国家机关报告的起源和发展

（一）古代报告类文书的产生和运用

从史料记载看，报告作为公文的一种常用文体，在我国古代就有了。最早于先秦时代就有了报告的雏形。我国最早的文献汇编和第一部公文集《尚书》记录了虞、夏、商、周四个时期的公文，并把公文分为典、谟、训、诰、誓、命等六种，其中就有近似于今天的报告文章。秦汉时，是我国古代公文第一次大发展的时期。当时称“奏”、“章”、“奏章”、“上疏”、“驳议”、“状”、“启”、“刺”等公文，作为下臣向皇帝报告事项、陈述军国大事、提出自己的意见、检举官吏使陈述其罪状等时使用。

“奏”始于秦汉。两汉时，奏被称为“上疏”，是下臣给皇帝的书面报告的一种。其用途较广，除用于对某官进行弹劾以外，还可用于陈述军国大事，提出典礼仪式或给皇帝报告急变事宜等。例如，晁错的《言兵事疏》就是陈述军国大事的奏文。汉以前，一般把奏文写在木板上，称为“奏牍”；以后将奏文写在纸上，称为“奏折”。明朝的奏折，又有题本和奏本之分。题本用于公事，用印；奏本用于私事，不用印。清雍正三年废奏本而概用题本。奏折的页数、行数、每行的字数，都有明确的规定和固定的格式。奏书首称“臣昧死言”，末用“稽首以文”。古时群臣当面答复皇帝的提问也称奏，叫做“面奏”或“奏对”。

“章”，汉代时也称“奏章”。汉代时多用于下臣向皇帝报告事项时使用的一种陈述性文书。此后，大臣接受封赏后，向皇帝表示谢恩时也用。其写作体式也趋于程式化，例如，章的开头为“稽首上书谢恩陈事”，结尾则写一些赞颂皇帝的敬辞。

“驳议”始于秦汉。是臣下对皇帝的决策有不同意见时向朝廷呈报的一种文书。如柳宗元的《驳复仇议》就是一例。驳议首称“某官臣某对……”，末云“臣某戆死罪”，或云“臣某戆议异”。当然，这种驳议，是驳奏者之议，而不是驳君主之议，它主要是恳请皇帝重新裁决，属于“建议类文书”。

“状”是臣僚向皇帝检举官吏时列其罪状或推荐官吏述其才能时所使用的一种报告性文书。

“启”，始于三国魏朝时期，原是臣僚给皇帝的一种报告性文书。凡是向皇帝陈政言事、让爵谢恩均可用“启”。刘勰曰：启“用表兼奏”。“启”是开的意思，因为魏国奏文的末尾常用“谨启”字样，所以这种文书即变为用“启”称谓。两汉时避汉景帝刘启讳，不用“启”，自晋朝以后，“启”更加盛行。其实，“启”同“奏”、“表”作用相似，都可用来陈述事情、辞封爵、谢恩赐，甚至用于举荐官吏。例如，被称为竹林七贤之一的山涛在晋朝任吏部尚书时，就曾用《举崔谅、陈淮可补吏部即启》，向皇帝举荐贤才。

“表”是三国以后用途较广的臣下给皇帝的书面报告的一种。可以用于谢恩、庆贺等，后世径称“谢表”、“贺表”。如韩愈曾作《贺皇帝即位表》、《潮州刺史谢上表》等。不同于章奏的是，表不需要文头的套话格式，仅以“臣某言”即可开宗言事。“章者需头称稽首”而“表者不需头，上言臣某言……”历史上有名的表文，如诸葛亮的《出师表》，李密的《陈情表》，都写得简练恳切，而少繁文缛节之累。

汉代下级官吏向上级官吏简要报告某事的一种上行公文叫“刺”。到魏晋时，上行公文有了“牒”，刺就改为平行机关往来的公文。三国以后，平行机关往来的公文主要是用“移”，“刺”一般就不大用了。

