，主要是建立一个以发展全国旅游事业为己任、又能协调国家管理机关中与旅游业活动有密切关系的各部门的管理机构。现代的国际旅游不仅是人们越过地缘和政治分界线的简单运动，它与复杂而敏感的国际关系息息相关。例如:外交承认、议定商务、通航、领事权、签证、签署协定等都是国际旅游的先决条件，这表明国家在旅游业发展中有着十分重要的作用。

国家旅游行政组织的地位如何确定并没有一个固定模式，各国的情况不同，因而其组织形式也不一样。例如:中国国家旅游局其级别低于部，但直属国务院，单一行使旅游管理职能;日本、韩国、英国等是职能部下设旅游局，韩国交通部下设旅游局，英国就业部下设旅游局;还有混合职能部，如澳大利亚的体育、娱乐与旅游部、马来西亚的文化旅游部等。其作用的大小也要根据该国旅游业的发展和政府对旅游业的干预情况而定。一般说来，处于旅游业发展初期或准备高速度发展旅游业的国家，政府对旅游业的发展起决定性的作用，全国旅游行政组织则作为一个政府部门而存在;在旅游业比较发达、私人企业非常活跃的国家和地区，具有独立法人地位的旅游行业组织(旅游协会)更适合于行使全国性旅游组织的职能。

旅游行业组织是旅游企业自愿联合的社会旅游组织，不是政府的行政机构，如旅游协会、旅行社协会等。它们以自愿和不盈利为原则，积极参与旅游的发展活动，为国家协调旅游业的发展创造良好的社会条件，特别是在一些旅游业比较发达的国家中，这种组织往往被赋予半官方性质，起着十分重要的作用。即使在设有官方性质的旅游行政管理机构的国家中，旅游行业组织也并没有完全丧失作用，它们在旅游发展战略、旅游方针政策等方面向国家旅游主管部门提供建议和咨询、联系各旅游企业、交流情况和经验、提高经营管理水平、开展学术交流活动、推动对外宣传等，都对国家旅游业的发展产生了重大的影响。

(二)国家旅游组织及其设立形式

国家旅游组织的定义表明，世界各国的国家旅游组织未必是该国的政府部门。综观世界各国的情况，国家旅游组织的设立形式大致可划分为三类:

1.由国家政府直接设立，并且在编制上作为国家政府的一个部门或机构

以这类形式设立的国家旅游组织在不同的国家中又可分为以下几种情况:①设为一个完整而独立的旅游部或相当于部的旅游局。其特点是单一行使旅游管理职能，直属于内阁或国务院，规格低于“部级”。例如:菲律宾、墨西哥、埃及、泰国等国家中的最高旅游行政管理机构都属于这种形式。②设为一个混成部，即与其他部门合并为一个部。例如:法国为工业、邮电与旅游部，意大利为旅游与娱乐部，葡萄牙为商业旅游部，斯里兰卡为旅游民航部等等。③设为某一部的下辖机构，例如:美国在商业部下设旅游管理局，加拿大在工商贸易部下设旅游管理局，日本在运输省下设国际观光局，韩国在交通部下设旅游管理局，匈牙利在商业部下设旅游局等等。

西方发达国家大都采用第二或第三种模式，其特点是旅游管理部门并非单独设立，而是与一个或几个相关部门合在一起发挥职能。主要原因是这一模式能够较好地适应旅游业综合性较强的特点，有利于旅游部门与主要相关部门之间实现有效的配合和协调。

2.经国家政府承认，代表国家政府执行全国性旅游行政事务的半官方组织

这种形式的旅游行政管理机构常见于欧洲的一些国家。在这些国家中，有关国家旅游发展的重大决策虽然划归国家政府中的某个部负责，但该部并不承担具体的旅游行政管理事务。因此，在这些国家的政府部门之外，另设某一组织执行全国性的旅游行政管理工作。换言之，这一组织在编制上并非属于政府机构，其工作人员也不属于政府雇员，但是该组织的主要负责人需由国家政府中分管旅游的部任命，并且该组织的部分经费由国家政府拨款。例如:英国、爱尔兰、瑞典、挪威、丹麦和芬兰等国的国家级旅游局都属这种法定组织。

3.经国家政府承认，代表国家行使旅游行政管理职能的民间组织

这种民间组织多为影响力较大的、由民间自发组成的全国性旅游协会。政府同意其代行旅游行政管理职权后，通常会向其提供一定的财政拨款，但是该组织的领导成员并非由政府决定，而是由该组织的会员自己选举产生。例如:德国和新加坡的国家旅游组织都是由这种民间组织兼任。

随着旅游业在社会、经济、文化等领域作用的日益突出和地位的不断提高，各国旅游行政管理机构也得到不断地完善和加强。一方面，没有设置中央旅游行政机构的国家纷纷设置了机构;另一方面，已经设置了旅游行政管理机构的国家，则在不断强化其在中央政府中的地位和作用。此外，为了适应旅游业综合性的特点，很多国家开始建立和健全旅游协调机构。

(三)各国国家旅游组织的差异原因

世界各国的国家旅游行政管理机构除了在组织形式上不尽相同外，在所拥有的权力和地位等方面也往往存在很大差别，造成这些差别的原因是多种多样的。人们通常从以下几个方面进行综合分析:

1.国家政治经济制度

在政治上实行中央集权或在经济上实行计划经济的国家中，旅游业中的私营部分很小，主要旅游企业多为国家所有。在实行资本主义政治制度和资本主义市场经济的国家中，旅游业中的私营部分十分强大，旅游业的发展主要靠私营部分的力量。这意味着同资本主义国家发展旅游业的情况相比较，实行中央集权的社会主义国家和发展中国家旅游业的发展通常需要政府较大程度的直接干预，否则旅游业便难于迅速发展。所以，在大多数社会主义国家和发展中国家中，其国家旅游行政组织都是由国家政府直接设立，并且将其列为国家政府的一个部门或机构，国家政府通过这一机构直接指挥、管理和参与全国旅游业的发展工作。所以，这些国家中的国家旅游行政组织在很大程度上既是国家政府的代表，又是旅游业的代表。