唐、宋、元、明时期，公文的写作要求有着严格的规定，其中报告文体就有“奏”、“启”等。

清朝时，报告性文书有“详”和“禀”。下级机关向上级机关的报告性文书称“详”，亦称“详文”。副将以下行总兵都用详。有时不便或不必见于详文者用禀（禀贴）。

（二）近代报告类文书的改革

民国初期，立法、司法、行政、考试、监事五院对于国民政府，或各院所属机关对各该院、其他下级机关对于直辖上级机关、或人民对于官署所陈请时用“呈”。机关内部下级对上司有所申请则用“签呈”，即今天的报告。民国三年，曾经规定一种“咨呈”，用于各部院和各地方最高官署向大总统府政事堂行文。又规定下级官署或职官对于上级官署或长官（以及与之相等的官署或职官）之陈请报告用“详”或“密详”行文。各地方官署对于各部院之陈请报告，以咨陈上行，来文用咨。辛亥革命废除帝制，五四新文化运动宣传科学民主思想和倡导白话文，不仅使写作理论进入了新的时期，就公文来说，从形式到内容也发生了很大变化。1928年6月，民国政府废除了“咨呈”、“详”、“密详”、“咨陈”等，统一确定“呈”为对上的报告文体。

（三）中国革命和建设时期对报告类文书的确立和完善

中国共产党成立后，在工作中对传统的公文进行了改革。“报告”这个词，在20世纪30年代就被红色政权用作一种公文的名称。1931年11月，中央工农民主政府颁布的《苏维埃地方政府暂行组织条例》中，就将报告列为革命政权机关的正式公文。

毛泽东同志一生革命生涯中写了大量的报告。《毛泽东选集》中就有篇报告。1948年1月7日，毛泽东同志为中共中央起草了对党内的指示《关于建立报告制度》。在这篇指示中，规定各中央局和分局，由书记负责，自己动手，不要秘书代劳，每两个月向中央和中央主席作一次综合报告，即政策性而非技术性的报告。报告文字每次一千字左右为限。内容要扼要，文字要简练，要提出问题或争论之所在。指示中还规定，各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示外，也需每两个月作一次政策性的综合报告和请示。并且强调说：“从今年起，全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯。”这种由领导人自己动手写重要文件的做法，在以后的革命和建设中长期沿用，为我国的公文建设创立了良好的风尚。建国以后，报告的内涵更加丰富了。

1951年2月1日，中共中央发布了《关于纠正电报、报告指示、决定多文字缺点的指示》。对一些公文中出现的滥用省略、句法不全、交代不清、篇幅冗长等五类问题，有针对性地提出五种纠正措施。在不许滥用省略方面，规定电文使用姓名、地名时一律用全名，文电注明时间，机关名称要用全名等。在遵守文法方面，要求文句力求简洁，标点正确；在纠正交代不清现象方面，规定凡请示的文电，均须写明情况和自己的要求意见；对下级指示的文电，要求要明确；除综合性的报告及指示外，必须严格执行一事一报制度。对如何纠正篇幅冗长的问题，指示说：“今后一切向上级机关请示或报告情况和对下级发布指示的文电，所有起草和批阅文电的同志，必须以负责的精神，至再至三地分清条理，压缩文字，然后发出，否则应当批评。”中央的这一指示，不仅在公文建设上指明了原则，还具体交代了表述方法，对统一建国后的公文程式与写作方法起了相当重要的作用。

新中国刚刚成立不久的1951年4月，中华人民共和国政务院发布了《公文处理暂行办法》，规定了国家行政机关的公文，其中就有报告。1955年6月发布了《国务院关于各省、自治区、直辖市人民委员会关于报告制度的规定》和《国务院所属各部门工作报告制度的规定》。这些文件分别要求党的领导干部和政府机关要很好地利用公文报告向上级机关汇报工作情况。

1981年2月27日，国务院办公厅颁布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，总结了建国以来公文建设的经验，重申了建国以来一些行之有效的公文处理程序和制度。

1981年5月下发的《中共中央关于领导干部要亲自动手起草重要文件，不要一切由秘书代劳的指示》，再次把报告列为“重要文件”，要求各级领导干部“一律要亲自动手起草”；并强调指出，“否则他对自己所领导的主要工作就不能担负政治责任”。

1987年2月18日，在总结《国家行政机关公文处理暂行办法》的实践经验、成果的基础上，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理办法》。办法规定国家行政机关公文的种类是10类15种。报告是其中之一。

1989年4月25日中共中央办公厅颁布了《中国共产党各级机关文件处理条例（试行）》。《条例》规定党的各级领导机关正式文件常用的种类有13种，其中有报告。

1996年4月9日，最高人民法院印发的《人民法院公文处理办法》的12种类公文中有报告。

1995年4月5日，最高人民检察院印发的《最高人民检察院公文处理办法》的12种类公文中有报告。

以上都说明，报告是国家机关法定的常用公文。