2.旅游业发达水平

一个国家的旅游业发达水平也可以影响其国家旅游组织的地位和权力。在多数发展中国家中，旅游业的历史较短，有的国家的旅游业处于起步阶段。为了促使旅游业迅速成长，国家政府不得不进行直接干预。因此，这些国家中的国家旅游组织不仅设为政府部门，而且它拥有的权力也比较大。这主要反映在，这些国家中的国家旅游组织不仅是国家旅游政策的监督执行者，而且在很大程度上也是国家旅游政策的参与制定者。换言之，它不仅负责监督国家旅游政策的贯彻实施，而且直接参与这些政策的制定。所以，这些国家中的国家旅游组织一般都有权制定本国发展旅游业的大政方针。反之，在经济发达的国家中，旅游业开发历史悠久，因此旅游业一般都比较发达，加之私营部门构成其旅游业的主力，政府对旅游业的直接干预程度较低，所以在很多旅游业发达的国家中，其国家旅游组织都不是政府部门，而是由半官方的法定组织或民间的旅游行业组织构成。这类国家旅游组织都无权制定国家发展旅游的大政方针。多数情况是由国家政府就发展旅游的重大方针做出决定之后，授权这些国家旅游组织制定具体的政策条例并负责这些政策条例的实施。

3.旅游业在国民经济中的地位

在有些发达国家中，国家旅游组织所采用的也是国家政府部门形式。这在很大程度上是因为这些国家的旅游业在国民经济中占据了非常重要的地位。所以这些国家在干预旅游业的过程中赋予国家旅游组织政府部门的地位，并将其纳为国家政府部门编制的组成部分，以便于国家对旅游业的控制和管理。

总之，世界各国国家旅游组织的设立并无统一的模式，其设立形式、地位高低和权力大小都是依据本国的国情来决定的。

(四)国家旅游组织的职能

虽然各国的国家旅游组织在设立形式、地位、权限等方面多有不同，但有一点是共同的，即它们都是代表国家政府工作，直接或间接地协助执行国家制定的旅游政策，并负责使本国的旅游业朝最优化方向发展。在这个意义上，各国国家旅游组织的职能也都基本相同。所不同的只是各项职能的偏重程度而已。国家旅游组织的基本职能包括:

(1)负责制定国家旅游发展总规划;

(2)海外市场推销宣传;

(3)确定并参与优先发展旅游地区的开发工作;

(4)就旅游业发展问题同政府有关部门进行协调;

(5)旅游发展问题的调查与研究，特别是根据调查研究结果分析和预测未来的市场需求;

(6)旅游业人力资源的开发，即教育和训练，以满足旅游业对不同层次人才的需要。

二、中国旅游组织

我国的旅游组织基本上可以划分为两大类，即旅游行政组织和旅游行业组织。旅游行政管理机构主要由国家旅游局和各省、市、自治区及地方旅游行政机构组成，负责管理全国旅游行业的发展;旅游行业组织是旅游企业自愿联合的组织，不是政府的行政机构，它们以自愿和不盈利为原则，通过加强行业间的协作与经营管理研究，从而扩大行业影响，提高行业信誉与效益。

(一)旅游行政组织

国务院在1985年批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中指出:“国家旅游局作为国务院的职能部门，要面向全行业，统管全国旅游事业。各省、自治区、直辖市可根据国际、国内旅游发展的需要设置旅游局，统管本地的旅游工作。”时至今日，不仅我国各省、自治区、直辖市都已经设置了旅游局或旅游管理委员会，其下属的很多市、县也根据当地旅游业发展的需要设立了相应的旅游行政管理组织。因此，我国的旅游行政组织主要包括:

1.国家旅游局

国家旅游局成立于1964年12月，当时称为“中国旅行游览事业管理局”，是国家旅游局的前身，行使行政管理和业务经营双重职能，与中国国际旅行社是“两个牌子，一班人马”，实行政企合一的体制。1978年，“中国旅行游览事业管理局”改名为国家旅游局，并与国家旅行社总社实行政企分开，不再直接组团和承担接待业务，而是作为管理全国旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作。1994年3月，国家旅游局完成了局机构设置的重新调整，使国家旅游局成为一个机构设置完备、职能范围规范的旅游行政管理机构，负责统一管理我国的国际国内旅游业。

作为我国的国家旅游组织和最高旅游行政管理机构，目前国家旅游局的主要职责是:

(1)制定旅游业发展的战略目标和方针政策，编制发展旅游事业的中长期规划和年度计划，并组织实施，进行综合平衡和宏观调控。

(2)研究和推进旅游业体制改革，协同有关部门培育和完善旅游市场，扩大旅游业的对外开放，推动旅游企业集团的发展，落实国有旅游企业的经营自主权。

(3)指定旅游业各项行政法规、行业标准和规范并组织实施，参与制定和协调旅游行业有关财政、税收、外汇、信贷、价格等政策和规章制度，负责全国旅游统计工作，为旅游业发展提供信息服务。

(4)促进和引导旅游行业利用外资和社会投资工作，负责全国旅游资源的普查、规划，并协调资源开发利用和保护工作，负责国家下达的旅游事业发展资金的投资立项审批，对国家旅游度假区和其他重点旅游建设项目实施宏观指导和检查，管理和监督直属企业国有资产的保值增值。

(5)制定开拓国家旅游市场的规划并组织实施，负责组织国家旅游整体形象宣传和重大促销活动，组织并指导重要旅游产品的开发。

(6)负责国内旅游的宏观管理，制定发展国内旅游的政策，引导国内旅游市场的健康发展。

(7)制定中国居民出境旅游政策，管理出境旅游事务，研究掌握出境旅游的发展规模和外汇平衡。

(8)对经营旅游业务的企事业单位进行行业管理，归口审批出入境旅游业务的旅行社(公司)，组织和指导旅游饭店的星级评定，会同有关部门协调旅游交通景区秩序，会同有关部门协调和指导旅游商品生产销售、旅游安全、旅游娱乐等工作，监督、检查旅游服务质量，受理国内外旅游者投宿，维护旅游者合法权益。

(9)归口管理旅游涉外事务和旅游签证，负责旅游对外交往与合作，负责旅游行业派驻境外的机构及外国和港澳台地区在境内开设旅游机构的审批、管理事宜。

(10)管理和指导全国旅游教育培训，并组织和指导旅游行业岗位资格考试认证，指导旅游行业的劳动工资工作和直属单位的人事管理工作，指导旅游行业精神文明建设，指导旅游行业协会和旅游事业单位的工作。

(11)承办国务院交办的其他事项。

2.省、自治区和直辖市旅游局

我国各省、自治区和直辖市均设有旅游局或旅游管理委员会。它们分别主管其所在省、自治区和直辖市的旅游行政工作。这些旅游行政机构在组织上属地方政府编制，在业务工作上接受地方政府的领导和国家旅游局的指导。其主要职能包括:负责本省、市、自治区旅游业发展的规划工作、开发工作、旅游业管理工作以及旅游宣传和促销工作。

3.省级以下的地方旅游行政机构

在省级以下的地方层次上，很多市、县也设立了旅游行政管理机构，负责其行政区域范围内的旅游业管理工作。在未设立专职旅游行政机构的县、市，有关旅游方面的事务则在其上级政府旅游行政部门的指导下，由当地政府配合承担。

(二)旅游行业组织

我国旅游行业组织是由社团组织和企事业单位在平等自愿的基础上组成的各种行业协会。就其组织性质而言，它们属于非营利性的社会组织，具有独立的社团法人资格。

我国旅游行业组织的宗旨是:遵守我国的宪法、法律、法规和有关政策，遵守社会道德风尚。代表和维护行业共同利益和会员的合法权益，在政府的有关业务主管部门的指导下，为行业和会员服务，在政府和会员之间发挥桥梁和纽带作用，为促进我国旅游业的持续、快速、健康发展作出积极贡献。

旅游行业组织具有服务和管理两种职能，但需要指出的是，行业组织的管理职能不同于政府旅游管理机构的职能，它不具有任何行政指令性和法规性，其有效性取决于行业组织本身的权威性和凝聚力。

目前我国全国性的旅游行业组织有:

1.中国旅游协会

中国旅游协会是由中国旅游行业的有关社团组织和企事业单位在平等自愿基础上组成的全国综合性旅游行业协会，具有独立的社团法人资格。它是1986年1月30日经国务院批准正式宣布成立的第一个旅游全行业组织，1999年3月24日经民政部核准重新登记。协会接受国家旅游局的领导、民政部的业务指导和监督管理。其英文名称为China Tourism Association(CTA)。

(1)宗旨和任务。中国旅游协会遵照国家的宪法、法律、法规和有关政策，代表和维护全行业的共同利益和会员的合法权益，开展活动，为会员服务，为行业服务，为政府服务，在政府和会员之间发挥桥梁纽带作用，促进我国旅游业的持续、快速、健康发展。其主要任务是:①对旅游发展战略、旅游管理体制、国内外旅游市场的发展态势等进行调研，向国家旅游行政主管部门提出意见和建议;②向业务主管部门反映会员的愿望和要求，向会员宣传政府的有关政策、法律、法规并协助贯彻执行;③组织会员订立行规行约并监督遵守，维护旅游市场秩序;④协助业务主管部门建立旅游信息网络，搞好质量管理工作，并接受委托，开展规划咨询、职工培训，组织技术交流，举办展览，进行抽样调查、安全检查以及对旅游专业协会进行业务指导;⑤开展对外交流与合作;⑥编辑出版有关资料、刊物，传播旅游信息和研究成果;⑦承办业务主管部门委托的其他工作。

(2)组织机构。中国旅游协会的最高权力机构是会员代表大会。会员代表大会每四年召开一次。会员代表大会的执行机构是理事会。理事会由会员代表大会选举产生。理事会每届任期四年，每年召开一次会议。在理事会闭会期间，由常务理事会行使其职权。常务理事会由理事会选举产生，每年召开两次会议，每届常务理事会由会长、副会长(9名)、常务理事(84名)和秘书长组成。常务理事会设办公室作为办事机构，负责日常具体工作。

中国旅游协会现有理事163名，各省、自治区、直辖市和计划单列市、重点旅游城市的旅游管理部门、全国性旅游专业协会、大型旅游企业集团、旅游景区(点)、旅游院校、旅游科研与新闻出版单位以及与旅游业紧密相关的行业社团都推选了理事。协会的组成具有广泛代表性。

中国旅游协会会员为团体会员。凡在旅游行业内具有一定影响的社会团体和企事业单位以及与旅游业相关的其他行业组织等，均可申请入会。

中国旅游协会根据工作需要设立了5个分会和专业委员会，分别进行有关的专业活动。即旅游城市分会、旅游区(点)分会、旅游教育分会、妇女旅游委员会和旅游商品及装备专业委员会。

在中国旅游协会指导下，有4个相对独立开展工作的专业协会:中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会和中国旅游报刊协会。

(3)主要活动情况。中国旅游协会成立以来，根据章程规定的任务，积极开展了有关旅游体制改革、加强旅游行业管理、提高旅游经济效益和服务质量等方面的调研工作;支持地方建立了旅游行业组织，提供咨询服务;与一些国家和地区的旅游行业机构建立了友好关系，同时还先后加入了世界旅行社协会联合会(UFTAA)及其所属亚太地区联盟(UAPA)、美国旅行商协会(ASTA)，发展与国际民间旅游组织的联系与合作，扩大了对外影响;编辑出版了不少旅游书刊，适应国内外旅游者之需。

根据国务院对社团组织加强管理和整改的精神，中国旅游协会于2000年1月14日召开了第四届理事会第一次会议，选举产生了协会新的领导机构成员，研究确定了新世纪旅游行业协会的工作方针和任务。协会要当好政府旅游主管部门的参谋和助手，努力做好服务、协调、监管、自律等工作，为我国旅游业的大发展作出应有的贡献。

2.中国旅游饭店协会

中国旅游饭店协会成立于1986年2月25日，当时正是中国的旅游事业大发展时期，每年接待的外国旅游者都大幅度增加。很多城市原有接待内宾的大宾馆都陆续转作接待外国旅游者的饭店，同时，又有大批量的宾馆投入使用。在饭店业迅猛扩展、管理亟待加强、服务质量人员素质亟待提高的形势下，中国旅游饭店协会应运而生。

中国旅游饭店协会，是由经营接待国内外旅游者的饭店及其主管部门和相关部门组成的行业性组织。旨在研究改善旅游饭店的经营管理，帮助提高服务质量和经济效益，促进旅游饭店的发展。协会面向基层，为会员饭店服务。其主要任务是维护旅游饭店的合法权益;研究交流旅游饭店管理经验;举办专业讲座，提高旅游饭店管理人员的业务水平;开展饭店经营管理方面的咨询服务;组织与国外饭店之间的经验交流与合作;向旅游饭店的行政管理部门提出建议及出版有关旅游饭店经营管理的刊物。

中国旅游饭店协会挂靠在国家旅游局，受国家旅游局的指导。中国旅游饭店协会已经接受委托，协助国家旅游局检查旅游涉外饭店的星级评定工作。

3.中国旅游车船协会

中国旅游车船协会是由全国各旅游汽车和游船企业资源组成的联合组织。前身是“中国旅游汽车理论研讨会”，成立于1988年1月，1989年1月召开第二届“研讨会”时，改名为“中国旅游汽车联合会”，并设立了杂志编辑部、干部培训部、信息部和配件部。同年8月，经国家旅游局局长办公会议研究决定，正式同意成立，并建议把接待旅游者的游船企业也包括进来。1990年3月，中国旅游车船协会召开了第一届会员大会，通过了新的协会章程和领导机构，正式定名为“中国旅游车船协会”。

该协会挂靠国家旅游局，其工作联系归属综合业务司。该协会的宗旨是:坚持四项基本原则，贯彻党和国家的有关改革、开放、搞活的方针政策，加强对旅游车船行业的理论研究和经验交流;组织旅游车船行业在信息、人才、物资等方面的协作，促进我国旅游车船事业的改革与发展，更好地为旅游事业服务。

4.中国乡村旅游协会

中国乡村旅游协会，原名为“中国农民旅游业协会”，于1987年12月成立。1990年10月29日更名为“中国乡村旅游协会”。协会挂靠国家旅游局，业务上受国家旅游局的领导，具有社会团体法人资格，是中国旅游协会团体会员。

协会是由广大乡村旅游事业的专家、学者、知名人士和有关单位、团体等组成的乡村旅游领域中的全国性行业组织，该协会的宗旨是:根据党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，坚持走中国式的旅游发展道路，大力发展具有中国特色的社会主义乡村旅游事业，探索国际、国内旅游业发展的新趋势，促进我国乡村精神文明和物质文明建设，为中国旅游业的全面发展作出贡献。协会在政府有关部门和会员之间，发挥桥梁与纽带作用，为会员提供信息、经验和服务，维护会员合法权益。

除了上述的旅游行业组织外，还有中国旅行社协会和中国之友基金会等协会。

三、国际旅游组织

第二次世界大战以来，旅游者在全球范围内流动，国际旅游迅速发展，这就给各国的入出境制度、安全检查、交通、各国旅游企业之间的协调等提出了新的课题。为减少国际旅游障碍，便利旅游活动的组织与开展，一些专门的旅游组织作为协调机构相继成立，制定共同的合作规范，以有利于各项业务顺利发展。

(一)世界旅游组织(WORLD TOURISM ORGANIZATION，简称“WTO”)

世界旅游组织(WORLD TOURISM ORGANIZATION)，简称“WTO”，是全球唯一的政府间国际旅游组织，其宗旨是促进和发展旅游事业，使之有利于经济发展、国家间相互了解、和平与繁荣。其主要负责收集和分析旅游数据，定期向成员国提供统计资料、研究报告，制定国际性旅游公约、宣言、规则、范本，研究全球旅游政策。

WTO最早由1925年在荷兰海牙成立的国际官方旅游宣传组织联盟发展而来，后重组为政府间组织，更名为WTO，并应西班牙政府邀请将总部设在马德里。

WTO成员分为正式成员(主权国家政府旅游部门)、联系成员(无外交实权的领地)和附属成员(直接从事旅游业或与旅游业有关的组织、企业和机构)。联系成员和附属成员对WTO事务无决策权。

WTO的组织机构包括全体大会、执行委员会、秘书处及地区委员会。全体大会为最高权力机构，每两年召开一次，审议该组织重大问题。执行委员会每年至少召开两次。执委会下设五个委员会:计划和协调技术委员会、预算和财政委员会、环境保护委员会、简化手续委员会、旅游安全委员会。秘书处负责日常工作，秘书长由执委会推荐，大会选举产生，现任秘书长为法国人弗朗西斯科·弗朗加利。地区委员会系非常设机构，负责协调、组织本地区的研讨会、工作项目和地区性活动，每年召开一次会议，共有非洲、美洲、东亚和太平洋、南亚、欧洲和中东6个地区委员会。

根据1977年11月联大通过的《联合国与世界旅游组织合作关系》规定，WTO可以观察员身份参加联合国经社理事会会议及其他相关会议。2001年，WTO致函联合国，要求成为联合国专门机构。2002年7月，经社理事会一致同意WTO的申请，并于2003年7月经社理事会实质性会议审议通过。WTO第15次全体大会将正式宣布WTO成为联合国专门机构。

WTO确定每年的9月27日为世界旅游日。1971年，世界旅游组织的前身国际官方旅游宣传组织联盟根据非洲国家官方旅游组织的意见，提出创立世界旅游日的构想。1979年9月，在世界旅游组织第三次代表大会上确定每年9月27日为世界旅游日。之所以选择这一天，是因为国际官方旅游宣传组织联盟于1970年9月27日在墨西哥城的特别代表大会上通过了将要成立的世界旅游组织的章程，而且这一天又是南北半球旅游旺季相互交替的时节。创立该节日的目的在于给旅游宣传提供一个机会，以促进人们对旅游产业的了解、重视和支持，促进各国在旅游领域的交流和合作。为突出旅游宣传的重点，世界旅游组织为每年的世界旅游日提出了一个宣传口号，以便突出旅游宣传的重点。

历年世界旅游日主题宣传口号:

1980年:旅游为保存文化遗产、为和平及相互了解作贡献

1981年:旅游促进生活质量的提高

1982年:旅游的骄傲——做文明的主人、文明的客人

1983年:旅游和度假既是所有人的一种权利，也是一种责任

1984年:旅游为国际谅解、和平与合作服务

1985年:开展青年旅游，让文化和历史遗产为和平与友谊服务

1986年:旅游——世界和平的促进力量

1987年:旅游促进发展

1988年:旅游——从中获得教益

1989年:自由旅游促成世界一家

1990年:旅游——有待认识的行业，有待开发的服务

1991年:通信、信息和教育——旅游发展的动力

1992年:旅游是促进社会经济发展和增进各国人民相互了解的途径

1993年:争取旅游发展与环境保护的永久和谐

1994年:高质量的服务、高质量的员工、高质量的旅游

1995年:世界旅游组织——为世界旅游业服务20年

1996年:旅游——增进世界和平与谅解的主要因素

1997年:旅游业——21世纪创造就业与环境保护的引导产业

1998年:公共部门与企业的伙伴关系是旅游发展和推进的关键

1999年:旅游——为了新世纪，保护世界遗产

2000年:技术与自然——21世纪旅游业面临的两大挑战

2001年:旅游是实现和平、促进文明对话的工具

2002年:生态旅游:可持续发展的关键

2003年:旅游业——消除贫困、创造就业和社会和谐的推动力

2004年:体育与旅游——促进相互理解、文化和社会发展的力量

2005年:旅游和交通——从儒勒·凡尔纳的幻想到21世纪的现实

(二)太平洋亚洲旅游协会(PACIFIC ASIA TRAVEL ASSOCIATION，简称PATA)

太平洋亚洲旅行协会1952年1月成立于夏威夷檀香山，原名“太平洋地区旅行协会”，协会总部设在美国旧金山。太平洋亚洲旅行协会是个具有广泛代表性和影响力的民间国际旅游组织，在整个亚太地区以至世界的旅游开发、宣传、培训与合作等多方面发挥着重要作用。协会的宗旨是促进进入亚太地区旅游及亚太地区内部旅游和旅游业的发展，因此受到亚太地区各国旅游业界的普遍重视。

该协会的章程规定，任何全部和部分位于西经110度至东经75度地理区域内所有纬度的任何国家、地区或政治区域均有权成为该协会会员。该协会成员广泛，不仅包括亚太地区，而且包括如欧洲各重要客源国在内的政府旅游部门和空运、海运、陆运、旅行社、饭店、餐饮等与旅游有关的企业。目前，协会有37名正式官方会员，44名联系官方会员，60名航空公司会员以及超过2100名财团、企业会员。此外，协会除在旧金山设有秘书处外，还分别在新加坡、悉尼、旧金山和摩纳哥设有亚洲、太平洋、美洲和欧洲分部办事机构。另外，遍布世界各地的79个PATA分会还拥有超过17000名分会会员。因此，国际上不少学者认为，该组织对世界旅游业发展的务实性作用实际上已经超过世界旅游组织。

(三)世界旅行社协会联合会(UNIVERSAL FEDERATION OF TRAVEL AGENTS ASSOCIATION，简称UFTAA)

世界旅行社协会联合会是最大的民间性国际旅游组织，1966年11月在罗马正式成立，总部设在比利时的布鲁塞尔。其成员分为两类，一类是正式会员，由国家旅行社协会组织参加;另一类为联系会员，为私营旅行社和与旅游业务有关的机构，如航空公司、轮船公司、旅馆等。1995年，中国旅游协会被接纳为正式会员。

世界旅行社协会联合会的宗旨是:团结各国全国性旅行业协会和组织，协助解决会员间在专业问题上可能发生的纠纷;在国际上代表旅行社行业同有关的各种旅游组织和企业(运输业、旅馆业和官方机构等)建立联系，进行合作;确保旅行社业务在经济、法律和社会领域内最大限度地得到协调、赢得信誉、受到保护和得到发展;向会员提供必要的物质上、业务上、技术上的指导和帮助，使其在世界旅游业中占有适当的位置。

该组织每年召开一次世界旅行业代理人大会，交流经验，互通情报，讨论改善旅行业企业的经营管理，研究旅行业行业同航空、铁路、旅馆业的关系和合作问题。

(四)国际旅馆协会(INTERNATIONAL HOTEL ASSOCIATION，简称IHA)

国际旅馆协会是一行业性的民间组织，成立于1947年，总部设在法国巴黎。其宗旨是:联络各国饭店协会，研究国际旅馆业和国际旅游者交往的有关问题;促进会员间的交流与技术合作;协调旅馆业和有关行业的关系;维护本行业的利益。

国际旅馆协会每两年举行一次会员大会，商讨旅游业发展中的重大问题，修改和制定有关法规和政策，选举下届主席、副主席和秘书长。国际旅馆协会设有八个委员会:财务委员会、法律委员会、经济政策研究委员会、出版发行委员会、宣传推销委员会、旅行社业务委员会、旅馆专业培训委员会、会员联系事务委员会。

该协会的主要任务是:通过与政府的对话，促进各国政府实行有利于旅馆业发展的政策，并给旅馆业以支持;参与联合国跨国公司委员会有关国际旅馆跨国企业方面的工作;通过制定和不断完善有关经济法律文件，协调旅馆与其他行业的关系;进行调研，汇集和传播市场信息，提供咨询服务;为各会员提供培训旅馆从业人员的条件和机会;出版发行信息性双月刊《对话》、月刊《国家旅馆和餐馆》和季刊《国际旅馆评论》，以及年刊《国际旅馆指南》《旅行杂志》和《旅游机构指南》等。

中国旅游饭店协会于1994年3月加入国际旅馆协会，成为该协会的正式成员。

(五)国际航空运输协会(INTERNATIONAL AIR TRANSPORT ASSOCIATION，简称IATA)

国际航空运输协会是一个包括全世界各大航空公司的国际性组织，于1945年4月在古巴哈瓦那成立，现为世界旅游组织的附属会员。协会有会员188家，1978年10月中国航空协会成为该协会的正式会员。

该协会的宗旨是:促进安全、正规和经济的航空运输，促进航空商业并研究有关问题，促进与联合国国际民用航空组织的合作。

该协会的主要任务是:提出客货运率、服务条款和安全标准等，并逐步使全球的空运业务制度趋于统一;处理和协调航空公司与旅行社的关系。确定票价是该协会最主要的任务之一。

(六)国际旅游科学专家协会(INTERNATIONAL ASSOCIATION OF SCIENTIFIC EXPERTS IN TOURISM)

国际旅游科学专家协会于1951年5月31日在罗马成立，会址在瑞士伯尔尼。协会的宗旨是:加强成员间的友好联系，鼓励成员间的学术活动，特别是促进个人接触，交流经验;支持具有学术性质的旅游研究机构以及其他有关旅游研究与教育的组织活动。

该协会是由国际上致力于旅游研究和旅游教学的专家组成的学术团体，在45个国家中有超过330名会员。它在旅游理论研究上享有很高的威信，如提出著名的“艾斯特”定义。

该协会的最高权力机构为大会，每年举行一次，并设有委员会秘书处。协会还出版发行《旅游评论》季刊和会议年度纪要等。

(七)其他国际性旅游组织

(1)国际旅游学会(INTERNATIONAL ACADEMY OF TOURISM，IAT)，成立于1951年5月18日。

(2)国际汽车联合会(INTERNATIDNAL AUTOMOBILE FEDERATION，IAF)，成立于1904年6月20日。

(3)欧洲旅游委员会(EUROPEAN TRAVEL COMMISSION，ETC)，成立于1948年6月。

(4)欧洲运输部长会议(EUROPE CONFERENCE OF MINISTERS OF TRANSPORT，ECMT)，成立于1953年10月17日。

(5)国际铁路联盟(INTERNATIONAL UNION OF RAILWAYS)，成立于1922年12月1日。

(6)国际旅游联盟(ALLIANCE OF INTERNATIONAL TOURISM，AIT)，成立于1898年。

(7)世界一流饭店组织(THE LEADING HOTELS OF THE WORLD)，成立于1928年。

第二节　旅游产业政策

世界范围内的旅游竞争，已不是旅游企业之间的竞争，而是国家之间的竞争，一个国家旅游业的蓬勃发展，已影响到国家的形象，是国家开放和进步的标志之一。同时，旅游业的迅猛发展，使旅游业的产业规模日益壮大，作为国民经济的一个重要组成部分，旅游业与其他产业之间的关系及其在国民经济体系中所占的比重是否合理，都将对国民经济的健康运转产生举足轻重的影响。所以，国家必然要对旅游业的发展作出干预。国家高度指导、规划和控制旅游业的发展，主要体现为国家的旅游产业政策。

一、产业政策的性质与作用

产业政策，是在资本主义生产方式出现之后产生的，其中心内容即在于政府对经济的发展采取什么态度、政策和手段。第二次世界大战之后，产业政策这一思想在世界范围内得到了重视和应用，并且对现代各国的经济发展起到了重要的促进作用。

经济学家们对产业政策的具体解释各不相同，有的认为产业政策就是政府有关产业的一切政策的总和，有的认为产业政策是财政对未来产业结构变动方向的干预，有的认为产业政策是为了加强本国产品的国际竞争力的政策，还有的认为产业政策是国家系统设计的有关产业发展、特别是产业政策演变的政策目标和政策措施的总和。总括各家的说法，他们都认为制定产业政策的主体是政府，也承认产业政策是一套政策体系，是在商品经济的基础上发展形成的。这样，我们对产业政策就可以产生如下的理解:产业政策是在商品经济条件下，政府为实现一定发展阶段的经济目标而制定的促进产业发展的综合性政策体系。

(一)产业政策的基本性质

1.客观存在的产业政策

人类社会经济发展的进程告诉我们，政府对经济的发展负有重大的责任。任何国家的经济发展，都和政府为经济发展创造的条件、不断的推动、颁布的政策措施分不开。世界各国普遍主动地应用产业政策这一有力的杠杆，取得了很好的成效。另外，作为政府的政策，它具有一定的强制性和普遍的指导性，通过政策诱导、重点扶持和信息引导等诸多手段，指导国家经济健康持续地发展。

2.经济结构的多元化是产业政策的基本特点

现代社会中，经济结构呈现出多元化的特点。从生产分工的角度来说，国家的经济体系由第一产业——农业、第二产业——制造业和第三产业即第一、第二产业之外的各项产业，主要是服务业共同组成。在各大产业内部，又分成各大具体产业，如农业包括了种植业、林业、畜牧业、养殖业、水产业等。各个产业之间还存在一个地区分布问题，存在产业组织结构问题等等。这种多种结构并存的经济模式，要求产业政策必须是一个政策体系，兼顾和协调各项具体产业政策之间的矛盾，协调产业政策与其他政策之间的矛盾，以保证各大产业的顺畅运行。

3.多层次的产业政策

经济结构本身具有多层次性，特别是在中国这样一个幅员辽阔、经济发展不平衡的国家，在产业与产业之间、产业内部与地区之间、地区与地区之间、中小企业之间，形成了纵横交错的多层次的结构，这就不仅要求有全国性的产业政策以解决大产业结构合理化的问题，也要有地区性和部门性的产业政策来解决本地区、本部门的结构合理化问题。地区性、部门性的产业政策，与全国性的产业政策并不冲突，它们是在全国性产业政策的原则和范围内制定的，由此就形成了一个多层次的、多元化的以国家产业政策为中心的产业政策体系。

4.动态性的产业政策

产业政策的实施，必然会引起现有产业结构的变化，而变化了的产业结构，又反过来要求产业政策的相应变化，所以产业政策一直处于一个不断变化、不断发展、不断完善的过程之中，一成不变的产业政策是没有的。因此，产业政策不可能是一个长期不变的政策，它与经济发展战略有着显著的区别;同时，产业政策也不是短期的政策，因为产业政策对经济结构的调整不可能在短期内完成。因此，产业政策主要是一种中期的政策。尽管产业政策处在一个不断变化的过程中，但其主导思想和基本原则则是相对稳定的。

任何一个国家的经济发展，都主要包括三个方面的任务:即数量扩张、结构转换和水平提高。在一个国家经济发展的初级阶段，经济建设的主要问题是数量扩张，通过不断扩大生产能力，来刺激经济的快速增长。在形成一定的产业规模后，经济发展的主要矛盾便转变为结构转换，通过国家的产业政策，依据经济发展的自身规律，对国家的产业结构进行调整。在结构调整顺利完成后，则着重提高经济发展的水平，包括政府宏观调控、微观管理和服务水平的提高，以提升国家的经济竞争力。世界范围内各国产业政策的贯彻和实施，对本国的经济发展都发挥了重大的作用，目前我国正处于第二个阶段，产业政策也同样发挥了无可替代的重要作用。

(二)产业政策的作用

(1)促进了经济结构的完善与国民经济的良性循环，这是产业政策最主要的作用。

(2)促进了市场机制和计划机制的有机结合和优势发挥。产业政策是建立在商品经济基础上的下放政策体系，是计划与市场的联结点，它一方面可以发挥计划经济的优势以补充市场的不足，另一方面发挥市场的优势，形成经济发展的内在合理机制。

(3)加快资源配置的优化过程。对于市场经济不发达的国家，希望通过市场规律来达到资源的优化配置是不现实的，而且时间也将是极其漫长的，这将延误发展的机遇。因此，在总结发达国家的经验的基础上，通过实施产业政策，进行国家干预，就能够提高资源配置的效率和优化程度。

(4)提高产品的竞争力。通过产业政策的支持和引导，制定相应的市场政策、产品政策和技术政策，创造良好的市场环境、生产环境和创新环境，鼓励企业自主创新，开发新产品，提高产品的技术含量和附加值，进一步参与国际分工，才能在激烈的国际竞争中争得一席之地。

(5)促进经济布局的合理化，减少地区经济差异。产业政策的多层次，形成了特有的针对性与可操作性，尤其对扶持老少边穷地区，具有更重要的意义。

二、中国旅游产业政策制定的出发点

任何一项政策，都必须与本国的实际相结合，才具有意义，中国旅游产业政策的制定，也应从中国旅游业发展的实际情况出发。在中国，旅游业还是仅仅只有二十余年发展历史的新兴产业，产业发展程度不充分，存在不少问题，迫切需要通过国家产业政策的扶持和指导，完善产业结构，逐步提高效益，增强发展后劲，从而提高在国际上的竞争力和吸引力，使旅游产业持续稳定发展，成为国民经济中的重要产业。

(一)保持旅游产业政策的连续性

在旅游业的发展过程中，我国政府先后出台了一系列的方针政策。早在1981年，国务院就作出了关于加强旅游工作的八项决定，提出要探索一条适合国情、日益兴旺发达的中国式的旅游之路。1984年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出在旅游基础设施建设中，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针，这就是有名的“五个一起上”的方针。1986年，国务院召开了全国旅游工作会议，确定将旅游业正式纳入国民经济和社会发展计划。1988年，国务院办公厅转发国家旅游局关于加强旅游工作的十条意见，原则上明确了旅游的行业范围。1991年，国务院转发国家旅游局关于加强旅游接待管理若干问题的请示。这一系列的方针和政策，虽未将之冠以产业政策之名，但实际上起到了产业政策的作用，是我国旅游产业政策的重要组成部分。

上述这些政策对中国旅游业的发展都起到了很好的指导作用，尤其是“五个一起上”的提出，充分调动了各方面的积极性，使旅游业成为海外资金和社会资金投向的热点。

一个完整的旅游产业政策体系，一方面是建立在政策的连续性基础上的;另一方面对现有的政策不断扩大和深化，使之按照产业政策的基本内容和旅游产业的特点形成一整套政策体系，这是制定旅游产业政策的第一个出发点。

(二)旅游经济运行的特殊性

产业政策必须符合产业本身的发展规律。作为一项经济产业，经济性是旅游业的本质特征之一;旅游业又是一个服务性行业，具有服务性行业的一般特点;旅游业本身也有区别于其他行业的自身特点，它具有综合性、依托带动性、脆弱性、季节性等。这些特殊性使旅游业运行有自己的规律，而这正是研究和制定旅游产业政策的基本出发点，也是旅游产业政策与其他产业政策的主要区别点。在这些特征的制约下，旅游产业政策在内容上具有更多的复杂性，在体系上具有更高的协调性，在实施中也具有更大的艰巨性。

(三)中国旅游经济的运行现状与存在的问题

经过二十余年的发展，中国旅游业已形成了一定的产业规模，但是在旅游业发展的初级发展过程中，缺乏连续周密的计划指导，因而在旅游业的各个方面都存在不少不完善、不协调的问题。在结构方面，旅游需求不足且旅游供给过剩，在客源偏紧的情况下，旅游饭店发展过多，交通运力不足而使运输设备落后、老化，景点布局不合理且大多未能发掘深度文化内涵;在旅游运行体制方面，服务质量不高，削价竞争严重，海外拖欠款和企业之间三角债众多，运行效率比较低下;在管理方面，行业管理权威有待形成，部门之间的关系尚待理清，体制尚待理顺;在市场竞争方面，产品单一老化，市场促销力量不足。研究和制定正确的旅游产业政策，是解决这些存在的问题的基本途径之一，而解决存在的问题，也正是制定产业政策的基本出发点。

三、旅游产业政策的主要内容

旅游产业政策既要符合产业政策的一般性，又要体现旅游产业的特殊性。这样才能解决现实存在的问题，指导产业的发展。旅游产业政策主要包括以下内容:

(一)旅游产业结构政策

旅游产业结构分成三个层次:第一层次是旅游业在国民经济产业体系中的位置及其与相关产业的联系与均衡;第二层次是国际旅游业与国内旅游业的关系与政策协调;第三层次是旅游产业中各单项行业结构的合理化，即旅游生产力体系中吃、住、行、游、娱、购六要素的配套发展。三个层次之间，又形成纵向的相关关系，形成一个结构体系。

(二)旅游产业地区政策

与农业、工业、商业不同，旅游业有其特有的资源、区位、设施等要求，在布局上不需要遍地开花，故而在历史上就形成了热点、温点、冷点三类地区。各地应因地制宜发展优势旅游项目，体现自己的地方特色，旅游业不应该也不可能在每一个地方都得到全面均衡的发展。旅游产业地区政策就是体现地区之间的特殊性，并指导各地随着社会进步和旅游发展而作出的相应调整。

(三)旅游产业组织政策

旅游产业组织政策是对旅游企业实际运行的深层次分析，涉及旅游企业的市场进入、经济规模、国内外产业组织的对接、经营风险等一系列问题，核心问题则是旅游企业的集团化发展问题。

(四)旅游市场开发政策

一般地说，产业政策主要是对供给的调节，需求管理由货币政策、财政政策等其他经济政策承担，但旅游产业是一门涉外产业，它使对市场的研究成为前提和基础，当然我们不可能调节国际性需求，但却可以通过政策手段来扩大对中国旅游产品的需求，因此，旅游市场开发政策就成为旅游产业政策中不可或缺的内容。

(五)旅游产品政策

旅游产品是一种综合性产品，具有无形性，它不同于一般的物质产品，也不同于一般的服务性产品。旅游产品的开发具有更高的复杂程度，是旅游发展中的一个薄弱环节，需要更高层次的政策协调。

(六)旅游技术政策

这是旅游业发展中的一个全新的课题，过去一直未曾引起足够的重视。在现代社会中，科学技术的发展日新月异，推动着经济的快速发展，高技术与高生产力、强竞争力之间呈现着正比例关系。旅游业应通过产业政策的指导，主动运用新兴的技术工具，增加旅游发展中的科学技术含量，以适应社会和经济的发展，并使自己跟上时代前进的步伐。

(七)实施保障政策

对上述六个方面的政策，必须有一套保障体系来保证其在实践中的实施，才能产生积极的作用。实施保障政策是综合性的政策体系，它不仅要求其政策内部的一致性，还要求它与各个单方面的产业政策相协调。

(八)旅游体制保障体系

旅游产业政策的实施需要相应的体制条件。制定和实施产业政策的主体是旅游管理部门，需要促进旅游管理体制的改革;旅游产业政策的基础是商品经济体系，需要加快市场体系的发育;旅游产业政策的核心是调整结构，不管是产业结构还是地区结构，都需要进一步引导地方和企业的行为;旅游产业市场开发政策、产品政策、技术政策等都是宏观政策，但其落实的基点还是企业行为;产业组织政策，更需要企业体制改革的深化。总之，只要在体制、政策和发展三者之间出现相互促进的情况，旅游产业的发展就具备了后劲。

旅游产业政策这八个方面的内容，形成了三个既有区别又有联系的部分:一是旅游产业政策的基本内容，也是国家产业政策的一般内容，包括旅游产业的结构政策、地区政策和组织政策;二是由旅游发展的客观需要而形成的特殊内容，包括旅游产业的市场开发政策、产品政策和技术政策;三是实施保障政策和体制保障体系，既是落实旅游产业政策的基础和条件，也是旅游产业政策的主要内容。三个部分之间的关系是紧密联系、互为前提、互为条件，形成一套在逻辑上由此及彼、在内容上环环相扣、在现实中互为因果、在实施中相互促进的旅游产业政策体系。

四、旅游产业宏观管理与协调的基本手段

为了保证旅游业的健康发展，必须加强对旅游业的宏观管理与协调，其手段不外乎以下几种:

(一)经济手段

经济手段是国家在商品生产条件下按照各种经济关系相互作用的规律对经济生活进行调控的手段。包括财政政策、货币政策、金融政策、外贸政策、物资分配政策等。

经济手段的根本特征是借助经济事物之间普遍存在的、灵活敏感的连锁反应机制，调节和控制经济发展目标。主要着眼点在于启动经济主体的内在动力，自觉地进行调整。如利用信贷机制可以调节资金流向，利用税收可以调节国家、企业的利益分配，利用价格可以调节供求矛盾等。经济手段的另一突出特征是国家对经济手段的掌握和控制，它能有效避免市场的盲目性，发挥国家的调控作用。

旅游业是经济产业，遵循一般的经济规律，经济手段是旅游业宏观管理与调控的最重要的手段。在经济手段的选用中，信贷、税收利用得较多，其他如利率则利用得较少。

(二)法律手段

法律手段主要指经济法规和相关的行政法规，也就是国家以法令、条例、规定的方式对国家、企业、个人在经济活动中的行为加以规范，以处理和调整各级国家机关、企事业单位、各种经济组织以及个人之间的经济关系和市场行为。如税法、企业法、海关法、反垄断法等。

法律手段有其自身的特点。首先，它有相当的稳定性。经济活动生机勃勃，充满了变化和动感，而经济法则要在大量实践的基础上提炼，然后定型。各个层次的法规要相应地审批通过，一旦明确下来，则在一定阶段内执行。其次，它有鲜明的归属性和强制性。凡经济法规经过一定层次的权力机构制定或认可的，具有约束力，必须执行，不可随意废弃。另外，经济法规还具有专业性，每一项经济法规都和具体的经济活动相联系。

对于旅游业，最根本的法律依据应该是《旅游法》(目前我国尚未制定颁布)。此外，旅行社、饭店、旅游交通、旅游商品等各行业应有专门性法规，以适应旅游业发展的需要。

(三)行政手段

行政手段是依靠行政组织，运用行政命令、指令、规定和法令等强制性手段组织、指挥、监督、调节社会经济活动的办法。行政手段的具体方式多种多样，如指令性计划、指令性价格、对企业的审批、注册、升级、定点、关停并转等。

行政手段的特点十分突出，执行快速及时，而且有相当的强制性，因为它是通过行政组织层下达的命令、规定。

在市场经济体制中，行政手段往往被作为一种辅助手段对市场进行干预。这是因为，第一，行政手段并不必然违反经济规律，政府干预可以弥补市场机制的缺陷，可以为活跃市场服务，运用得当，同样起到促进经济发展的作用。经济手段也只有和行政手段结合起来，才能更好地发挥作用。同时有些政策措施，如指令性计划，既可以看做经济手段，也可以看做行政手段，二者没有截然的区别。第二，行政并不是计划经济的特产。对市场经济条件下的经济形态进行考察可以发现，对付经济运行中的危机或其他一些极端性问题，行政手段是必要的。

旅游业目前在我国国民经济中是较为突出的、以市场机制为主的外向型产业，根据我国市场经济的发育程度和企业的组织状况，仍然需要一定的行政手段，以配合经济手段、法律手段，调控旅游经济的发展。

(四)信息手段

信息手段指国家政府通过发布信息以引导企业行为的方法。

现代化大生产的发展和市场的逐步完善，都使经济运行的变动更加繁杂。在这种情况下，单个的企业由于其局限性，很难对全局性的涉及长远发展的方法做出准确的判断，由此影响企业决策和企业行为，容易产生自相冲突的随意性。因此更需要政府的宏观导向。运用信息手段，通过政府发布信息，就成为必然。